CC BY
537
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОПРЕЕМСТВА В ОТНОШЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ БЫВШЕГО СОЮЗА ССР
Н.Ю. Корниенко
Центр международно правовых исследований.
Институт государства и права РАН.
119841 Г.Москваул Знаменка д. 10.
В настоящее время, когда мировое сообщество стоит перед лицом экологической катастрофы, множественности этнических и религиозных конфликтов особое значение приобретает эффективно действующее международное право.
Межгосударственная система за последнее десятилетие претерпела значительные изменения, которые нашли свое отражение в практике государств и международных организаций. Однако следует признать присутствие некого негласного «сговора» - основы международного права остались без изменений притом, что практика государств восприняла некое новое толкование норм международного права.
Возрастающее значение приобретают международные договоры. Сформировался новый системный подход при выработке правовой позиции у государств.
Пределы допустимости при принятии решений расширились до невиданных границ. Иллюстрацией этого служит все более утверждающееся на практике понятие неформального международного договора. Письменное соглашение между заинтересованными государствами, не удостоверенное формально (путем подписания или иначе) без придания ему юридической силы, соблюдается государствами так, как если бы положения письменного согласованного текста были обязательными.
В настоящее время складывается новая система аргументов при принятии коллективных решений. Это затрагивает сферы действия, объемы полномочий и сувуренитет государств.
Во многих случаях современные нормы общего международного права ограничиваются иллюстрацией практики государств.
С другой стороны, увеличение количества и качества связей между государствами повышает роль международных норм, единственно способных обеспечить мир, стабильность и прогрессивное сотрудничество в соответствии с основными принципами международного права.
Только за последние 10 лет межгосударственная система столкнулась с тремя крупными случаями разделения, объединения и отделения, части и частей территории государства (объединение Германии, распад СССР и развал СФРЮ).
На международной арене появилось более пяти новых государств. Интенсивность указанных процессов, по-видимому, превысила даже те, которые шли в мире во время ликвидации колониальной системы в середине XX в. В свете указанных событий проблема правопреемства государств в отношении государственной собственности и государственных долгов явилась одной из наиболее сложных для всех.
Рассмотрим повнимательней некоторые аспекты правопреемства в отношении государственной собственности бывшего Союза ССР. Как известно Российская Федерация является его основным государством-преемником.
4 декабря 1991 года республики бывшего СССР подписали Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР (далее по тексту Договор). Интересно, что этим Договором был оформлен «первый этап» правопреемства Союза ССР, так как одной из сторон в этом Договоре было государство-предшественник Союз ССР.
Через четыре дня в Минском Соглашении Союз ССР как участник Соглашения не присутствовал и стороны зафиксировали, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование».
Исследователи проблемы прекращения СССР считают, что Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года «является явно выраженным соглашением субъектов международного права, предназначенным для регулирования их взаимоотношений путем создания международно-правовых обязательств».
Возникла ситуация, когда стороны - «государства, являющиеся или бывшие субъектами Союза ССР, безотносительно к их статусу в тот момент, и государство-предшественник СССР» в
буквальном смысле, будучи и не будучи субъектами Союза ССР, объявили задним числом, что 1) моментом правопреемства является 1 декабря 1991 года, 2) субъектный состав явно носит характер смешанного - какая-то из Сторон уже являлась субъектом международного права, а некоторые «являющиеся ... субъектами Союза Советских Социалистических Республик» не являлись в полной мере самостоятельными субъектами международного права.
Фактически, бывшие республики, а ныне правопреемники СССР несколько раз делали заявления о прекращении СССР. Причем в Договоре от 4 декабря 1991 года присутствие СССР как еще существующего государства-предшественника отнюдь не номинальное. В статье 5 заключена норма, согласно которой стороны (государства-преемники) не несут ответственности «...по обязательствам СССР в случае их оформления после подписания настоящего Договора».
Осознание того, что невозможно гарантировать погашение внешнего долга СССР без решения вопросов по разделу активов, потенциальные государства-преемники продемонстрировали в положениях Преамбулы Договора от 4 декабря 1991 года (кроме того, это было требованием иностранных кредиторов СССР).
Статьей 3 Договора от 4 декабря 1991 года стороны приняли на себя обязательство участвовать в погашении и нести расходы но обслуживанию государственного внешнего долга СССР в долях, согласованных сторонами, и при условии исполнения вышеуказанного обязательства приняли на себя обязательство гарантировать право собственности каждой из сторон на причитающуюся ей долю активов СССР.
Принцип взаимозависимости долгов и собственности в полной мере соответствует нормам Венской конвенции 1983 о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов. Норма статьи 3 Договора от 4 декабря 1991 года не просто реализует принцип справедливости, но признает нормы, заключенные в Венской Конвенции 1983 года.
В рамках Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года было принято решение создать Межгосударственный совет по наблюдению за обслуживанием долга и использованием активов. В него вошли полномочные представители сторон (статья 7 Договора).
Внешэкономбанк приобрел статус «Уполномоченного банка» в целях обслуживания внешнего государственного долга государства-предшественника - Союза ССР.
Бывшие республики согласовали, что определение долей в общей сумме собственности и долга будет производится на основании выработанного единого агрегированного показателя (распределение долга СССР, возникшего в 1991 году по продтоварам и товарам народного потребления, осуществлялось по фактическому использованию государствами-преемниками полученных кредитов, остальное - по агрегированному показателю).
Доли в общей сумме долга и в активах составили:
Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика - 61,34 %, Украина- 16,37 %, Республика Беларусь - 4,13 %, Республика Узбекистан - 3,27 %, Казахская Советская Социалистическая Республика - 3,86 %, Республика Грузия - 1,62 %, Азербайджанская Республика
- 1,64 %, Литовская Республика -1,41 %, Республика Молдова - 1,29 %, Латвийская Республика -
1,14 %, Республика Кыргызстан - 0,95 %, Республика Таджикистан - 0,82 %, Республика Армения
- 0,86 %, Туркменистан - 0,70 %, Эстонская Республика - 0,62 %.
В качестве неотъемлемой и составной части Договора должно было быть подготовлено и подписано Соглашение о процедуре разделения золотовалютных фондов и резервов СССР.
Кроме того, сторонами было решено урегулировать специальным соглашением вопрос об оценке и разделении алмазного фонда, однако больше об этом соглашении речи не шло.
В рамках процесса раздела государственной собственности, 30 декабря 1991 года было подписано Соглашение глав государств Содружества Независимых Государств о собственности бывшего Союза ССР за рубежом. Основной целью Соглашения от 30 декабря 1991 было намерение создать межгосударственную комиссию по выработке критериев и принципов в отношении распределения всей собственности бывшего Союза СССР.
Спустя некоторое время в Москве, 13 марта 1992 года, государствами-преемниками было подписано еще одно Соглашение о дополнениях к Договору от 4 декабря 1991 года. Дополнения касались функций и полномочий Межгосударственного совета по наблюдению за обслуживанием долга и использованием активов.
Межгосударственный совет должен был осуществить выработку критериев и принципов в отношении распределения всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом.
Необходимо остановиться на анализе данного Соглашения, хотя на первый взгляд оно носит технический характер. Соглашение является дополнением к Договору от 4 декабря 1991 года. Согласно статье 9 указанного Договора, «следующие дополнительные соглашения, ...и другие документы являются неотъемлемой и составной частью ... Договора».
Это означает, что Соглашение от 13 марта 1992 года является неотъемлемой и составной частью Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года. Однако в соответствии со статьей 16 Договор от 4 декабря 1991 года вступает в силу с момента его подписания не менее чем двумя государствами-правопреемниками.
Согласно статье 6 Соглашения о дополнениях от 13 марта 1992 года оно вступает в силу с момента его подписания.
На момент подписания Соглашения о дополнениях, Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года еще не вступил в силу. Таким образом, это Соглашение дополнило «недействующий» Договор от 4 декабря 1991 года и вступило в силу. Можно только предположить, что девять государств-преемников презюмировали Договор от 4 декабря 1991 года как действующий.
Летом, 6 июля 1992 года, государства-правопреемники Союза ССР заключили новое Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом.
В Преамбуле Соглашения стороны отметили, что сохраняют намерение следовать нормам международного права в области правопреемства государственной собственности, тем самым, подтвердив право каждого государства-преемника на владение, пользование и распоряжение причитающейся ему справедливой фиксированной доли зарубежного имущества бывшего Союза ССР (государства-предшественника).
Доля каждой стороны в собственности бывшего Союза ССР за рубежом была соответственно определена в процентном соотношении к общему объему всей этой собственности в каждой конкретной стране.
Предметом рассмотрения данного Соглашения была недвижимая и движимая собственность государства-предшественника - Союза ССР, находящаяся за пределами его территории, и соответствующие инвестиции, которые имелись на момент правопреемства во владении, пользовании и распоряжении государства-предшественника, его государственных органов и иных структур общесоюзного значения, находившихся под его юрисдикцией или контролем. Достаточно подробный перечень видов имущества, прав и интересов способствовал соблюдению прав и интересов каждого государства-преемника.
Соглашением было установлено, что каждая сторона - государство-преемник - имеет право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение причитающейся и отошедшей ей собственностью, а также с правом ее выделения в натуре.
Собственно, данным Соглашением концептуально подтвердились расчеты, проведенные еще для Договора от 4 декабря 1991 года. Шкала фиксированных долей на основе единого агрегированного показателя должна была применяться ко всем другим видам собственности бывшего Союза ССР за рубежом, в отношении которых бы возникла необходимость определения нового собственника.
Доля некоторых республик бывшего Союза ССР (Грузии, Латвии, Литвы и Эстонии) данным Соглашением не рассматривалась. Это означало, что для тех субъектов бывшего Союза ССР, которые не присоединились к Соглашению, вопрос о правопреемстве в отношении государственной собственности за рубежом остается открытым.
Важно обратить внимание на тот факт, что Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 года не содержит никаких положений относительно определения момента вступления в силу данного Соглашения.
Для международного права формула «договор вступает в силу» означает, что положения соответствующего договора становятся обязательными для его участников и нарушение этих положений влечет за собой определенные международно-правовые последствия, в том числе ответственность государства-нарушителя.
Конечно, наиболее авторитетной формой выражения согласия государства является ратификация (как способ выражения согласия государства).
Для международных договоров, касающихся вопросов правопреемства государств, связанных с такими институтами, как институт признания государств, суверенитет государств и т.д., момент вступления в силу имеет определяющее значение с далеко идущими последствиями не на одно десятилетие.
Помимо договоренностей по поводу раздела государственной собственности бывшего Союза ССР, государства-преемники заключили Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 года. Украина и Российская Федерация заключили отдельное Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 15 января 1993 года. Оно заключалось на основе Соглашения от 9 октября 1992 года. Совпадают основные положения и формулировки данных соглашений, предмет и сфера их действия. Необходимо отметить, что статьей 19 Соглашения предусмотрено вступление в силу со дня обмена ратификационными грамотами.
Что же касается выработанных подходов к разделу собственности то они соответствуют основным нормам международного права. Статья 18 Венской конвенции 1983 года о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов решает вопрос о переходе имущества государственной собственности к образованным государствам-правопреемникам по принципу территориальности в случае, когда государство разделяется и прекращает свое существование.
Затем, государства-преемники (бывшие республики СССР) в рамках Соглашения от 9 октября 1992 года договорились, что правовой режим предприятий, учреждений, организаций и других объектов будет определяться законодательством государства местонахождения. Это положение означает, что стороны вправе заключать также специальные соглашения, уточняющие Соглашение от 9 октября 1991 года.
С другой стороны, в соответствии со статьей 11 Соглашения при приватизации объектов, относящихся к собственности одной из Сторон, порядок и условия приватизации определяются соглашением между Сторонами.
Это означает, что при наличии решения о приватизации объекта порядок и условия определяются не в соответствии с внутренним законодательством этого государства-преемника, а в соответствии со специальными соглашениями между уполномоченными органами заинтересованных государств-преемников. В данном случае мы также отмечаем использование международного «инструментария» при разрешении вопросов правопреемства государственной собственности, что является основной характеристикой Соглашения от 9 октября 1991 года.
Соглашение от 9 октября 1992 года было подписано государствам и-у частниками Содружества Независимых Государств, за исключением Туркменистана и Украины. В Соглашении предусмотрено, что оно вступает в силу со дня его подписания, а для государств, законодательство которых требует ратификации таких соглашений, - со дня сдачи ратификационных грамот государству-депозитарию.
Остается вопрос относительно непоследовательности действий практически всех государств-преемников в рамках процесса правопреемства государственной собственности бывшего СССР.
Например, Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности между Российской Федерацией и Украиной от 15 января 1993 года заключено при отсутствии каких-либо действующих соглашений на предмет решения ими вопроса о правопреемстве в отношении государственной собственности бывшего СССР за рубежом.
В дальнейшем по объективным обстоятельствам, государства-преемники бывшего СССР пошли по пути фактического закрепления собственности СССР за рубежом за Российской Федерацией. Решение проблемы правопреемства государственной собственности бывшего СССР, в конце концов, свелось к заключению двусторонних соглашений.
Российской Федерацией были заключены соответствующие двусторонние соглашения, по которым Российская Федерация приняла на себя обязательства по выплате доли другого государства-преемника во внешнем долге государства-предшественника в обмен на долю этого государства-преемника в активах СССР по состоянию на 1 декабря 1991 года.
При этом ни одно из многосторонних соглашений не было подписано абсолютным числом бывших субъектов СССР и государств-преемников СССР.
Возможно, что государства-преемники этих соглашений рассматривают их как действующие, но тогда было бы правильно с точки зрения юридической техники заявить о временном
применении, как это было сделано н свое время в отношении Соглашения между Российской Федерацией и Украиной.
Окончательное подписание полного пакета договоров и соглашений всеми государствам и-преемниками и бывшими республиками Союза ССР приведет к решению вопросов правопреемства государственной собственности бывшего СССР на международном уровне.
Разрешение вопросов правопреемства всегда требует огромных усилий заинтересованных государств и длится чаще всего многие годы.
Тот факт, что некоторые республики бывшего СССР уклонились от участия в Договоре о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года и в Соглашении о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 года, свидетельствует о неурегулированности вопросов правопреемства государственной собственности бывшего СССР до настоящего времени и создает почву для взаимных претензий и отсутствия основы для равноправных межгосударственных отношений.
Главный Договор от 4 декабря 1991 года основан на кодифицированных нормах международного права, касающихся правопреемства государств в отношении государственной собственности.
Мы не являемся первопроходцами в этом, при объединении Германии также использовались нормы и инструментарий Венской конвенции 1983 года о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов.
Венская конвенция 1983 года о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов применяется именно потому, что ее нормы решают проблемы правомерного правопреемства государственной собственности при взаимоотношениях между государствами по поводу принадлежащей им собственности, так как это сфера международно-правового регулирования.
SOME ASPECTS IN THE STATE SUCCESSION IN RESPECT OF STATE PROPERTY OF THE
FORMER SOVIET UNION
N.Y. Kornienko
Center of the international public law Institute of State and law Russian Academy of sciences Znamenka, 10, Moscow ! 19841, RF
