CC BY
73
УДК 342.5 ББК 67.400.6
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10266 © Н.В. Михайленко, Е.О. Бондарь, 2020
Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ И ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ
Наталья Васильевна Михайленко,
доцент кафедры административной деятельности ОВД, кандидат юридических наук
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: natamvz@gmail.com;
Елена Олеговна Бондарь, заместитель начальника кафедры административного права, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: bondar_elena@mail.ru
Аннотация. Подробно рассматриваются особенности реализации административно-правовой политики в Российской Федерации в период существования пандемии. Исследуются подходы государственных органов к локализации проблем и пути их решения. В том числе рассматриваются возможности и необходимости ограничения конституционных прав граждан и способы поддержки населения и бизнеса в кризисные времена. Определяются законность и необходимость отдельных ограничений, принимаемых государственными органами, а также обосновывается необходимость некоторых изменений в проведении административно-правовой политики в условиях пандемии и кризиса, который вызван распространением коронавирусной инфекции.
Ключевые слова: административно-правовая, административная, меры, политика, пандемия, кризис, конституционные права, обеспечение, ограничение прав, решения, чрезвычайные ситуации.
SOME FEATURES OF THE IMPLEMENTATION OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL POLICY AND RESTRICTIONS ON THE RIGHTS OF CITIZENS IN THE CONTEXT OF THE PANDEMIC
Natalya V. Mikhaylenko,
Associate Professor of the Department of Administrative Activities of the Internal Affairs Directorate,
Candidate of Legal Sciences
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Elena O. Bondar', Deputy Head of the Department of Administrative Law, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. Considered in detail the specifics of the implementation of administrative and legal policy in the Russian Federation during the existence of the pandemic. Approaches of state bodies to localization of problems and ways of their solution are investigated. In particular, we consider the possibilities and necessity of limiting the constitutional rights of citizens and ways to support the population and business in times of crisis. The lawfulness and necessity of certain restrictions adopted by state bodies are determined, as well as the necessity of some changes in the implementation of administrative and legal policy in the context of a pandemic and crisis caused by the spread of coronavirus infection is justified.
Keywords: administrative-legal, administrative, measures, policy, pandemic, crisis, constitutional rights, provision, restriction of rights, solutions, emergencies.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Михайленко Н.В., Бондарь Е.О. Некоторые особенности реализации административно-правовой политики и ограничения прав граждан в условиях пандемии. Вестник экономической безопасности. 2020;(4):237-41.
На сегодняшний день, как никогда остро встает проблема пандемии и незащищенности человека перед некоторыми видами угроз. Как показывают современные события, он заражения инфекцией не
могут защитить ни высокий социальный статус, ни большие финансовые возможности. Каждый день по новостям передают о появлении все новых и новых очагов заражения. Пандемия 2020 года - это
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
проблема не одной страны и даже не группы государств, это вызов всему миру и всем людям, которые населяют нашу планету.
Особенности обширного распространения очагов заражения связаны прежде всего с глобализаци-онными процессами, с маршрутами передвижения между странами и достижениями научного прогресса, которые позволяют зараженному человеку оказаться в другой точке нашей планеты в течении одного дня. Однако в настоящей статье мы не будем рассматривать причины и истоки произошедших событий. Однако необходимо подробнее изучить последствия и особенности государственной политики в условиях международной пандемии, изучить меры административно-правового взаимодействия общества и государства.
К концу марта 2020 года, подтверждено 800 000 случаев заражения коронавирусной инфекцией, число погибших уже достигло отметки в 39 000 человек и по данным статистики, каждый день эти показатели увеличиваются в про-грессии1.
Для того что бы понимать особенности проведения административно-правовой политики в условиях пандемии, необходимо для начала подробнее рассмотреть, что же такое пандемия. Согласно данным Всемирной организации здравоохранения, пандемия - это распространение ранее неизвестного или мутировавшего заболевания в мировых масштабах. Особенности пандемии заключаются в том, что во-первых заболевание, по крайней мере на первоначальных этапах, не поддается лечению и при это распространяется по воздуху, передается от человека к человеку, что приводит к заражению множества людей в короткие сроки2.
Учитывая особенности образования и развития заболеваний, пандемия признана национальной угрозой в большинстве стран. Так, в соответствии с положениями «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, пандемия наряду с другими проявлениями вирусных заболеваний яв-
ляется угрозой национальной безопасности страны. Данное указание означает, что пандемии присвоен наивысший статус опасности для общества и государства, что сказывается на мерах по борьбе с такой угрозой. Вместе с тем, закрепляются основные направления борьбы с подобными угрозами и условия функционирования государственных органов в период устранения опасности для нормальной реализации основ национальной безопасности в нашей стране3.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что при появлении угрозы распространения пандемии, государство в лице своих органов обязано принимать особые административно-правовые меры и проводить административно-правовую политику, которая будет направлена на борьбу с самим проявлением пандемии, а также на борьбу с распространением очагов заболевания.
Сама по себе административно-правовая политика государства направлена на реформирование существующих институтов в условиях какого-либо события, для улучшения позитивного административного права. Административная политика исследует возможности создания новых моделей управления, улучшения организации управления и совершенствования управленческих действий, изменения правового режима управленческой деятельности. Цель такого исследования и вырабатываемых предложений - модернизация административного права, качественное применение его норм, а также совершенствование самой управленческой деятельности4.
Как правило, основываясь на сущности пандемии, как чрезвычайной ситуации, следует учитывать, что борьба с ней всегда связана с ограничением основных конституционных прав, следовательно, и административно-правовая политика в этом направлении будет проводиться исходя из природы пандемии и будет связана с введением ограничений и наказаний за нарушение этих ограничений. Определение чрезвычайной ситуации дано в Федераль-
1 Официальные данные института Хокинга [Электронный ресурс] Режим доступа: https://gisanddata.maps.arcgis.com/apps/ opsdashboard/index.html#/bda7594740fd40299423467b48e9ecf6 (Дата обращения 31.03.2020).
2 Официальный сайт Всемирной организации здравоохранения [Электронный ресурс] Режим доступа: https://www. who.int/csr/disease/swineflu/frequently_asked_questions/pandemic/ ги/ (Дата обращения 31.03.2020).
3 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собр. законодательства Рос. Федерации, 04.01.2016, № 1 (Ч. II), ст. 212.
4 Административное право России: учебник и практикум для вузов / А.И. Стахов [и др.]; под редакцией А.И. Стахова, П.И. Кононова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2020. 484 с.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ном законе «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Под чрезвычайной ситуацией необходимо понимать обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей1.
Рассматривая данную тему, необходимо учитывать контекст событий, которые происходят в настоящее время в мире, в связи с этим и политика государства будет направлена на борьбу именно с теми проявлениями пандемии, которые наиболее опасны в данное время. Так, пандемия 2020 года связана с распространением коронавирусной инфекции, которая передается от человека к человеку при физическом контакте и через дыхательные пути. Учитывая данные условия, государство принимает ряд ограничительных мер, которые и предотвращают возможность появления новых очагов заболевания. В частности, вводится ограничение некоторых конституционных прав, о чем говорилось ранее.
В первую очередь, ограничивается право человека на свободное перемещение, так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, каждый гражданин имеет право на свободу передвижения, выбор места жительства и своего пребывания. Во-вторых, затрагивается право человека на досуг и свободный отдых гарантированные основным законом в нашей стране. Нарушаются положения ст. 31 Конституции РФ, которая позволяет гражданам нашей страны свободно и мирно проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Косвенно затрагиваются и права человека на неприкосновенность частной жизни, что также является неотъемлемым правом человека согласно основного закона. В том числе необходимо понимать, что список прав человека очень обширен и очень часто для его определения необходимо использовать расширительное толкование, так что указанный перечень состоит только из самых основных огра-
ничений, которые вводит государство в отношении конституционных прав человека. Вместе с тем, в Конституции РФ также указывается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства2.
Вместе с тем, наверное, одним из самых спорных ограничений на сегодняшний день остается принудительная госпитализация лиц, которые прибыли из иностранных государств или у которых обнаружились признаки коронавирусной инфекции. Так, в соответствии с ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», в отношении лиц, которые страдают заболеваниями, представляющими угрозу для других лиц, возможно осуществление медицинского вмешательства без согласия самого гражданина или его законного представителя3.
Вместе с тем, многие исследователи и общественные активисты заявляют, что принудительная госпитализация человека незаконна и ограничивает его основные права. Однако, 11 февраля 2020 года Правительством Российской Федерации было принято постановление, согласно которому коронави-русная инфекция была включена в список заболеваний, которые представляют угрозу для окружающих людей4.
Но, при этом следует учитывать, что данное условие касается исключительно лиц, у которых диагноз коронавирусной инфекции был уже подтвержден. Вместе с тем, понятие принудительной госпитализации не тождественно принудительному медицинскому вмешательству, что на практике вызывает ряд вопросов.
1 О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 03.07.2019) // Собр. законодательства Рос. Федерации, 26.12.1994, № 35, ст. 3648.
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
3 Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации. Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 26.03.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации, 28.11.2011, № 48, ст. 6724.
4 О внесении изменения в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Постановление Правительства РФ от 31.01.2020 № 66 // Собр. законодательства Рос. Федерации, 10.02.2020, № 6, ст. 674.
Основания для недобровольной госпитализации в стационар в настоящее время предусмотрены для лиц, страдающих психическим расстройством, ФЗ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и для больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ». Дела о недобровольной госпитализации указанных лиц рассматриваются судами в порядке, предусмотренном главами 30 и 31 Кодекса административного судопроизводства РФ.
Следует также принимать во внимание ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». В частности ч. 1 ст. 33 данного закона, согласно которой больные инфекционными заболеваниями, лица с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней, подлежат лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению и в случае, если они представляют опасность для окружающих, обязательной госпитализации или изоляции в порядке, установленном законодательством Российской Фе-дерации1.
На основании указанных данных, логичным является заключение, что принудительная госпитализация лица в инфекционный стационар возможна только при условии наличия судебного решения, которое принимается уполномоченным судом, однако на практике подобного не происходит, что вызывает существенное нарушение прав и свобод человека, даже при условии наличия проблемной ситуации с распространением пандемии. Однако и принятие судебного решения в существующих условиях может являться несвоевременной реакцией государственных органов Выходом из сложившейся проблемы является принятие правового акта, который будет прямо, а не в общих чертах указывать на необходимость принудительной госпитализации лица, заболевшего коронавирусной инфекцией или
1 О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 26.07.2019) // Собр. законодательства Рос. Федерации, 05.04.1999, № 14, ст. 1650.
имевшего существенную возможность заразиться данной инфекцией в инфекционный стационар. При этом должен указываться точный перечень условий и причин, при которых лицо обладало существенным риском заразиться коронавирусной инфекцией.
Еще одним существенным ограничением прав человека, как указывалось ранее является ограничение свободы передвижения людей. Так, 29 марта 2020 года на территории Москвы вводится режим повышенной готовности в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции, запрещено проведение спортивных, зрелищных, публичных и массовых мероприятий, приостановлено проведение досуговых, развлекательных, зрелищных, культурных, физкультурных, спортивных, выставочных, просветительских, рекламных и иных подобных мероприятий с очным присутствием граждан, а также оказание соответствующих услуг, в том числе в парках культуры и отдыха, торгово-развлекательных центрах, на аттракционах и в иных местах массового посещения граждан. Запрещается посещение зданий и сооружений для оказания таких услуг, приостановлена работы заведений общественного питания. Закрыты образовательный организации, запрещено посещение рабочих мест за исключением профессий первой необходимости и т.д.2.
Подобные ограничения вводятся и в других регионах, так, например, в Волгоградской области с первого апреля в том числе вводятся повышенные ограничительные меры. В целях предупреждения дальнейшего распространения на территории Волгоградской области коронавирусной инфекции, на основании рекомендаций Правительства Российской Федерации и федерального оперативного штаба, оперативным штабом Волгоградской области принято решении о введении с ноля часов 1 апреля 2020 года на всей территории Волгоградской области режима домашней самоизоляции для всех жителей и гостей Волгоградской области, независимо от возраста3.
2 О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ. Указ мэра Москвы от 29 марта 2020 г. № 34-УМ // Режим доступа https://rg.ru/2020/03/29/moscow-ukaz34-reg-dok.html (дата обращения 31.03.2020).
3 Официальный портал Волгоградской области. Итоги заседания оперативного штаба [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.volgograd.ru/gubernator/tekush/276276/ (Дата обращения 31.03.2020).
С одной стороны, проведение подобной административно-правовой политики в нашей стране понятно, органы власти и государство хочет ограничить возможности распространения заболевания и защитить большое количество людей от возможности заражения, однако избранные методы представляются не совсем понятными. Законодательно, государственные органы и государственные органы субъектов Федерации ссылаются на п. 10 ст. 4.1 закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в котором говорится, что при введении режима повышенной готовности высшее должностное лицо региона вправе «ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения ЧС». Вместе с тем, рассмотренные ранее положения Конституции Российской Федерации гласят, что ограничение прав и свобод граждан возможно только на основе федерального закона, соответственно полномочиями для введения подобных ограничений обладает только Федеральное собрание и президент. В том числе, указывает на данное обстоятельство также и то, что названным ранее законом о чрезвычайных ситуациях устанавливается исчерпывающий перечень полномочий региональных органов власти, а режим чрезвычайной ситуации так и не был введен в регионах. Объявить введение чрезвычайной ситуации может Президент, так как это отнесено к его полномочиям, следовательно, главы субъектов не обладают возможностями на проведение подобной административно-правовой политики.
Основываясь на изложенном, следует понимать, что, хотя принимаемые главами субъектов Федерации меры и направлены на защиту граждан и имеют своей целью предотвращение распространения коронавирусной инфекции, однако выполнены не по положениям, закона которые это позволяют. Выходом из сложившейся ситуации видится, во-первых, введение чрезвычайной ситуации в регионах наиболее пострадавших от коронави-русной инфекции, во-вторых принятие специализированного федерального закона, который будет направлен на повышение уровня борьбы с распространением коронавирусной инфекции и который
будет давать, например, на временной основе полномочия главам субъектов на ограничение свободы передвижения граждан в определенный период времени.
Помимо указанных ограничений, подготовлены проекты ужесточения ответственности за нарушения санитарно-эпидемиологических правил и за нарушение карантина. Проекты направлены на усиление ответственности в Уголовном Кодексе Российской Федерации и Кодексе об Административной Ответственности Российской Федерации1.
Следует понимать, что принимаемые государством меры и проводимая административно-правовая политика слишком обширна для полного ее освещения. В данную категорию можно отнести также, например, постановления Верховного Суда Российской Федерации, об обеспечении судов и проведении судебных заседаний. Письма Министерства труда, акты Центробанка РФ, Министерства Здравоохранения и многие другие. Все указанные документы прежде всего направлены на предотвращение распространение коронавирусной инфекции, а также на борьбу с ее проявлениями, минимизацию негативных последствий для общества и государства и конечно же на защиту населения не только от самой инфекции, но и от других ее проявлений и последствий экономического и социального характера.
Сегодня весь мир стоит на пороге, после которого будущее уже будет другим, в этих условиях особенное значение приобретает проводимая государством административно-правовая политика, от результатов тех начинаний, которые происходят сейчас зависит будущее всех людей, бизнеса и государства, смотря в будущее хочется верить на благоприятный исход. В частности, не смотря на положительные аспекты проводимой политики необходимо осуществлять ее в соответствии с законом и Конституцией Российской Федерации, только при таких условиях возможно законно осуществление административно-правовых мер принимаемых в настоящее время.
1 Проекты законодательных актов Российской Федерации. Консультант [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/t3245/ (Дата обращения 31.03.2020).
