CC BY-NC-ND
86
А.И. Портнягин
ФУНКЦИЯ КОНТРОЛЯ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ОСОБЕННОСТИ И СПОСОБЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
В статье рассматриваются особенности осуществления функции контроля в административной деятельности органов государственного и муниципального управления. Значительное внимание уделяется раскрытию как запланированных (формальных, управляемых), так и незапланированных (неформальных, неуправляемых или малоуправляемых) механизмов контроля административной деятельности, определяются возникающие при этом проблемы и предлагаются возможные пути их решения.
Ключевые слова: органы государственного и муниципального управления, функция управления, контроль, механизм контроля.
Контроль - это функция управления, подразумевающая количественную и качественную оценку результатов индивидуальной, подразделенческой и организационной деятельности. Традиционный подход к организации контроля предполагает его ориентацию на цель (планируемый результат).
Специфика административной деятельности органов государственного и муниципального управления заключается, как правило, в отсутствии четких целей такой деятельности, измеряемых, во-первых, непосредственно, во-вторых - с помощью количественных методов. Именно это обстоятельство обусловливает необходимость создания механизмов контроля, стимулирующих государственных и муниципальных служащих к должному (нормативному) поведению еще до выполнения ими своих обязанностей1. Определению и анализу таких механизмов посвящается предлагаемая статья.
Следует отметить, что контроль административной деятельности органов государственного и муниципального управления может
© Портнягин А.И., 2014
осуществляться как посредством запланированных (формальных, управляемых), так и незапланированных (неформальных, неуправляемых или малоуправляемых) механизмов.
К первой группе механизмов контроля относят:
1) судебный контроль над действиями органов государственного или муниципального управления по поводу их соответствия требованиям законов, который инициируется как судебными органами, так и самими органами или должностными лицами государственного и муниципального управления, а также гражданами;
2) законодательный контроль путем определения статуса, предоставления или ограничения полномочий, а также утверждения ассигнований;
3) иерархический контроль, то есть контроль со стороны вышестоящих в иерархической системе органов и должностных лиц за качеством проводимых мероприятий.
Первый из указанных механизмов (судебный контроль) предполагает установление факта соответствия (или, точнее, непротиворечия) действий государственных и муниципальных служащих существующему законодательству, что, однако, лишь ограничивает диапазон возможных неправомерных действий, но не исключает их в принципе, сохраняя ресурс «собственного усмотрения». И в этом проявляется одна из особенностей осуществления функции контроля в административной деятельности органов государственного и муниципального управления. Реальность к тому же такова, что существует проблема низкой демократической правовой культуры, правового нигилизма определенной части служащих органов власти и управления. Все законотворческие усилия и судебные действия будут лишены смысла без наличия у них современной демократической правовой культуры, поскольку правовой нигилизм сопровождается такой формой осуществления властных полномочий, при которой зачастую происходит подмена требований закона и общества волей групп лиц, приводя к субъективному, а иногда и противозаконному изменению форм и методов ведения дел.
Законодательный контроль путем определения статуса, предоставления или ограничения объема полномочий, побуждает обратиться к формализации и регламентации значительной части деятельности государственных и муниципальных служащих как способам их ориентации на желаемое поведение. Содержание и структура административной деятельности определяются нормативно, то есть закрепляются в положениях, регламентах, должностных инструкциях и т. п. В этом случае возрастает роль достаточно жесткой организационной структуры в регулировании адми-
нистративной деятельности (реализуется ее целеориентирующая функция). Подобную зависимость довольно обстоятельно описал известный американский специалист по вопросам управления Альфред Чандлер2. Так проявляется другая особенность осуществления функции контроля в административной деятельности органов государственного и муниципального управления: первичный характер структуры перед целью. После создания организационной структуры, подчиненной определенным целям и функциям, ее определяют и корректируют уже не цели, а, наоборот, она сама (структура) обеспечивает ориентацию государственного или муниципального служащего в своей деятельности на задаваемые этой структурой цели.
Следует обратить внимание на то, что распределение должностных и подразделенческих обязанностей, их нормативное закрепление в органах государственного и муниципального управления представляют собой довольно сложный и длительный процесс. Поэтому переструктурирование (перепроектирование) является весьма трудоемкой, дорогостоящей и, следовательно, нежелательной процедурой. Неслучайно если в административной деятельности появляются новые цели и функции, то чаще всего это не сопровождается перестройкой существующей структуры, она лишь дополняется новыми структурными элементами (подразделениями или должностями). В результате организационная структура разрастается и, разумеется, происходит ее удорожание. Но, следуя правилу «из двух зол выбирают меньшее», подобное решение становится более приемлемым, поскольку даже на короткое время не допускается потеря контроля над административной деятельностью служащих и подразделений. И это следующая особенность в его реализации.
Контроль путем регулирования объема предоставляемых финансовых ресурсов опять-таки лишь ограничивает инициативу чиновника по поводу расходования этих ресурсов, не отрицая такую инициативу полностью. Это очередная особенность. Частичному решению данной проблемы может способствовать повышение детализации статей расходования бюджета законодателями.
Контроль со стороны вышестоящих в иерархической системе органов и должностных лиц за качеством проводимых государственными и муниципальными служащими мероприятий также весьма специфичен. Многие виды таких мероприятий невозможно измерить и оценить непосредственно, особенно с помощью количественных методов, потому что они не поддаются строгой формализации («организовать и провести встречу с ветеранами войны и
труда», «разработать положение о структурном подразделении», «подготовить аналитическую записку об уровне безработицы в районе» и т. п.), поэтому в лучшем случае фиксируется сам факт их выполнения, как правило, без должной количественной и качественной оценки.
Контроль административной деятельности органов государственного и муниципального управления обеспечивается также посредством незапланированных (неформальных) процедур3:
1) философии организации (совокупности групповых ценностей, принятых способов ведения дел, с которыми ее члены себя отождествляют);
2) потребностей личности (как уже сформированных в каждом конкретном принятом на государственную и муниципальную службу работнике ценностей, так и удовлетворяемых посредством системы стимулирования его реальных потребностей);
3) профессиональных кодексов (мнения специалистов);
4) политической и социальной философии, доминирующей в данном обществе (общих воззрений индивидуума, его мнения о роли органов власти и управления и о взаимоотношениях с ними).
Философия организации (групповые ценности, принятые способы ведения дел - по Г. Саймону) или организационный порядок (система норм и правил поведения в организации, внешне заданных по отношению к работнику - по А.И. Пригожину4) - важный механизм контроля административной деятельности, однако также не гарантирующий желаемого поведения государственного или муниципального служащего, так как исторически, большей частью стихийно, сложившиеся нормы ведения дел и социальный порядок могут не соответствовать идеальным образцам. О том, как фактически «работает» этот социальный порядок, свидетельствуют повсеместно существующие дисфункциональные проявления в поведении российского чиновничества: бюрократизм, административный эскапизм («бегство» от принятия управленческих решений), феномен деструктивной повинности, организационной предпосылкой которого является опасность «попасть под устное распоряжение», коррупция и т. д. И их природа во многом объективна, так как полная формализация деятельности государственных и муниципальных органов и их служащих в принципе невозможна. Когда у работника появляется возможность для выбора, то не всегда она реализуется по критериям эффективности деятельности административного органа, чаще - как выгоднее для себя лично. Прежде всего реализуется потребность в минимизации личного риска (из-
бегать принимать решения), либо максимизации личной выгоды (карьерный рост, материальные стимулы).
Контроль административной деятельности государственных и муниципальных служащих возможен посредством учета уже сформированных у каждого из них ценностей и удовлетворения с помощью системы стимулирования реальных потребностей. Однако положение чиновничества в России остается неустойчивым, оно по-прежнему сильно зависит от политиков и политической конъюнктуры. Так как абсолютная власть над управленческим аппаратом обеспечивается только в том случае, если его работники связаны с политической властью узами более прочными, чем иерархическая связь, - узами личной или политической преданности. Самой распространенной формой подобной политизации государственных и муниципальных служащих является назначение и продвижение по службе так называемых «верных людей», как правило, принадлежащих к одной партии, которым нередко дозволяется большее, чем предусмотрено официальными регламентами.
Неуверенность чиновников в сохранении занимаемых должностей превращает их в заложников системы, порождает в них психологию временщиков, мало заботящихся об имидже государственных учреждений и собственной репутации. Кроме того, относительно невысокий уровень законных доходов большинства государственных и муниципальных служащих в условиях значительного социального расслоения общества толкает недобросовестную их часть на правонарушения, использование служебного положения в корыстных целях.
Роль профессиональных кодексов в контроле их деятельности, в том числе принципов служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации в 2002 г.5, выглядит слабым утешением в условиях деформации ценностей и падения общественных нравов в целом (из-за резкой смены векторов и возрастания динамики и напряженности общественных процессов и индивидуальной жизни, усиления неструктурированных информационных потоков, влияния технократического мышления, социального расслоения, физической и морально-нравственной усталости значительных слоев населения, толерантности в отношении различных, в том числе сомнительных, систем ценностей, забвения позитивных традиций).
Политическую и социальную философию, доминирующую в современном российском обществе, то есть общие представления людей о роли органов власти и управления и о взаимоотношениях с ними по-прежнему можно характеризовать терминами «патерна-
лизм» и «инфантилизм». Как результат, с одной стороны, властные структуры в значительной мере выведены из-под общественного контроля. С другой - сами общественные контролирующие структуры вне рамок государства крайне рыхлые и неэффективные.
Это заключение можно проиллюстрировать на примере оценки гражданами перспектив коррупционного пресса. По данным опросов последних лет, более половины респондентов считают, что взяточничество в стране останется на высоком уровне6. Выходит, что граждане оценивают не только потенциальную способность чиновников брать взятки, но и собственную готовность давать их. Общественность в том, что касается ее представления о роли органов власти и управления, сегодня толерантна в отношении произвола и беззакония, которые нередко исходят от самих этих органов, и, следовательно, с ним можно не считаться.
Важным направлением в решении данной проблемы является становление институтов гражданского общества. Но социокультурные изменения быстро не происходят. Пока следует констатировать неразвитость общественной активности самих граждан, маргинализацию целых социальных групп и т. п. Лишь длительная культурно-образовательная работа нынешнего и последующего поколений россиян позволит продвинуться в этом направлении.
Контроль административной деятельности органов государственного и муниципального управления посредством неформальных процедур по своей сути является малоуправляемым, он создает лишь предпосылки для социально приемлемого ведения дел, а в современной России не может быть надежным еще и в силу вышеуказанных обстоятельств. И это также особенность осуществления контроля в данной сфере. Выходом из сложившегося положения пока остается наращивание усилий по формализации и регламентации такой деятельности.
Примечания
1 Портнягин А.И. Парадоксы функции контроля в административной деятельности органов государственного и муниципального управления // Проблемы регионального и муниципального управления: Сб. докладов Междунар. научн. конф. Москва, 23 апреля 2009 г. М.: РГГУ, 2009. С.243-248.
2 Strategy and Structure: Chapters in the History of Industrial Enterprise. Cambridge, Mass.; L.: The MIT Press, 1969. 464 р.
3 Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях: Сокр. пер. с англ. М.: Экономика, 1995. С. 249-324.
4 Пригожин А.И. Методы развития организаций. М.: МЦФЭР, 2003. С. 48, 51-53.
5 Указ Президента Российской Федерации от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
6 Портнягин А.И. Коррупция в органах власти и управления: причины и стратегии защиты // «Новая Россия»: проблема доверия в современном российском политическом сообществе: Сб. науч. статей. М.: РГГУ, 2007. Ч. 2. С. 75-88.
