CC BY
274
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
Лексин И.В.
Контроль в системе разделения властей: специфика Российской Федерации *
Лексин Иван Владимирович — доктор юридических наук, доцент, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: leksin@spa.msu.ru SPIN-код РИНЦ: 5628-5071
Аннотация
Вопросам контроля в государственном управлении в современной науке уделяется все возрастающее внимание. Достаточно обстоятельно исследованы проблемы парламентского контроля, государственного контроля и надзора в различных сферах деятельности, общественного контроля за деятельностью государственного аппарата, контроля в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации со стороны федеральных органов и др. Вместе с тем ряд вопросов, касающихся роли контроля в системе разделения властей, остается малоизученным. К числу таких вопросов относятся: причины сложностей в организации такого контроля в России, возможные альтернативы парламентскому контролю, осмысленность расширения контрольных возможностей федерального парламента и ряд других.
Ключевые слова
Контроль, разделение властей, парламент, Российская Федерация, конституционный контроль, парламентский контроль, парламентский запрос, парламентское расследование.
Контроль — необходимый атрибут государственности и условие нормального функционирования государственного аппарата1. В тех или иных формах контроль был характерен для всех государств начиная с глубокой древности. В современных условиях значение контроля для жизнеспособности и конкурентоспособности государства многократно возросло в сравнении с условиями вековой, полувековой и даже десятилетней давности. Связано это и с усложнением государственных функций, и с технологическим развитием, и с расширением сферы государственной деятельности, и с ростом общественных ожиданий в отношении государства, и с увеличением потенциального вреда от ошибок и злоупотреблений должностных лиц, и с повышением возможностей влияния негосударственных институтов на государственный аппарат.
Место государственного аппарата в осуществлении контроля является двояким: он может как выступать в качестве субъекта контрольной деятельности, так и подвергаться контролирующему воздействию. Обозначенная проблематика контроля в системе разделения властей находится на пересечении этих вариантов, то есть
* Статья выполнена с использованием справочной правовой системы КонсультантПлюс.
1 См.: ТихомировЮ.А. Современное публичное право: монографический учебник. М.: Эксмо, 2008. С. 362-369.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
предполагает осуществление контроля государственными органами за государственными же органами.
Однако такой «внутриаппратный» контроль, разумеется, не означает самоконтроля в строгом смысле слова. Известно, что осуществление государственным органом контроля за собственной деятельностью может приводить не столько к предупреждению и пресечению злоупотреблений и к повышению эффективности, сколько к безответственности и коррупции. Именно поэтому «внутренний» контроль2 в рамках государственного аппарата неразрывно связан с идеями разделения властей и установления системы сдержек и противовесов. В концепции организации «внутриаппаратного» контроля эти идеи отражаются следующим образом: контрольные функции в отношении какого бы то ни было органа или должностного лица уместно поручать не просто другому органу или должностному лицу, но лишь органу или должностному лицу, не зависящему от контролируемого ни в организационном, ни в административном, ни в политическом, ни в финансовом отношениях. Это требование здравого смысла кажется очевидным, что, однако, не препятствует его регулярному практическому нарушению или игнорированию.
Связь разделения властей и контроля имеет диалектичный характер: в отсутствие разделения властей контроль сводится к подотчетности нижестоящих органов и (или) должностных лиц вышестоящим. Потребность в специальных (неиерархических) механизмах контроля возникает только в случае формирования совокупности не подчиняющихся друг другу органов. Взаимный контроль ветвей власти, таким образом, не только не противоречит идее разделения властей, но является ее закономерным порождением.
Система «внутреннего» контроля за деятельностью государственного аппарата по определению является весьма хрупкой и уязвимой. Практика показывает, что корыстной заинтересованности, установления неформальных отношений между отдельными должностными лицами, простого попустительства или невежества бывает достаточно для того, чтобы свести на нет любые тщательно выверенные правила, процедуры, обессмыслить угрозы наказанием и в конечном счете дискредитировать саму идею контроля за деятельностью государственного аппарата.
2 Такое обозначение весьма условно. Данный термин чаще используется в ином смысле: «внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний — в отношении организационно неподчиненных объектов» (СтуденикинаМ.С. Государственные инспекции в СССР. М.: Юридическая литература, 1987. С. 8).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
В этом отношении существенную поддержку формальным инструментам осуществления контроля за деятельностью государственного аппарата оказывает культурный, нравственный, идеологический климат. Эффективность государственного управления, конечно, не может основываться исключительно на контроле, принуждении, угрозе принуждением. Эти меры в идеале должны служить лишь вспомогательным средством обеспечения надлежащего функционирования государственного аппарата, корректирующим случающиеся время от времени отклонения от нормы. Основой же такого функционирования, как известно, должны являться государственно-ориентированное мышление лиц, принимающих политические решения, профессионализм служащих, их честность и моральная устойчивость в целом, ответственное отношение к обязанностям, преданность своему делу и т. п.
Попытки реанимировать морально разложившуюся государственную систему посредством установления контроля — внутреннего или общественного, конечно, не могут быть заведомо обречены на провал. Но успешность таких попыток, безусловно, будет вызывать сомнения. Конечно, равно сомнительной является результативность контроля в случае нарушения концептуальной основы его конструкции, а именно:
- в случаях установления политической, личной или иной зависимости одних формально независимых органов или должностных лиц от других, возникновения у контролирующих субъектов корыстной заинтересованности в результатах контрольной деятельности;
- тем более — в случаях отрицания разделения властей, нарушения баланса ветвей власти или формирования специфической системы разделения властей (конечно, специфичность распределения функций между группами государственных органов сама по себе не может влиять на качество результатов контрольной деятельности, но предопределяет нефункциональность или ограниченную функциональность механизмов, переносимых из практики государств с устоявшимися традициями разделения властей в страны с другой политической и правовой культурой или со специфической организацией государственного аппарата).
Даже без обращения к эмпирическим данным сказанное позволяет сделать вывод, что воспроизведение используемых в мировой практике контрольных механизмов в России не может гарантировать не только их высокой эффективности, но и простой действенности. Вследствие специфики мышления, особенностей организации системы государственной власти, отсутствия развитой правовой культуры одни инструменты контроля действуют вполсилы, другие оказываются
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
невостребованными, третьи формально используются, но в действительности не выполняют контрольных функций (используются в целях демонстрации активности, имитации деятельности, оказания политического или административного давления на подконтрольных субъектов и пр.).
Из-за недостатка механизмов, позволяющих парламенту оказывать эффективное влияние на деятельность органов исполнительной власти, последние, конечно, не выходят из-под контролирующего воздействия и не оказываются полностью предоставленными собственному усмотрению. Однако в этих условиях данное воздействие оказывается иным по субъектному выражению (его оказывают прежде всего Администрация Президента Российской Федерации, Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, Управление внутренней политики Администрации Президента Российской Федерации, лично Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, его заместители, органы прокуратуры, Следственный комитет Российской Федерации и другие органы и должностные лица) и, конечно, иным по сути. Контрольное воздействие вместо открытого процесса становится преимущественно административно-бюрократическим. Неверно было бы давать этой трансформации однозначно негативную характеристику (например, в бюрократическом контроле по сравнению с парламентским значительно менее заметен популистский элемент). Как бы то ни было, эта трансформация — данность, с которой необходимо считаться.
Отмеченные обстоятельства отчасти коренятся в истории становления отечественной системы государственной власти. В той или иной форме контроль одних государственных органов в отношении других существовал во все времена, но построение государственной власти в России, в том числе и организация государственного контроля, всегда отличалось своеобразием. Степень этого своеобразия можно оценивать по-разному, но с уверенностью можно констатировать, что названное построение имело мало общего с системой разделения властей, в недрах которой формировались используемые в большинстве стран механизмы «внутриаппаратного» государственного контроля.
Сам термин «контроль» применительно к рассматриваемой сфере вошел в официальное употребление только в советское время (в научных исследованиях его активное использование также началось в советский период3). В дореволюционных
3 См., например: Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. В.И. Туровцева. М.: Наука, 1970; ШоринаЕ.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
законодательстве, управленческой практике, науке государственный контроль преимущественно рассматривался через категорию ответственности. В самодержавный период указанный контроль замыкался на особе монарха. Ответственность должностных лиц перед ним предусматривалась во многих законодательных актах. К таковым относятся, в частности, Генеральный регламент коллегий, изданный 28 февраля 1720 года4, «Общее учреждение министерств», изданное 25 июня 1811 года5. В Основных государственных законах Российской Империи, утвержденных 23 апреля 1906 года, в дополнение к положениям об ответственности перед монархом (статья 81: «Председатель Совета Министров, Министры и Главноуправляющие отдельными частями ответствуют перед Государем Императором за общий ход государственного управления. Каждый из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения») впервые появились положения, характерные для системы разделения властей: «Государственному Совету и Государственной Думе в порядке, их Учреждениями определенном, предоставляется обращаться к Министрам и Главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны, или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными»6 (статья 66).
В рамках советской системы организации государственной власти, отрицавшей разделение властей, контроль закономерно имел преимущественно иерархический характер. Первая Конституция (Основной закон) РСФСР 1918 года в статье 31 назвала Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов «высшим... контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики»7. В действительности высшим контрольным органом в то время являлся скорее Всероссийский Съезд Советов Рабочих, Крестьянских, Красноармейских и Казачьих Депутатов, которому был подотчетен ВЦИК. Аналогичная схема была использована в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1925 года. В дополнение к этому в статье 27 названной Конституции было установлено, что в период между сессиями ВЦИК высшим контролирующим органом власти РСФСР является
М.: Наука, 1981; Горшев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1987.
4 См.: Полное собрание законов Российской империи. Т. VI. № 3534.
5 См.: Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. М.: Юридическая литература, 1988. Т. 6. С. 92-134.
6 Собр. узаконений. 1906. № 603. Ст. 25. В Своде Законов Российской империи указанным статьям соответствовали статьи 123 и 108.
7 См.: СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
избираемый им Президиум ВЦИК8. В то время существовали и специализированные контрольные институты, высшим из которых являлся Народный комиссариат государственного контроля (в 1920 году реорганизован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции), однако их контролирующее воздействие было обращено на народное хозяйство (в настоящее время их аналогами на общегосударственном уровне являются федеральные службы по контролю и надзору в установленных сферах деятельности).
С упразднением института съездов советов в 1936-1937 годах функции высшего контроля перешли к Верховному Совету РСФСР, который, согласно статье 35 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1937 года, был управомочен назначать, «когда он сочтет необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу»9. В Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 года аналогичное положение содержалось в статье 119 (с 1989 года — в статье 116)10. В Конституции (Основном Законе) РСФСР 1937 года впервые (вслед за союзной Конституцией 1936 года) появилось упоминание о депутатском запросе (на практике это средство контроля использовалось в Советском государстве задолго до его конституционного закрепления11). В статье 48 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1937 года указывалось, что «Правительство РСФСР или Народный Комиссар РСФСР, к которому обращен запрос депутата Верховного Совета РСФСР, обязаны не более чем в трехдневный срок дать устный или письменный ответ в Верховном Совете РСФСР». Данный механизм контроля, сохранившийся поныне в России и многих других государствах на постсоветском пространстве, не характерен для мировой практики. Парламентская демократия сама по себе не предполагает политической ответственности органов или должностных лиц перед отдельным депутатом. В индивидуальном характере запроса заложено по крайней мере два существенных риска: использования данного института депутатами в личных целях и парализации множественными запросами деятельности адресатов последних (вследствие злоупотреблений правом направления запросов или их нескоординированности). Поэтому в общем случае запросы, исходящие от законодательной власти, являются не индивидуальными, а коллективными (направляются парламентом в целом, палатой парламента или комитетом). Возможности же обращения отдельных депутатов к
8 См.: СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.
9 См.: Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 22 января 1937 г. № 20.
10 См.: Конституция (Основной Закон) РСФСР // ВВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407; 1989. № 44. Ст. 1303.
11 Хотя в литературе встречается сомнительное утверждение, что «для современной России это правовое явление относительно ново» (Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 9).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
конкретным министрам или иным должностным лицам обычно ограничиваются формой вопросов к ним на заседании палаты.
Благодаря партийному единству советской системы государственной власти и управления народным хозяйством, а также вследствие фактической подмены государственного контроля партийным контролем институт депутатского запроса на протяжении большей части советского периода российской истории использовался не активно12. Ситуация радикально изменилась с реализацией идей политического плюрализма и с введением в советскую систему элементов разделения властей. Несмотря на практическую затруднительность беспроблемного совмещения института депутатского запроса с этими новшествами, в окончательной редакции Конституции (Основного Закона) 1978 года положения, касавшиеся депутатских запросов, напротив, были максимально расширены: «Депутат имеет право запроса к соответствующим государственным органам и должностным лицам, которые обязаны дать ответ на запрос на Съезде народных депутатов, сессии Верховного Совета, местного Совета народных депутатов»13 (статья 101), «Народный депутат Российской Федерации на заседаниях Съезда народных депутатов Российской Федерации и сессиях Верховного Совета Российской Федерации имеет право обратиться с запросом к Председателю Верховного Совета Российской Федерации, к Президенту Российской Федерации, к Совету Министров Российской Федерации, к руководителям других органов, образуемых или избираемых Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязан дать устный или письменный ответ на данном заседании Съезда или на данной сессии Верховного Совета Российской Федерации не более чем в трехдневный срок»14 (статья 118).
Будучи порождением советской системы, не предполагавшей разделения властей, институт депутатского запроса был интегрирован в современную конструкцию государственной власти (которая, хотя и, безусловно, далека от канонического разделения властей15, но приблизилась к нему в сравнении с организацией советской власти). Очевидно, что при всей спорности данной формы контроля, отказ от нее оказался бы весьма непопулярной мерой и был бы истолкован общественностью не как
12 См. об этом: Зиновьев А.В. Депутатский запрос // Правоведение. 1985. № 1. С. 12-17.
13 ВВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.
14 ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776; ВСНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.
15 См., в частности: ДмитриевЮ.А., НиколаевА.Н. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М.: Профобразование, 2002. С. 324.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
следование требованиям целесообразности, а как усугубление бесконтрольности должностных лиц (прежде всего исполнительной власти). Закономерно поэтому, что институт депутатского запроса (запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы) прочно обосновался в законодательстве Российской Федерации16 и субъектов Российской Федерации. Несмотря на проблемы, связанные с этим контрольным механизмом17, отказаться от него вряд ли возможно в обозримой перспективе.
Однако представляется допустимым законодательно установить некоторые ограничения права направления депутатских запросов. Во-первых, целесообразно придание таким запросам публичного характера. Для этого, как минимум, необходимо введение требования оглашения запроса на заседании соответствующей палаты18. Во-вторых, после оглашения запроса могла бы быть предусмотрена (по требованию инициатора либо группы депутатов установленной численности) возможность проведения голосования по вопросу о направлении тому же адресату парламентского запроса с тем же или расширенным содержанием (в случае одобрения данной инициативы член Совета Федерации или депутат Государственной Думы должен лишаться возможности направления индивидуального запроса), а также голосования по вопросу о запрете направления данного запроса (представляется, что в этом случае для лишения члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы возможности направления запроса должно было бы требоваться квалифицированное большинство голосов в соответствующей палате Федерального Собрания). При этом, конечно, необходимо было бы установить исчерпывающий перечень оснований лишения члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы возможности направить конкретному лицу запрос в определенной формулировке. К таким основаниям
16 См.: Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1994. № 2. Ст. 74; Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.
17 Так, «некоторые депутаты пользуются особым статусом депутатского запроса для получения оперативной и приватной информации о работе органов власти и бизнеса, а также используют его как средство борьбы со своими противниками... Другой проблемой является формальный во многих случаях подход к рассмотрению запросов. Ответы на запросы зачастую неполны и некорректны». См.: НевмитулинаА.С. Депутатский запрос как форма парламентского контроля // Власть и управление на Востоке России. 2009. № 2 (47). С. 104. URL: http:/Mastdvщ.m/шdex.php?page=rю4-2009%282-47%29&ге=гю (19.08.2015).
18 Это потребует корректировки положения части 2 статьи 14 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому «запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации».
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
следовало бы прежде всего отнести самоочевидные случаи: неэтичность формулировки запроса, выявление личной заинтересованности в получении затребованной в запросе информации, незаконность содержащихся в запросе требований (например, требования предоставить персональные данные или охраняемую законом информацию), невыполнимость этих требований (например, требования отчитаться о расходовании не выделенных бюджетных средств), бессодержательность запроса (например, требование предоставить опубликованную или общеизвестную информацию).
Ограничив возможности направления депутатских запросов, необходимо было бы предпринять меры, обеспечивающие их действенность. В первую очередь, необходимо предусмотреть меры конституционно-правовой ответственности членов Правительства Российской Федерации (в статье 39 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), дисциплинарной ответственности федеральных государственных гражданских служащих (в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), а возможно, и административной ответственности должностных лиц (в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности ответить на парламентский или депутатский запрос.
Кроме того, представляется полезным расширить круг потенциальных адресатов парламентских и депутатских запросов — за счет руководителей государственных корпораций, компаний, учреждений, унитарных предприятий. Не лишним было бы и расширение круга субъектов парламентского запроса в отношении федеральных государственных органов. Современной России, как известно, весьма свойственна высокая (и не характерная для зарубежных федеративных государств) зависимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации от федеральных органов государственной власти, переплетение их функций, обусловленные этим практические проблемы в их взаимоотношениях. Учитывая эти обстоятельства, региональным законодательным органам можно было бы предоставить право направлять запросы руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих в пределах территории соответствующих субъектов Российской Федерации (наделение данным правом потребовало бы внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»19).
Другие предусмотренные в российском законодательстве и используемые в настоящее время формы парламентского контроля также небезупречны. За последние годы юридическая литература пополнилась сотнями работ о парламентском контроле, в том числе посвященных его понятию, формам, зарубежному опыту, отечественным проблемам20. В целом интерес специалистов направлен преимущественно на практическую конкретику, что вполне объяснимо: парламентский контроль относится прежде всего к сфере технологии обеспечения эффективного функционирования государственного аппарата. Его научная концептуализация важна для юриспруденции, но непаритетный характер теоретических и прикладных исследований данного явления вполне предсказуем.
Из теоретических проблем основной остается недостаточная ясность самого понятия парламентского контроля и перечня его форм. Действующее федеральное законодательство не содержит определения парламентского контроля. В научной литературе предложено множество вариантов такого определения, большинство из которых вызывает нарекания или сомнения. Так, не вполне точной представляется характеристика парламентского контроля как деятельности21, как направления деятельности22, как полномочия23, как осуществления контрольных полномочий24, как
19 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
20 См., в частности: Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: дис.... канд. юрид. наук. Уфа, 2001; Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: Издательский дом «Городец», 2005; Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / под. общ. ред. д.ю.н. О.Н. Булакова. М.: Эксмо, 2005; Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Росиздат, 2007; Демидов М.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. № 4. С. 86-91; СадовниковаГ.Д. Парламентские процедуры: роль и значение в обеспечении представительной функции парламента // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12. С. 2-6; Ескина Л.Б. К вопросу об обосновании института конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 4-15.
21 См., например: Диваева Г.Ю. Институт парламентского контроля (конституционно-правовой аспект): дис.... канд. юрид. наук. Уфа, 2004. С. 35.
22 См., например: Гранкин И.В. Контрольная деятельность палат парламента России: состояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 24.
23 См.: Григорьева Е.П. Парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти: конституционно-правовые аспекты: автореф.... дис. канд. юрид. наук. М., 2012. С. 8-9.
24 Такое определение давалось парламентскому контролю в проекте федерального закона № 315329-5 «О парламентском контроле в Российской Федерации» (см.: СПС КонсультантПлюс).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
функции25, как системы норм26. Скорее парламентский контроль можно назвать направляющим воздействием, адресно (в противоположность нормативному регулированию) оказываемым законодательными органами, их палатами, структурными подразделениями палат, депутатами (членами) палат на деятельность и решения иных государственных органов, муниципальных органов, юридических лиц. С перечисленными категориями данное воздействие, конечно, находится в непосредственной взаимосвязи, но не может быть сведено ни к одной из них. Очевидно, что для оказания названного воздействия осуществляется деятельность по реализации полномочий палат парламента и их депутатов (членов) и по реализации функций парламента, закрепленных (и отчасти прямо не закрепленных, но подразумеваемых) в содержании правовых норм.
К формам парламентского контроля, предусмотренным в современном российском законодательстве, могут быть высказаны разноплановые претензии. Во-первых, как представляется, устанавливая указанные формы, федеральный законодатель несколько вышел за рамки правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и его палат, установленного в Конституции Российской Федерации. Однако даже такая заметная функция Федерального Собрания Российской Федерации, как проведение парламентского расследования, в поправках к Конституции Российской Федерации не нашла отражения. Это представляется не вполне логичным на фоне, прежде всего, введения в конституционный текст сравнительно менее значимых положений о ежегодной отчетности Правительства Российской Федерации (перед Государственной Думой) о результатах его деятельности — посредством Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»27 (хотя для решения данного вопроса в принципе можно было бы ограничиться внесением изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
25 См., например: Зенин Г.Е. Основные конституционно-правовые проблемы парламентского контроля в странах СНГ // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 72; Гиздатов А.Р. Конституционно-правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации // Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 4. С. 232.
26 См., например: Лапатухина Е.С. Парламентский контроль как вид государственного контроля // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2011. № 8. С. 31.
27 См.: Российская газета. 31.12.2008.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
Во-вторых, имеются сомнения в отношении конструкций некоторых закрепленных форм парламентского контроля. Законодатель вполне обоснованно сконструировал формулировки положений, описывающих формы парламентского контроля при помощи отглагольных существительных («рассмотрение», «проведение», «заслушивание», «направление», «приглашение» и др.). Формами парламентского контроля, таким образом, являются комплексы действий субъектов парламентского контроля, а не сами мероприятия (слушания, расследования и т. п.), инструменты воздействия (запросы), способы выражения информации (отчеты). С этой точки зрения в главе 2 указанного федерального закона, названной «Отдельные формы парламентского контроля», статью 8 («Парламентский запрос, депутатский запрос») корректнее было бы озаглавить «Направление парламентского запроса, депутатского запроса».
Кроме того, среди 18 форм парламентского контроля, предусмотренных в статье 5 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле», три вызывают нарекания с технической точки зрения. Это предусмотренные пунктами 11-13 названной статьи: «назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации»; «осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации»; «осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации». Ни в одном из перечисленных комплексов действий не выражается влияние субъектов парламентского контроля на подконтрольные органы и на подконтрольных должностных лиц. Представляется, что перечисленные позиции правильнее было бы считать не формами парламентского контроля, а средствами его осуществления.
В-третьих, имеющийся набор форм парламентского контроля не является достаточно полным. В частности, представляется целесообразным предусмотреть возможность выражения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации недоверия отдельным членам Правительства Российской Федерации (в 1990-е годы имели место случаи выражения Государственной Думой недоверия отдельным федеральным министрам, что, естественно, не могло влечь правовых последствий). Можно предположить, что такой селективный вотум недоверия, в противоположность предусмотренному в статье 117 Конституции Российской Федерации генеральному вотуму, не должен влечь возможности роспуска
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации.
Кроме того, возможно, имеет смысл рассмотреть вопрос о включении в главу 6 Конституции Российской Федерации в дополнение к имеющимся положениям о деструктивном вотуме недоверия Правительству Российской Федерации положений, предусматривающих право Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (по инициативе группы депутатов) предлагать отставку Правительства Российской Федерации в действующем составе и — одновременно — кандидатуру нового Председателя Правительства Российской Федерации. Как представляется, такой конструктивный вотум недоверия не должен был бы предполагать возможность роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации.
В-четвертых, некоторым формам парламентского контроля желательно придать большую авторитетность, подкрепив их механизмами правового принуждения, при этом установив препятствия для злоупотребления правом использования этих форм. Как указывалось выше, представляется осмысленным рассмотреть вопрос об установлении санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом обязанности ответить на парламентский или депутатский запрос — с одновременным ограничением свободы направления депутатских запросов. Установить ограничения можно было бы и в отношении периодичности приглашения представителей одного и того же государственного органа на заседания палат Федерального Собрания Российской Федерации, при этом не просто обеспечивая формальную отчетность должностных лиц перед парламентом, а способствуя их действительно ответственному отношению к выполнению своих обязанностей. Как и за уклонение от исполнения должностным лицом обязанности ответить на парламентский или депутатский запрос, за уклонение должностного лица от выступления перед палатой (в том числе посредством направления приглашенным лицом — без уважительной причины — своего заместителя или иного подчиненного28) желательно установить меры конституционно-правовой (например, в форме подлежащего обнародованию порицания), дисциплинарной и (или) административной ответственности адресатов контроля.
28 См., в частности: Галицков В.А. Конституционно-правовая характеристика Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во Урал. юрид. ин-та МВД России, 2012.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
В-пятых, нормативное наполнение некоторых из закрепленных форм парламентского контроля также заслуживает критического отношения. Рядом авторов высказывались замечания по поводу необоснованных ограничений возможностей использования форм парламентского контроля. Так, согласно названному Федеральному закону «лишь одна палата — Совет Федерации — вправе заслушивать Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации»29. Пессимистические оценки даются институту парламентского расследования — прежде всего в связи с узостью возможностей парламентских комиссий по расследованию30. Специалистами отмечается, что «Президент Российской Федерации, став инициатором законопроекта, смог внести в проект положения, запрещающие осуществление парламентских расследований в отношении него самого»31. В ряде работ предлагается устранить данный запрет32.
Учитывая конституционно установленную неприкосновенность главы государства и секретность значительной части сведений, относящихся к его деятельности, обоснованность таких предложений представляется небесспорной. Равным образом следует без излишнего энтузиазма относиться и к предложениям реформировать наиболее радикальный механизм парламентского (вернее, в настоящее время — парламентско-судебного) контроля — механизм отрешения главы государства от должности. В пользу предложений упрощения порядка указанного отрешения33, конечно, говорит практическая нереализуемость данного института в том виде, в каком он закреплен в статье 93 Конституции Российской Федерации. Однако против целесообразности указанного упрощения может быть приведено несколько обстоятельств.
1) В России чрезвычайно сильны представления о главе государства как о лице, практически не уязвимом для воздействия со стороны других органов государственной
29 Гранкин И.В. Парламентский контроль: новый этап развития // Российское государствоведение. 2014. № 1. С. 29.
30 См., например: Авакьян С.А. Столетие российского парламентаризма: истоки и современность // Российская Федерация сегодня. 2006. № 9. С. 4.
URL: http://www.russia-todaY.ru/old/archive/2006/no 09/09 look.htm (18.08.2015).
31 Якимова Е.М. Становление института парламентских расследований в Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2005. № 4. С. 27.
32 См., например: Окулич И.П. Роль депутатских расследований в системе гарантий парламентских полномочий // Известия высших учебных заведений. Уральский регион. 2008. № 1-2. С. 12; Молокаева О.Х. О некоторых проблемах правового статуса комиссий Федерального Собрания Российской Федерации по парламентскому расследованию // Вестник Калмыцкого института гуманитарных исследований РАН. 2014. № 1. С. 106.
33 См., например: Златопольский Д.Л. Институт Президента в Восточной Европе: порядок выборов и ответственность // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1994. № 5. С. 19; Жилинский С.Э. Наш Президент. Как он правит и как его избирают. М.: Норма, 2004. С. 98.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
власти. Принимая во внимание особенности российской ментальности и политической культуры, можно предположить, что ослабление президентской власти с необходимостью повлекло бы снижение ее авторитета, но совсем не обязательно способствовало бы движению российской политической системы от авторитарных начал к демократическим.
2) Следует констатировать, что в России сегодня, как и века назад, личное ответственное отношение главы государства к своим обязанностям значит гораздо больше, чем угроза применения санкций за неправомерное поведение. Впрочем, это в той или иной мере справедливо и в отношении других государств. Юридическая безответственность главы государства (в значении отсутствия действенных правовых механизмов привлечения его к юридической ответственности) совсем не означает его политической безответственности (это подтверждает, например, опыт формально абсолютных монархий, в реальности трансформировавшихся в демократические государства с республиканской — в сущности — формой правления34).
В то же время наличие правовых норм, устанавливающих основания и реалистичный порядок применения к нему мер юридической ответственности, конечно, не гарантирует их надлежащего практического воплощения. Например, как известно, в российской Конституции (Основном Законе) 1978 года (в ред. 1992 года) был предусмотрен весьма простой порядок отрешения Президента Российской Федерации от должности. Но, как показала практика, в 1993 году он не сработал — вследствие задействования главой государства административного и военного ресурсов.
3) Исходя из зарубежной практики, можно констатировать, что досрочное отрешение главы государства от должности чаще совершается не столько благодаря и посредством юридических процедур, сколько в силу политических обстоятельств. Формально добровольная (и вынужденная политически) отставка главы государства — наиболее вероятный вариант досрочного прекращения им своих полномочий — независимо от степени сложности предусмотренного в конституции порядка принудительного отрешения его от должности. Не случайно и президент Б.Н. Ельцин покинул свой пост добровольно.
Помимо перечисленных проблем преимущественно терминологического и практического характера в рамках современной проблематики контроля, в системе разделения властей находятся и определенные концептуальные сложности. Основным из них является вопрос о вычленении контрольной власти. Как известно, в некоторых
34 Наиболее показательной иллюстрацией такого преображения является Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
странах даже предпринимались попытки придать ей конституционное закрепление (наряду с законодательной, исполнительной, судебной, иногда и другими ветвями власти). Однако, хотя совокупность специализированных контрольных органов может занимать довольно обособленное положение по отношению к системам органов, ассоциируемым с традиционными ветвями власти, сложно безоговорочно признать, что в действительности в современных государствах «идет "отпочкование" новой ветви власти, контрольной»35. Против этого говорит прежде всего невозможность ее организационного обособления36.
Более того, представляется, что контрольная деятельность неотделима от законодательной, исполнительной или судебной и по содержанию: качественное законотворчество невозможно без конституционного, юридико-технического, антикоррупционного контроля, исполнительная власть в современных условиях часто (во многих сферах общественных отношений) сводится именно к контролю (контролю и надзору), а судебная власть изначально по существу выполняла контрольные функции. В связи с этим приходится констатировать, что хотя разделение на законодательную, исполнительную и судебную власти само по себе не претендует на четкость, контрольная власть по сравнению с ними оказывается еще менее вразумительным подобием ветви власти. Контроль в системе разделения властей может осуществляться как специализированными контрольными органами, так и органами, для которых осуществление контроля не является основной функцией. Органы, главным предназначением которых является осуществление контроля за результатами деятельности других органов, на практике встречаются редко. В британской доктрине разделения властей сам парламент длительное время рассматривался как орган, основной функцией которого является контроль в отношении исполнительной власти37, однако за последние десятилетия эта функция отошла на второстепенные позиции,
35 ЧиркинВ.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 18. См. об этом также: Бурмистров А.С. Контрольная власть в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 10. С. 7-10; Его же. Контрольная власть России: проблемы выделения // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 6. С. 8-12; Мельников Н.В. К вопросу о необходимости конституционного закрепления контрольной власти в России // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 4. С. 16-24. URL: http://lawinfo.ru/catalog/contents-2012/4582/4/ (19.08.2015).
36 См., в частности: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы понятий. М.: ООО «Фирма "Инфограф"», 1999. С. 270; Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 150-151.
37 См., в частности: Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М.: Изд-во ИМО, 1963.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
уступив место законотворчеству38. В современной России к специализированным органам, наделенным контрольной властью, относятся прежде всего органы прокуратуры39. С натяжкой к ним можно присоединить Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Условность отнесения к названной категории счетных органов объясняется тем, что они не обладают полномочиями властного характера40. Названные суды же, хотя и именуются часто органами конституционного контроля41, осуществляют и иные функции (по конституционному толкованию, рассмотрению индивидуальных жалоб и др.).
Контрольными функциями в различных сферах деятельности в настоящее время обладают и органы исполнительной власти (на федеральном уровне в их число входят прежде всего федеральные службы), и отдельные подразделения органов исполнительной власти и их территориальных органов, и законодательные и судебные органы, и аппараты органов государственной власти, и органы местного самоуправления, и государственные и муниципальные предприятия, учреждения, а также иные организации. В целом считать все названные институты носителями некой специфической власти весьма проблематично. Руководствуясь логикой привязки ветви власти к отдельной функции, можно было бы выделять и такие ветви власти, как власть социального обеспечения, власть оказания (предоставления) государственных и муниципальных услуг, финансовая власть, экспертно-аналитическая власть, власть
38 См., например: BradleyA.W., EwingK.D. Constitutional and Administrative Law. 14th ed. Harlow: Pearson Longman, 2007. P. 192-221.
39 См.: Федеральный закон от 17.01.1992 (в ред. от 08.03.2015) № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140; 2001. № 48. Ст. 6730; № 53. Ст. 5018, 5030; 2002. № 26. Ст. 2523; № 30. Ст. 3029; № 40. Ст. 3853; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 29. Ст. 2906; № 45. Ст. 4586; 2007. № 10. Ст. 1151; № 24. Ст. 2830; № 31. Ст. 4011; 2008. № 52. Ст. 6235; 2009. № 29. Ст. 3608; № 48. Ст. 5753; 2010. № 27. Ст. 3416; 2011. № 1. Ст. 16; № 7. Ст. 901; № 45. Ст. 6327; № 46. Ст. 6407; № 48. Ст. 6730; 2012. № 50. Ст. 6954; № 53. Ст. 7609; 2013. № 19. Ст. 2326, 2329; № 27. Ст. 3448, 3477; № 30. Ст. 4038; № 48. Ст. 6165; 2014. № 6. Ст. 558; № 14. Ст. 1560; № 23. Ст. 2930; № 30. Ст. 4234; № 52. Ст. 7538; 2015. № 9. Ст. 1389; № 10. Ст. 1393.
40 Формально органами государственной власти, конечно, не называются и органы прокуратуры, однако они в несколько большей степени соответствуют критериям властности, поскольку прокуроры уполномочены принимать в одностороннем порядке решения, обязательные для исполнения организационно не подчиненными им адресатами. Так, согласно пункту 1 статьи 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор вправе «отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора».
41 См., например: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1995. С. 10.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
кадрового обеспечения, власть материально-технического обеспечения и др. Абсурдность понимания перечисленного как ветвей власти порождает закономерные сомнения и в методологической состоятельности концепции контрольной власти.
Список литературы:
1. Авакьян С.А. Столетие российского парламентаризма: истоки и современность // Российская Федерация сегодня. 2006. № 9. URL: http://www.russia-today.ru/old/archive/2006/no 09/09 look.htm (18.08.2015).
2. Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы понятий. М.: ООО «Фирма "Инфограф"», 1999.
3. Бурмистров А.С. Контрольная власть России: проблемы выделения // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 6. С. 8-12.
4. Галицков В.А. Конституционно-правовая характеристика Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во Урал. юрид. инта МВД России, 2012.
5. Горшев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1987.
6. Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. В.И. Туровцева. М.: Наука, 1970.
7. Гранкин И.В. Контрольная деятельность палат парламента России: состояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 24-28.
8. ДемидовМ.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. № 4. С. 86-91.
9. Дмитриев Ю.А., Николаев А.Н. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М.: Профобразование, 2002.
10. Ескина Л.Б. К вопросу об обосновании института конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 4-15.
11. Зиновьев А.В. Депутатский запрос // Правоведение. 1985. № 1. С. 12-17.
12. Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Росиздат, 2007.
13. КарасёвА.Т., КрысановА.В. Механизм парламентского контроля в системе персональной конституционно-правовой ответственности членов Правительства
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2014. № 2. С. 3-14.
14. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: Издательский дом «Городец», 2005.
15. КрыловБ.С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М.: Изд-во ИМО, 1963.
16. Мельников Н.В. К вопросу о необходимости конституционного закрепления контрольной власти в России // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 4. С. 15-24. URL: http://lawinfo.ru/catalog/contents-2012/4582/4/ (19.08.2015).
17. НевмитулинаА.С. Депутатский запрос как форма парламентского контроля // Власть и управление на Востоке России. 2009. № 2 (47). URL: http://vlastdviu.ru/index.ph p?page=rio4-2009%282-47%29&rc=rio (19.08.2015).
18. Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. М.: Юридическая литература, 1988. Т. 6.
19. Садовникова Г.Д. Парламентские процедуры: роль и значение в обеспечении представительной функции парламента // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12. С. 2-6.
20. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / под. общ. ред. д.ю.н. О.Н. Булакова. М.: Эксмо, 2005.
21. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М.: Юридическая литература, 1987.
22. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: монографический учебник. М.: Эксмо, 2008.
23. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981.
24. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1995.
25. Якимова Е.М. Становление института парламентских расследований в Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2005. № 4. С. 26-30.
26. BradleyA.W., EwingK.D. Constitutional and Administrative Law. 14th ed. Harlow: Pearson Longman, 2007.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
Leksin I.V.
Control Mechanisms within the System of Separation of Powers: Specifics of the Russian Federation
Ivan V. Leksin — Ph.D., associate professor, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: leksin@spa.msu.ru
Annotation
Contemporary science devotes ever-growing attention to the issues of control within the system of public administration. Parliamentary control, state supervision in various scopes of activity, public control over governmental bodies and federal control over executives of constituent units of the Russian Federation have already been subjected to thorough investigation. However, a number of issues regarding the role of control mechanisms within the system of separation of powers remain largely unexplored. Among such issues are the reasons for difficulties in institutionalization of such control in Russia, possible alternatives to the parliamentary control, enhancement of control functions of the federal parliament, etc.
Keywords
Control, separation of powers, parliament, Russian Federation, constitutional control, parliamentary control, interpellation, parliamentary investigation.
References:
1. Avak'ian S.A. Stoletie rossiiskogo parlamentarizma: istoki i sovremennost'. Rossiiskaia Federatsiia segodnia, 2006, 9. URL: http://www.russia-today.ru/old/archive/2006/no 09/09 look.htm (18.08.2015).
2. Avtonomov A.S. Pravovaia ontologiia politiki: k postroeniiu sistemy poniatii. Moscow: OOO «Firma "Infograf'», 1999.
3. Burmistrov A.S. Kontrol'naia vlast' Rossii: problemy vydeleniia. Gosudarstvennaia vlast' i mestnoe samoupravlenie, 2012, 6, pp. 8-12.
4. Galitskov V.A. Konstitutsionno-pravovaia kharakteristika Gosudarstvennoi Dumy Federal'nogo Sobraniia Rossiiskoi Federatsii. Ekaterinburg: Izd-vo Ural. iurid. in-ta MVD Rossii, 2012.
5. Gorshev V.M., Shakhov I.B. Kontrol' kak pravovaia forma deiatel'nosti. Moscow: Iuridicheskaia literatura, 1987.
6. Gosudarstvennyi i obshchestvennyi kontrol' v SSSR / pod red. V.I. Turovtseva. Moscow: Nauka, 1970.
7. Grankin I.V. Kontrol'naia deiatel'nost' palat parlamenta Rossii: sostoianie i puti sovershenstvovaniia.
Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2006, 6, pp. 24-28.
8. Demidov M.V. Parlamentskii kontrol' v Rossiiskoi Federatsii: sovremennoe sostoianie i problemy realizatsii. Gosudarstvo i pravo, 2009, 4, pp. 86-91.
9. Dmitriev Iu.A., Nikolaev A.N. Sistema gosudarstvennoi vlasti v Rossii i v mire: istoriko-pravovaia retrospektiva. Moscow: Profobrazovanie, 2002.
10. Eskina L.B. K voprosu ob obosnovanii instituta konstitutsionno-pravovoi otvetstvennosti v rossiiskoi pravovoi sisteme. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2012, 8, pp. 4-15.
11. Zinov'ev A.V. Deputatskii zapros. Pravovedenie, 1985, 1, pp. 12-17.
12. Karaev R.Sh. Konstitutsionno-pravovye formy parlamentskogo kontrolia za ispolnitel'noi vlast'iu v Rossiiskoi Federatsii. Rostov-na-Donu: Rosizdat, 2007.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 51. Август 2015 г.
13. Karasev A.T., Krysanov A.V. Mekhanizm parlamentskogo kontrolia v sisteme personal'noi konstitutsionno-pravovoi otvetstvennosti chlenov Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii. Vestnik Moskovskogo universiteta. Ser. 21. Upravlenie (gosudarstvo i obshchestvo), 2014, 2, pp. 3-14.
14. Kovriakova E.V. Parlamentskii kontrol': zarubezhnyi opyt i rossiiskaiapraktika. Moscow: Izdatel'skii dom "Gorodets", 2005.
15. Krylov B.S. Parlament burzhuaznogo gosudarstva. Politicheskaia sushchnost' i formy parlamenta i parlamentarizma na sovremennom etape. Moscow: Izd-vo IMO, 1963.
16. Mel'nikov N.V. K voprosu o neobkhodimosti konstitutsionnogo zakrepleniia kontrol'noi vlasti v Rossii. Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiia, 2012, 4, pp. 15-24. URL: http://lawinfo.ru/catalog/contents-2012/4582/4/ (19.08.2015).
17. Nevmitulina A.S. Deputatskii zapros kak forma parlamentskogo kontrolia. Vlast' i upravlenie na Vostoke Rossii, 2009, 2 (47). URL: http://vlastdviu.ru/index.php?page=rio4-2009%282-47%29&rc=rio (19.08.2015).
18. Rossiiskoe zakonodatel'stvo X-XXvv.: v 9 t. Moscow: Iuridicheskaia literatura, 1988. T. 6.
19. Sadovnikova G.D. Parlamentskie protsedury: rol' i znachenie v obespechenii predstavitel'noi funktsii parlamenta. Konstitutsionnoe i munitsipal 'noe pravo, 2006, 12, pp. 2-6.
20. Sovremennyi parlament: teoriia, mirovoi opyt, rossiiskaia praktika / pod. obshch. red. d.iu.n. O.N. Bulakova. Moscow: Eksmo, 2005.
21. Studenikina M.S. Gosudarstvennye inspektsii v SSSR. Moscow: Iuridicheskaia literatura, 1987.
22. Tikhomirov Iu.A. Sovremennoepublichnoepravo: monograficheskii uchebnik. Moscow: Eksmo, 2008.
23. Shorina E.V. Kontrol'za deiatel'nost'iu organovgosudarstvennogo upravleniia v SSSR. Moscow: Nauka, 1981.
24. Shul'zhenko Iu.L. Konstitutsionnyi kontrol' vRossii. Moscow: Izd-vo IGiP RAN, 1995.
25. Iakimova E.M. Stanovlenie instituta parlamentskikh rassledovanii v Rossiiskoi Federatsii. Sibirskii iuridicheskii vestnik, 2005, 4, pp. 26-30.
26. Bradley A.W., Ewing K.D. Constitutional and Administrative Law. 14th ed. Harlow: Pearson Longman, 2007.
