CC BY
1481
* РОССИЯ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ ПРОСТРАНСТВО *
Правопреемство государств в отношении договоров
И. И. Лукашук
Как известно, Венскими конвенциями о праве договоров предусмотрено, что они не касаются вопросов правопреемства. В 1978 г. по этому вопросу была принята Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров. Конвенция представляет собой весьма обстоятельный документ. При ее подготовке было представлено множество комментариев правительств. Комиссия работала над проектом многие годы. Обсуждение проекта Конвенции заняло две сессии дипломатической Конференции1.
На протяжении всей истории государства претерпевали изменения. Одни делились на несколько новых. От других отделялись их части, образуя новые государства. Несколько государств объединялось в одно новое. Учитывая значение этого вопроса, доктрина уделяла ей серьезное внимание. Перечень соответствующей литературы настолько велик, что практически невозможно привести его полностью2.
Лукашук Игорь Иванович — профессор, руководитель Центра международно-правовых исследований Института государства и права РАН. Статья написана при поддержке гранта РГНФ № 04-03-00283а.
1 См.: UN. Conference on the Succession of States in Respect of Treaties, Vol. I. 1977; Vol. II and III. 1978.
2 Ограничусь лишь именами авторов ос-
новных трудов и временем их издания с тем,
чтобы проследить растущее внимание док-
трины к проблеме. Губер М. (1898 г.), Елли-
нек Г. (1914 г.), Кавальери А. (1910 г.), Шён-
Поэтому придется ограничиться лишь некоторыми работами, специально посвященными Конвенции о
борн В. (1913 г.), Гугенхейм П. (1925 г.), Ка-стрен Е. (1951 г.), Де Муральт Р. ( 1954 г.), Кафлиш Л. (1963 г.), Цеманек К. (1964 г.), О'Коннел Д. (1967 г.) Белжауи М. (1970 г.).
3 См.: Рыбаков Ю. Международные договоры и правопреемство / / Международная жизнь. 1978. № 11; Правопреемство государств в отношении договоров: Венская конвенция ООН 1978 г. // Советское государство и право. 1979. № 12; Власова Л. В. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров / / Международное право на службе мира. М., 1979; Власова Л. В. Правопреемство государств в отношении договоров. Минск, 1982; Черни-ченко С. В. Континуитет, и правопреемство государств // Российский ежегодник меж- < дународного права 1996-1997. Как видим, в ° отечественной литературе Конвенции по- » священы лишь небольшие работы.
Meissner R, Poeggel W. Zu einigen Aspekten der Wiener Konventionen zur Staatennachfolge in Vertage / / Deutsche A^enpolitik. 1978. Nr. 12; Treviranus H. Die Konvention der ' VN ьber Staatensubzession bei Vertagen // Zeitschrift fcr ausl,qndisches öffentliches Recht und Völkerrecht. 1979. Nr. 39; (далее — Zaö-RV); Poeggel W. et al. Stutennachfolge in Ver- e t^ge. Berlin, 1980; Meriboute Z. La succession d"Etats en matrnre de traits. Genиve, 1983; Menon P. The Succession of States in Respect to Treaties... Leviston, 1961; Chaly O. Problems of Succession in Contemporary International Law / / International Law as a Language for International Relations. UN., 1996; Fiedler W. Die Konventionen zum Recht der Staatensubzession / / German Yearbook of
правопреемстве государств в отношении договоров3.
Анализ этой литературы, а также практики государств дает основания заключить, что относительно правопреемства государств не было более или менее единого мнения. Многие специалисты отмечали, что в этой области трудно говорить о наличии позитивного международного права4. Утверждалось, что соответствующее право находилось «в хаотическом состоянии»5. Некоторые авторы довольно низко оценивали и значение Конвенций о правопреемстве, считая, что они так и не станут настоящим международным правом6.
Как и в доктрине, на Венской конференции высказывались скептические взгляды относительно возможности кодификации норм о правопреемстве. Делегация Франции заявила, что она воздерживается от голосования по Конвенции, поскольку с самого начала правительство Франции сомневалось в целесообразности и возможности кодификации столь сложной области. Сдержанно к положениям Конвенции относилось и большинство развитых стран.
Советская делегация заявила, что к числу соображений, побудивших ее проголосовать за Конвенцию, относится тот факт, что этот доку-
International Law. 1981. Nr. 9; Maluwu T. Succession to Treaties in Post-Independence Africa / / African Journal of International and Comparative Law. 1992; Succession of States. Ed. M. Mrak. The Hague, 1999. Следует особо отметить основательную работу по рассматриваемой теме: Мельник А. Я. Право-наупництво Украпни щодо мiжнародних договорiв СРСР. Кипв, 2005.
4 См.: Verzijl J. International Law in Historical Perspective. Part VII. Leiden, 1974. P. 2.
5 См., например: Oeter S. German Unification and State Succession / / ZaцRV. 1991. Bd. 51. Nr. 2. P. 352.
6 См.: Thum C. Die Kontinui^tsfrage im v^kerrechtlichen Rahmen der Einigung Deutschlands. Frankfurt am M., 1993. S. 39.
мент является дальнейшим вкладом в кодификацию и прогрессивное развитие международного права. В нем отражена прогрессивная концепция правопреемства государств в отношении договоров7.
Эта позиция была поддержана отечественными юристами. M. М. Аваков считал, что, несмотря на отдельные негативные моменты, Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров является большим успехом8. Ю. М. Колосов писал, что положениями Конвенции можно пользоваться как воплощением норм международного обычая9.
Позитивно высказывались о Конвенции и делегаты большинства новых независимых государств. Выступая от имени группы азиатских стран, делегат Ирака сказал, что принятие Конвенции символизирует решающую фазу в кодификации международного права.
Комиссия международного права подчеркнула связь Конвенции с Конвенцией о праве договоров, которая является наиболее авторитетным изложением права договоров и должна служить основой статей о правопреемстве в отношении договоров. Этот момент нашел отражение и в преамбуле Конвенции. Подобное мнение разделяют и многие юристы10. ' В резолюциях Генеральной Ас- ; самблеи ООН, касавшихся право- ' преемства, подчеркивалось, что кодификация должна учитывать точку зрения государств, «которые
7 См.6 Конференция Организации Объединенных Наций по вопросу о правопреемстве государств в отношении договоров. Т. II. Нью-Йорк, 1979. С. 26. е
8 См.: Аваков M. М. Правопреемство государств в отношении договоров / / Советское государство и право. 1978. № 9.
9 См.: Колосов Ю. М. Нельзя просто взять и уйти // Советская Россия. 1991. 7 дек.
10 См.: Власова Л. В. Указ. соч. С. 35; Sinc-
lair I. Op. cit. P. 245; Sincler I. The Vienna Con-
vention on the Law of Treaties. Manchester,
1984. P. 245.
достигли независимости после Второй мировой войны».11 Комиссия международного права признала, что современная практика, особенно когда речь идет о новых независимых государствах, трансформирует ранее существовавшие прецеденты. Вместе с тем основные положения сохраняют актуальность и сегодня. Поэтому задача состоит в том, чтобы определить, в какой мере практика государств была выражением только политики и в какой мере — юридических прав или обязательств. При решении вопросов правопреемства новых независимых государств важно, чтобы современные прецеденты отражали практику с учетом принципов Устава ООН12. В преамбуле Конвенции прежде всего говорится о глубоких изменениях в международном сообществе, обусловленных процессом деколонизации.
Особое внимание к процессу деколонизации вызвало определенную озабоченность. Достаточно сказать, что для вступления Конвенции в силу было установлено предельно ограниченное число государств — всего 15. Конвенция вступила в силу 6 ноября 1996 г., когда число сторон достигло 18. Россия в Конвенции не участвует.
1. Общие положения
Следует отметить, что в доктрине существуют различные мнения относительно понятия правопреемства. Некоторые авторы считают, что было бы неправильно говорить о право преемстве13. Большинство юристов, пожалуй, рассматривают правопреемство как факт перехо-
11 См., например: Резолюция 1765 (XVII) от 20 ноября 1962 г. и резолюция 1902 (XVIII) от 18 ноября 1963 г.
12 См.: Yearbook of the International Law Commission (далее — YILC). 1974. Vol. II. Part One. P. 167.
13 См., например: Оцттд K. V^kerrecht, Heidelberg. 1999. S. 74.
да территории от одного государства к другому. Эта точка зрения была подтверждена и представителями государств. После рассмотрения доклада Комиссии международного права Шестой комитет Генеральной Ассамблеи ООН в 1972 г. заявил, что все представители «согласились с тем, что использованный в Проекте статей термин «правопреемство государств» означает лишь факт замены одного государства другим, что исключает все вопросы относительно прав и обязательств, которые являются юридическими последствиями этого»14.
С учетом сказанного в Конвенции правопреемство государств определяется как смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории (ст. 2/1 b). Эта точка зрения нашла отражение и в практике Международного Суда. Так, при рассмотрении пограничного спора между Сальвадором и Гондурасом в 1992 г. Суд определил правопреемство государств как «один из способов, при котором территориальный суверенитет переходит от одного государства к другому»15.
В отечественной литературе, а также рядом зарубежных авторов была высказана точка зрения о том, что формулировка Конвенции является слишком узкой16. В отече- ; ственной литературе издавна прочно утвердилось положение, согласно которому под правопреемством следует понимать переход прав и обязательств от одного государства к иному17. Видимо, истина, как обычно, находится посредине. Переход
14 YILC. 1974. Vol. II. Part One. P. 6. ,
15 ICJ. Reports, 1992. P. 351.
16 См.: Черниченко С. В. Является ли Россия продолжателем или правопреемником СССР // Международное право. 2001. № 3. С. 35.
17 См.: Кожевников Ф. И. Учебное пособие по международному публичному праву. М., 1947. С. 81; Дипломатический словарь. Т. II. М., 1971. С. 562.
суверенитета над территорией от одного государства к другому неизбежно включает и соответствующие правовые последствия. В упомянутом мнении Шестого комитета признается, что в случае правопреемства возникают вопросы относительно прав и обязательств, которые являются юридическими последствиями этого.
С учетом сказанного представляется необходимым при определении правопреемства учитывать и переход соответствующих прав и обязанностей. Поэтому правопреемство государств представляет собой юридический факт замены одного государства иным государством в несении ответственности за международные отношения на определенной территории, с которой международное право связывает возникновение конкретных юридических последствий18.
Сферой применения Конвенции являются последствия правопреемства государств в отношении договоров. В отличие от Конвенции 1969 г. в этой Конвенции не говорится о договорах лишь в письменной форме. Тем не менее при определении случаев, не входящих в сферу ее применения Конвенция определяет те же самые, что и Конвенция 1969 г., включая соглашения не в письменной форме.
Из сказанного следует, что Конвенция не касается правопреемства в договорных отношениях организаций, которые порою возникают на практике19. Вместе с тем Конвенция применяется к случаям правопреемства в отношении учредительных актов международных организаций или любого договора, принятого в рамках международной организации. И в том, и в другом случае учитываются правила данных организаций. Это положение имеет существенное значение для оп-
18 См.: Мельник А. Я. Указ. соч. С. 53.
19 См.: Myers P. Succession between International Organization. L., 1993.
ределения статуса государства-преемника как члена организации.
В Конвенцию, аналогично Конвенции 1969 г., включена статья об обязательствах имеющих силу на основании международного права независимо от договора. Речь идет о том, что когда договор не считается находящимся в силе в соответствии с Конвенцией о правопреемстве, то это не освобождает государство от выполнения любого записанного в договоре обязательства, которое имеет силу для него помимо договора.
Конвенция применяется исключительно в отношении правопреемства государств, которое наступило после ее вступления в силу, если стороны не достигли соглашения об ином. Правопреемство осуществляется в соответствии с международным правом и прежде всего в соответствии с принципами Устава ООН. Конвенция не затрагивает принцип неотъемлемого суверенитета над естественными богатствами.
Конвенция касается правового положения не только государств преемников и предшественников, но и «других государств-участников». Под этим понимаются любые государства, которые по отноше-; нию к государству-преемнику, помимо государства-предшественни-; ка, являются участниками договора, находящегося в силе в момент правопреемства государств в отношении территории, являющейся объектом правопреемства. Так, в' случае заключения соглашения о правопреемстве между государством-преемником и одним из государств-предшественников, договор е не делается тем самым обязательным для других сторон. Одностороннее заявление государства-преемника о принятии обязательств по договору не делает его обязательным для других сторон.
Лондонская конференция государств 1891 г. приняла резолюцию, подтвердившую, что «согласно ос-
новному началу, трактаты не теряют своей обязательности, каким бы изменениям ни подвергалась внутренняя организация народов». Это значит, что ни перемены в форме правления (монархия — республика), ни перемены в форме государственного устройства (федерация — унитарное государство) не влияют на договоры. Это же относится и к неконституционной смене правительств.
Практика свидетельствует, что, будучи заинтересованными в международном признании, после переворота новые правительства обычно подтверждают свою верность принятым обязательствам. После военного переворота в Бразилии в 1964 г. министр иностранных дел временного правительства заявил, что Бразилия будет соблюдать международные соглашения20. Аналогичным было положение после переворотов в Бангладеш в 1975 г.21, в Нигерии в 1984 г.22, в Судане в 1985 г. В последнем случае правительство Египта заявило, что рассматривает произошедшие события как внутреннее дело Судана и готово выполнять существующие между ними соглашения23.
Правда, порою в результате переворота могут произойти изменения с договорными обязательствами. В январе 1974 г. правительство Финляндии заявило о расторжении соглашения о предоставлении кредитов Чили, заключенного с правительством С. Альенде в 1973 г., поскольку после прихода к власти военной хунты положение в Чили изменилось настолько, что продолжение сотрудничества уже не отвечает духу и целям соглашения24. В ответной ноте правительство Чили сообщило, что решение Финляндии мотивируется переменами,
20 См.: Правда. 1964. 9 апр.
21 См.: Правда. 1975 17 авг.
22 См.: Правда. 1984. 2 янв.
23 См.: Правда. 1985. 8 апр.
24 См.: За рубежом. 1974. № 3. С. 6.
произошедшими в Чили. В создавшихся условиях продолжение сотрудничества между двумя странами не отвечает духу и целям согла-шения25. Следовательно, произошедшие в стране изменения рассматриваются как коренное изменение обстоятельств.
СССР исходил из того, что смена правительств не влияет на обязательства государства. Так, во время беседы в НКИД посланник Финляндии говорил, что соответствующее заявление было сделано членом другого правительства. В ответ Г.В. Чичерин сказал, что «существует преемство и что для нас заявления финляндского правительства остаются в силе»26.
По мнению СССР, переворот в государстве также не влиял на его договорные отношения. Так, после переворота в Афганистане в 1929 г. НКИД выразил готовность развивать и дальше существующие отношения «на базе существующих
27
соглашений»2'.
Особый случай представляет собой социальная революция, которая меняет не только характер власти, но и природу самого общества. Неизбежны изменения и во внешней политике. Французская буржуазная революция подняла на щит лозунг «Суверенитет народов не' связан договорами тиранов».
В Декрете о мире 1917 г. были' сформулированы принципиально новые основы внешней политики, а также мировой политической системы как фундамента справедливого демократического мира. Целый ряд идей и принципов Декрета впоследствии вошли в международное право. Соответственно отменялось содержание тайных договоров, поскольку оно было в большинстве случаев направлено к доставлению выгод русским помещи-
25 См.: Правда. 1974. 16.1.
26 Документы внешней политики СССР (далее — ДВП). Т. XI. С. 125.
27 Известия. 1929. 20 окт.
кам и капиталистам, аннексиям28. Разумеется, это не означало полную ликвидацию договорных отношений. Равноправные договоры сохраняли свою силу. В. И. Ленин заявил, что речь идет именно о тайных грабительских договорах. «Но все пункты, где заключены условия добрососедские и соглашения экономические, мы радушно примем, мы их не можем отвергать»29.
Правда, практике Советского государства известно и иное мнение. На Генуэзской конференции 1922 г. российская делегация, сославшись на Французскую революцию, высказалась об общем принципе права, согласно которому «правительства и режимы, вышедшие из революции, не обязаны соблюдать обязательств прежних прави-тельств»30.
Известны постановления СНК СССР о признании имеющими силу конвенций подписанных Россией31. В 1922 г. Правительство России настаивало на том, что «никакие международные акты, в свое время подписанные при участии России, не могут быть изменены без такового же участия российского правительства»32. Ряд договоров СССР признал молчаливо33 .
Правительство СССР рассматривало себя как полноправного преемника бывшего Российского правительства.34 Аналогичной была пози-
35
ции и его иностранных партнеров35.
28 См.: ДВП. Т. 1. М., 1957. С. 11—12.
29 Ленин В. И. ПСС. Т. 26. С. 223.
30 ДВП. Т. V. С. 367.
31 См.: СЗ. 1926. № 31. Отд. П. Ст. 187.
32 Там же. С. 550.
33 В таком порядке были приняты, например, Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. // Правда. 1955. 9 марта, а также конвенции о связи // ДВП. Т. Ш. С. 612.
34 См., например: Нота Полномочного Представителя СССР в Китае от 7 января 1925 г. // ДВП. Т. VIII. С. 25.
35 См.: Доклад М. М. Литвинова на П сес-
сии ЦИК СССР // Литвинов М. М. Внешняя
политика СССР. М., 1937.
Такой же точки зрения придерживались и некоторые отечественные юристы36. Правда, были и иные точки зрения37. Право революционного государства на отказ от некоторых договоров получило признание и ряда западных юристов38.
Со сложными проблемами правопреемства столкнулась Народная Республика Китая. Как известно, Китай был связан рядом неравноправных, навязанных договоров. Поэтому в программе Народного консультативного совета говорилось: «Центральное народное правительство Народной Республики Китая будет изучать договоры и соглашения, заключенные между гоминдановским и иностранными правительствами, и в зависимости от их содержания либо признает, либо аннулирует, либо пересмотрит или возобновит их»39.
Другие социалистические страны не имели тех проблем, с которыми столкнулись Россия и Китай. Для них главным было сохранение договорных связей, особенно в условиях «холодной» войны. Поэтому они активно участвовали в подтверждении ранее заключенных договоров. Так, Польско-французская конвенция об эмиграции 1919 г. была подтверждена в 1950 г. В том же году было подтверждено соглаше-' ние Чехословакии с США о взаим-; ной выдаче преступников 1925 г.40 Многие договоры были молчаливо признаны. Так, в своей ноте МИД Венгрии в декабре 1949 г. сообщил посланнику США, что заключен-'
36 См.: Левин И. Д. Суверенитет. М., 1948. С. 108.
37 См.: Бобров Р. Л. Основные проблемы теории международного права. М., 1968. С. 58.
38 См., например: Kunz J. The Changing Law of Treaties. Ohio. 1968. P. 377—388.
39 Правда. 1949. 2 окт. См. также: Декларация Албанского правительства // Мировое хозяйство и мировая политика. 1946. № 1—2. С. 81.
40 См.: Gelberg L. Powstanie Polski Ludowej. Warszawa, 1970. S. 145 et seq.
ный ею с США в 1926 г. Договор о дружбе, сотрудничестве и консульских отношениях всегда соблюдался правительством Венгрии, и оно намерено соблюдать его и в даль-нейшем41.
При определении сферы действия статей о правопреемстве государств в отношении договоров Комиссия международного права решила исключить из их применения проблемы правопреемства, связанные с изменением режима, обусловленным социальными или иными формами революции. С ее точки зрения, «в большинстве случаев» революция или переворот, какого бы то ни было характера, меняет правление, а не идентичность государства42 .
Особое положение занимают договоры о режиме границ. Как известно, Конвенция 1969 г. установила, что коренное изменение обстоятельств не дает права ссылаться на него для прекращения договора о границе. Правопреемство не затрагивает установленных договором границ или их режима43 . Правопреемство не затрагивает также обязательств относительно пользования территорией иностранного государства. Это положение не относится к договорам, об учреждении иностранных военных баз.
Положение о неизменности границ известно договорной практике СССР. В Договоре между правительствами СССР и Афганистана о режиме Советско-Афганской государственной границы 1958 г. говорилось, что на определяемом участке «граница пройдет так, как указано в Протоколах разграничения 1895 года»44.
41 См.: Правда. 1949. 27 дек.
42 См.: YILC. 1974. Vol. II. Part One. P. 170.
43 См.: Tyranowski J. Sukcesja pacstw a traktaty w sprawie granic. Poznac, 1979.
44 Сборник действующих договоров, согла-
шений и конвенций, заключенных СССР с
иностранными государствами. ДД. Вып. XX.
С. 90.
Несмотря на это положение, на практике порою возникают вопросы о границах. Так, в 1990 г. канцлер ФРГ Г. Коль заявил, что ФРГ уже признала границы Польши, но договоры, подписанные Бонном не будут обязательны для будущей объединенной Германии. В ответ на это правительство ГДР заявило, что заключенный ею договор 1950 г. о границе по Одеру-Нейсе будет обязательным по международному праву45 .
Конвенция о правопреемстве ни в коей мере не предрешает любые вопросы, относящиеся к действительности договора. Эта область решается на основе Конвенции 1969 г.
Как известно, согласно Венской конвенции 1969 г. договор обязателен для государства в отношении всей его территории. Поэтому, когда речь идет о правопреемстве в отношении части территории, то согласно Конвенции о правопреемстве договоры государства-предшественника утрачивают силу с момента правопреемства. Одновременно договоры государства-преемника распространяют на нее свое действие. В этом случае действует правило подвижности договорных границ. Границы действия договора следуют за границами государства. 06 Исключение составляет случай, ^ когда применение договора к этой 7 территории несовместимо с его а объектом и целью. рав
к
О
2. Новые независимые «
государства |
о
о
Под «новым независимым госу- л р дарством» понимается государство- рна преемник, территория которого^ непосредственно перед моментом правопреемства являлась зависимой территорией, за международные отношения которой было ответственно государство-предшественник. Раздел о них в Конвенции о правопреемстве поставлен
45 См.: New York Times. 1990. 28 Febr.
одним из первых и является весьма основательным, регулируя новую проблему.
Макнейр писал, что «общий принцип состоит в том, что вновь образованные государства... начинают с чистой доски в отношении договорных обязательств.»46. Это положение было подтверждено, обобщением практики, осуществленной Секретариатом ООН (Materials on Succession of States).47 Конвенция поддержала принцип чистой доски (tabula rasa). Новое независимое государство не обязано сохранять в силе любой договор, который был в силе в отношении ставшего независимым государством.
Вместе с тем, практика новых независимых государств свидетельствует о том, что они понимают выгодность сохранения договорных отношений предшественника. Воссоздание этих отношений может потребовать от них значительных усилий и причинить немало неудобств. Поэтому они в большинстве случаев сохраняют прежние договоры с тем, чтобы постепенно избавиться от невыгодных положений.
Так, в результате обмена нотами в 1961 г. Сьерра-Леоне приняла на себя «все обязательства и ответственность правительства Соединенного Королевства, которые вытекают из любого действительного международного акта. постольку, поскольку такой акт может быть применим и к Сьерра-Леоне». Аналогичным путем был урегулирован вопрос и с Ганой в 1957 г.48 Правительство Фиджи заявило о желательности поддерживать существующие правовые отношения49.
В протоколе франко-тунисского соглашения о независимости Туни-
46 McNair A. D. The Law of Treaties. Oxford, 1961. P. 601.
47 См.: YILC. 1974. Vol. II. Part One. P. 211.
48 См.: International and Comparative Law Quarterly. 1965. Part 2. P. 616—617.
49 См.: UN. Treaty Series. 1974. Vol. 917. Nos. 13082—13104. P. 126.
ca 1956 г. говорилось о признании Францией независимости Туниса. В результате договор, заключенный между ними 12 мая 1881 г., не может больше регулировать франко-тунисские отношения. Положения соглашения 1955 г., которые «будут противоречить новому статуту Туниса, как независимого и суверенного государства, будут изменены или аннулированы»50.
В совместном франко-марокканском заявлении 1956 г. констатировалось, что «в связи с эволюцией, осуществленной Марокко по пути прогресса, договор, заключенный в Фесе 30 марта 1912 г., больше не соответствует потребностям современной жизни и не может больше регулировать франко-марокканские отношения»51. В соглашении между Францией и Марокко 1956 г. говорилось: «Марокко настоящим принимает обязательства, вытекающие из договоров, заключенных Францией от имени Марокко, а также те, которые вытекают из международных актов относительно Марокко.»52.
Вместе с тем известны и иные случаи. В августе 1960 г. правительство Конго заявило, что все договоры, заключенные в период бельгийского господства утратили силу53. В правительственном заявлении княжества Бахрейн об объявлении ; независимости 1971 г. говорилось об ' аннулировании всех политических и военных соглашений, связывающих Бахрейн с Англией54.
Было правильным, чтобы после обретения суверенитета новым государством немедленно прекращали свое действие несовместимые с новым положением договоры. Что е же касается иных обязательств, то
50 Le Monde. 1956. 22 mars.
51 La Documentation Franaaise. 1956. No. 0— 328. P. 1—4.
52 American Journal of International Law (далее — AJIL) 1957. No. 3. P. 681.
53 См.: Правда. 1960. 23 авг.
54 См.: Правда. 1971. 15 авг.
они не должны автоматически распространяться на новое государство, поскольку отражают его прежнее положение. Целесообразно предусмотреть пересмотр ранее заключенных договоров с учетом нового положения.
США придерживались практики скорейшего заключения соглашений с новым независимым государством о договорах, которые будут применимы между ними.55 СССР и Россия не имели соответствующих проблем и заключали с новыми государствами новые договоры.
Новому независимому государству предоставлено право путем уведомления о правопреемстве установить свой статус в отношении участия в многостороннем договоре. Для этого достаточно лишь уведомления. Это положение не применяется, если установлено, что применение этого договора в отношении нового независимого государства несовместимо с объектом и целями этого договора. Новое независимое государство может также путем уведомления стать договаривающимся государством в отношении многостороннего договора, не вступившего в силу. Если государство-предшественник подписало многосторонний договор под условием его ратификации или принятия, то новое государство может ратифицировать или принять его. В этих случаях также действует правило, касающееся несовместимости участия нового государства с объектом и целями договора.
Когда новое независимое государство устанавливает свой статус в качестве договаривающегося государства или участника многостороннего договора, то оно рассматривается как сохраняющее любую оговорку к этому договору, которая была действительной в отношении территории, являющейся объектом
55 См.: Статья помощника юридического советника госдепартамента США Ч. Беван-са // АЛЬ. 1965. N0. 1. Р. 96.
правопреемства. Исключением является случай, когда новое независимое государство выражает иное мнение.
Уведомление о правопреемстве делается в письменной форме. Сделавшее его государство считается участником договора с момента правопреемства или с момента вступления договора в силу, если последнее наступит позднее.
Положение двусторонних договоров несколько отлично от многосторонних. Двусторонний договор, который находился в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства, будет применяться временно в отношениях с любым участником, который согласится с этим. В случае, если двусторонний договор применялся временно, то он будет продолжаться в таком качестве применяться в случае согласия участников (ст. 28 Конвенции о правопреемстве).
Практике новых независимых государств известны случаи правопреемства при объединении. Во Временной конституции 1958 г. Объединенной Арабской Республики, образовавшейся в результате объединения Египта и Сирии, говорилось: «Соглашения и договоры остаются в силе в тех региональных рамках, которые были установлены для их осуществления в момент их ратификации в соответствии с нормами
56
международного права»56.
В 1964 г. Танганьика и Занзибар образовали новое государство — Танзания. Генеральному секретарю ■ ООН было сообщено о том, что для Объединенной Республики Танзания «все международные договоры и соглашения, между Республи- е кой Танганьики или Народной Республики Занзибара с другими государствами или международными организациями останутся в силе в
56 См.: Menon P. Vienna Convention of 1978 on Succession of States in Respect of Trea-
ties // Revue de Droit International. 1981.
No. 1. P. 36.
региональных границах, предусмотренных при их заключении»57.
В приведенных случаях объединившиеся государства сохраняли значительную автономию, что давало возможность применять договоры на соответствующей части территории нового государства. Что же касается объединения государств в единое правовое поле, то такой подход едва ли приемлем.
3. Объединение и отделение государств
Анализ практики государств в случае объединения не давал единого четкого критерия. Анализируя практику объединения таких государств, как Германская федерация 1871 г., Швейцарская федерация 1848 г. и других, ученые пришли к выводу, что имеет значение обстоятельство, является ли государство-преемник федеральным или унитарным государством. Отмечалось, однако, что и при этом последствия могут быть разными.
В этом отношении представляет интерес практика Советского государства. При включении другого государства в качестве части унитарного государства большинство его договорных обязательств утрачивают силу. Исключение составляют договоры, например, о госграницах, некоторые финансовые обязательства. Аннулируются также договоры, регулировавшие отношения государства-предшественника с государством-преемником. Свидетельством тому может служить Декрет ВЦИК от 22 декабря 1922 г. о признании утратившими силу некоторых договоров, заключенных с Дальне-Восточной Республикой58 .
В Договоре об образовании СССР 1922 г., в Конституции СССР 1924 г. сказано, что представительство Союза в международных отношени-
57 Иеуие <<е БгоИ ЫегпаИопа! 1981. N0. 1. Р. 36.
58 См.: СУ. 1923. № 1. Ст. 3.
ях подлежит ведению Союза. Ссылаясь на эти акты, НКИД заявил, что на него «возложено ведение от имени Союза всех его международных отношений, в том числе проведение в жизнь всех заключенных вышепоименованными Республиками с другими государствами договоров и соглашений, которые сохраняют на территориях соответствующих Республик свою прежнюю силу»ъэ. Аналогичные ноты были вручены НКИД УССР, БССР и ЗСФР представителям иностранных государств в 1923 г.
Некоторые из договоров республик были признаны как устанавливающие обязательства для всего Союза. В основном речь шла о договорах относительно границ. Но не только60 .
С учетом существующей практики Конвенция о правопреемстве в отношении договоров установила следующие правила. В случае объединения государств, находящийся в силе для любого из них договор сохраняет свою силу и для государства-преемника. При этом, разумеется, стороны могут договориться об ином (ст. 34).
Как видим, Конвенция подтвердила принцип континьюитета договоров. При этом особое внимание § уделено праву государств на доб- ^ росовестные переговоры в целях 7№ определения статуса договоров го- а сударства-предшественника. Все £ это подтверждает, что институт го п правопреемства можно рассматри- ско вать как международно-правовую ий гарантию обеспечения надежности осс договорных отношений в случае ^ изменений в статусе сторон. рна
Любой договор государства-пред- £ шественника применяется только в отношении той территории государ-
59 Нота НКИД СССР Поверенному в Делах Германии в СССР от 28 июля 1923 г. // Известия. 1923. 24 июля (курсив мой. — И. Л.).
60 См.: Нота НКИД СССР Послу Турции в
СССР от 24 сентября // ДВП. Т. VI. С. 458— 459.
ства, для которой он имел силу в момент правопреемства. В случае многостороннего договора государство-преемник делает уведомление, что он будет применяться в отношении всей его территории. Это положение не применяется, если выясняется, что применение договора ко всей территории несовместимо с его объектом и целями.
Аналогичным образом государство-преемник может путем уведомления определить свой статус в качестве договаривающегося государства многостороннего договора. В случае подписания многостороннего договора одним из государств-предшественников, государство-преемник может его ратифицировать или принять.
В случае, если от государства отделяются части территории и образуют новое или новые государства, то независимо от продолжения существования государства-предшественника, любой договор, заключенный предшественником, сохраняет свою силу в отношении каждого из них. В случае продолжения существования государства-предшественника любой из ранее заключенных им договоров продолжает находиться для него в силе. Исключением являются случаи, когда соответствующие государства договорились об ином и когда договор относится лишь к одной из отделившихся территорий.
Из сказанного следует, что Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, как и Конвенция о праве договоров, особое внимание уделила обеспечению надежности, устойчивости договоров. Этот момент не раз отмечался в литературе61 . Тем не менее приведенные нормы далеко не всегда находят подтверждение в практике. В большинстве случаев политические договоры прежних государств прекращают свое существование, другие договоры подлежат пересмот-
61 Cm.: Sinclai J. The Vienna Convention on the Law of Treaties. Manchester, 1984. P. 345.
ру с участием сторон, полностью сохраняют свою силу так называемые «локальные» договоры, в первую очередь договоры о границах.
В результате Конвенция о правопреемстве в отношении договоров подверглась значительной критике. Такой авторитет в рассматриваемой области, как Д.О'Коннелл отметил, что Конвенция, в стремлении пересмотреть право, исходила из неправильного представления, из признания особого значения специальной проблемы деколонизации, в результате чего весь интеллектуальный контекст был неправильно от-ражен62.
Время от времени в литературе и на практике возникает вопрос об «автоматическом правопреемстве». Утверждается, что оно применяется прежде всего в отношении многосторонних конвенций о правах человека. Соответствующее мнение было изложено Боснией-Герцеговиной в деле против Югославии (предварительные возражения). Оно касалось применения Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него63. В этой связи Суд счел, что он не будет вдаваться в обсуждении вопроса о существовании принципа «автоматического правопреемства», применяемого к некоторым видам международных договоров. Тем нее менее, Суд процитировал положение, высказанное им в 1951 г. в отношении Конвенции о геноциде: «Полное исключение из этой Конвенции одного или более государств, не только ограничило бы сферу ее' действия, но также представляло бы отход от влияния моральных и гуманитарных принципов, которые лежат в его основе».
Об «автоматическом правопреемстве» можно говорить, имея в виду многосторонние договоры, устанав-
62 См.: O'Connell D. Reflections on the State Succession Convention // ZaцRV. 1979. P. 725—729.
63 См.: International Court of Justice. Re-
ports, 1996. P. 20.
ливающие общие нормы международного права. Их положения будут действительны в качестве обычных норм. Это касается не только договоров о правах человека и гуманитарном праве. Так, положения Венских конвенций о дипломатическом и консульском праве являются обязательными для любого государства.
Обратимся теперь к опыту правопреемства в случаях, когда одно государство включает в себя другое, сохраняя свою правосубъектность. В результате включения в состав Демократической Республики Вьетнам Южного Вьетнама действие договоров последнего было прекращено. Принятый в то время Комиссией международного права проект статей о правопреемстве не был учтен.
Другой аналогичный случай — включение Германской Демократической Республики в состав ФРГ в соответствии со ст. 23 Основного закона ФРГ. В результате заключения Договора об основах отношений между ГДР и ФРГ 1972 г. обе стороны признали друг друга в качестве полноправных субъектов международного права. До этого западные державы признавали правительство ФРГ как представителя всей Германии64. Правда, судебная практика нередко придерживалась более реалистической позиции, рассматривая оба государства как правопреемников Германии65.
Вхождение ГДР в ФРГ было оформлено Договором о восстановлении единства Германии 1990 г. Одна из статей Договора посвящена правопреемству ФРГ, а другая —
64 См.: Приложение «В» к протоколу о вступлении Западной Германии в НАТО / / Новое время. 1954. № 47. С. 5—6.
65 Так, в решении 1958 г. Верховный суд штата Орегон решил, что договор 1954 г. применим лишь к Западной Германии. А договор 1923 г. имеет силу и для Восточной Германии / / Virginia Journal of International Law. 1958. April. P. 420.
ГДР66. В первой из них говорится, что договаривающиеся стороны исходят из того, что договоры ФРГ, включая те, на которых основано ее членство в международных организациях, сохраняют свою силу (ст. 11).
Что же касается ГДР, то заключенные ею договоры будут обсуждаться с договаривающимися сторонами с точки зрения защиты доверия, интересов участвующих государств и договорных обязательств ФРГ, а также в соответствии с принципами свободного, демократического и правового государственного порядка и с учетом участия в Европейских сообществах с тем, чтобы решить вопрос об их сохранении, приспособлении или прекращении (ст. 12). Число заключенных СССР с ГДР договоров достигало 400. Между министрами иностранных дел СССР и ФРГ 9 ноября 1990 г. состоялся обмен письмами о том, что двусторонние договоры будут рассматриваться на переговорах сторон. Членство в международных организациях сохранилось лишь за ФРГ.
Объединение двух германских государств привело к изменению их договорных отношений с державами-победителями. В 1990 г. был при- ; нят Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии; («Договор 4+2»). В Договоре, в ча-' стности, говорилось, что «с объединением Германии в демократическое и мирное государство теряют своей значение права и ответственность четырех держав в отношении Берлина и Германии в целом»67 .
Приведенное положение подтвер- е ждает близость института правопреемства с нормой о коренном изменении обстоятельств. В случае правопреемства происходят настолько существенные изменения, что возникает необходимость в пере-
66 Der Einigungs-Vertrag. Mbnchen, 1990.
67 Известия. 1990. 13 сент.
смотре существующих договоров. Осуществляться этот процесс должен путем переговоров с другими сторонами. Сказанное подтверждается и другими международно-правовыми актами. Так, в Протоколе к Договору о СНВ (1991 г.), принятому в 1992 г., в котором участвуют Беларусь, Казахстан, Россия, Украина и США, говорится: «Признавая изменение политической ситуации в результате образования на месте бывшего Союза Советских Социалистических Республик ряда независимых государств», стороны стремятся «содействовать осуществлению Договора в этой изменившейся ситуации»68.
Необходимость учитывать требования нормы о коренном изменении обстоятельств при правопреемстве отмечалась и в литературе. Правопреемство рассматривают как изменение обстоятельств, которое влияет на политический статус стороны в договоре69.
В случае отделения частей государства Конвенция установила следующие правила. Любой договор, находившийся в силе в момент правопреемства государств в отношении всей территории государства-предшественника, продолжает сохранять силу в отношении каждого из вновь образованных государств. При этом оговариваются обычные условия: если соответствующие государства не договорились об ином или если установлено, что применение договора к данному государству будет несовместимо с объектом и целями договора.
В случае сохранения государства-предшественника как субъекта международного права, на него распространяются все виды ранее
68 Разоружение. 1992. Т. XV. ООН. P. 203.
69 См.: Mullerson R. The Continuity and Succession of States by Reference to the Former USSR and Yugoslavia / / The International and Comparative Law Quarterly. 1993. Part 3; McNair A. D. Op. cit. Ch. XXXVIII.
заключенных договоров, за исключением тех, которые относились лишь к тем, которые касались только отделившейся территории. В таком случае государство-предшественник сохраняет свое положение и в качестве члена международных организаций. Показательным было выделение Пакистана из Индии. Генеральная Ассамблея ООН сочла, что Индия продолжит свое членство в ООН, а Пакистан должен быть принят, что и было осуществлено в 1947 г.
После принятия Конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров произошел ряд важных событий, непосредственно связанных с правопреемством, касавшихся раздела государств. Сложные вопросы возникли после расчленения Югославии70. Но, разумеется, особый интерес для нас представляют проблемы правопреемства после ликвидации СССР, которые имеют ряд своеобразных ас-пектов71 . Соответствующие вопросы были урегулированы Соглашением о создании Содружества Независимых Государств 1991 г., Алма-Атинской Декларацией 1991 г. и Меморандумом о взаимопонимании
70 См.: Кгежа M. Succession and the Con- g tinuity of Yugoslavia // Jugoslovenska re- ^ vija za meрunarodno pravo. 1993. № 2—3. "j
71 См.: Клименко Б. M. Проблемы право- я
fa
преемства на территории бывшего Союза « ССР / / Московский журнал международ- " ного права. 1992. № 1; Игнатенко Г. В., Ку- g
о
чин M. В. Российская Федерация как субъ- | ект международного права. Екатеринбург, g 1992; Mullerson R. Ор. cit.; Johnson L. The ч Succession to the USSR for Treaties Con- рн cluded within the United Nations and Specialized Agencies // Juridical I Yearbook. 1992; Erickson J. Fallen from Grace // World Policy Journal. 1993. Summer; Villani L. L'attribuzione alla Russia del seggio sovietico nell'ONU / / Rivista de Diritto Internazionale. 1992. Fasc 1; Antonowicz L. The Disintegration of the USSR from the Point of View of International Law // Polish Yearbook of International Law. 1991—1992.
по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, от 6 июля 1992 г. В Алма-Атинской Декларации говорилось, что СССР прекращает свое существование. Вместе с тем указывалось, что государства-участники «гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР»72.
Декларацию подписали все бывшие союзные республики, за исключением прибалтийских государств, которые отстаивали свою правосубъектность на уровне 1940 г. Парламент Литвы в 1990 г. и парламенты Эстонии и Латвии в 1991 г. провозгласили отделение от Советского Союза. Эти акты рассматриваются как восстанавливающие независимость уже существующих государств. Из этого следует, что они не считают себя правопреемниками СССР73. В августе 1990 г. Верховный Совет Латвии принял постановление о переговорах с СССР и РСФСР. В качестве предмета переговоров было определено: признание восстановления государственного суверенитета Латвии на уровне 16 июля 1940 г.74
Что касается многосторонних договоров, участником которых был СССР, то они не рассматривались как обязательные для стран Прибалтики. Правительства этих стран известили Генерального секретаря ООН о том, что они не рассматривают себя связанными через процедуру правопреемства любыми договорами, заключенными Советским Союзом. В соответствующих нотах указывалось, что эти стра-
72 Известия. 1991. 23 дек.
73 Этим вопросам посвящена обстоятельная работа эстонского юриста: Мялксоо Л. Советская аннексия и государственный континуитет. Тарту, 2005.
74 См.: Известия. 1990. 11 авг.
ны не считают себя правопреемниками СССР и не могут нести ответственность за договоры, заключенные бывшим СССР. Однако это не означало отказа от многих таких договоров. Так, Эстония в октябре 1991 г. присоединилась к 28 многосторонним международным конвенциям.
Что же касается двусторонних договоров, то прибалтийские страны исходили из того, что договоры, заключенные ими до Второй мировой войны в принципе продолжают действовать. Однако было необходимо установить, какие из них могут возобновить свое действие. Были заключены соответствующие соглашения со сторонами в таких договорах.
Вместе с тем некоторые и двусторонние договоры СССР продолжали действовать. Так, Совещание руководителей 14 (включая прибалтийские) транспортных министерств установило, что все республики будут выполнять международные обязательства Латвии в области транспорта, поскольку разрыв таких соглашений означал бы закрытие пути за рубеж75 .
В результате обмена нотами между Эстонией и Финляндией было установлено, что права и обяза-§ тельства по советско-финским дву- ^ сторонним договорам применяются 7№ в их отношениях, в какой это дик- я туется содержанием договоров и ра соответствующими политическими го п интересами. §
Следует отметить, что решение * прибалтийских стран относительно осс правопреемства не было последо- л р вательным и далеко не всегда от- рна вечало нормам о правопреемстве. £ Исследовав эту проблему X. Бокор-Сеге пришла к выводу, что страны Прибалтики принимали решения «о будущем международных договоров в соответствии со своими текущими интересами и не проводя в этом смысле различия меж-
75 См.: Известия. 1991. 7 сент.
ду договорами, заключенными до и после 1940 года»76. Это положение в определенной мере признают и некоторые юристы из прибалтийских стран, отмечая, что практика «была отчасти непоследова-тельной»77.
Украина и Белоруссия сохранили свое членство в ООН и участие в договорах, непосредственно ими принятых. В остальном их положение мало, чем отличалось от положения других правопреемников. Практика бывших союзных республик относительно правопреемства весьма противоречива. Украина приняла в 1991 г. Закон о правопреемстве, в котором говорится, что Украина является «правопреемницей прав и обязательств по международным договорам Советского Союза». При этом было оговорено, что речь идет лишь о тех правах и обязательствах, которые «не противоречат Конституции Украины и интересам республики». Эта формулировка отличалась от обязательств по Алма-Атинской декларации, в которой, как упоминалось выше, предусмотрено, что государства-участники «гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР». Положение о соответствии договорам «интересам республики» открыло значительный простор для произвольного решения вопросов. Аналогичный разнобой в решении вопросов правопреемства имел место и в практике других бывших союзных республик.
Относительно двусторонних договоров СССР Министерство иностранных дел Украины в 1994 г. заявило, что Украина будет приме-
76 Bokor-Szegц H. Questions of State Identity and State Succession in Eastern and Central Europe / / Succession of States. The Hague, 1999. P. 100.
77 См.: Мялксоо Л. Указ. соч. С. 88.
нять такие договоры до тех пор, пока стороны не договорятся об ином. В результате обстоятельного исследования права и практики Украины, А. Я. Мельник пришел к выводу: «...Анализ механизма правового регулирования правопреемства Украины относительно международных договоров свидетельствует о его недостаточной эффективности»78 .
Особенно сложной оказалась ситуация с правопреемством Российской Федерации. Она была новым государством, что отмечалось как во внутренних, так и в международных актах. (См., например, Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации от 21 сентября 1993 г, и Российско-шведскую Декларацию от 4 февраля 1993 г.)79 Будучи новым государством, Россия должна была осуществить правопреемство в отношении сложной системы международных обязательств, имеющих жизненно важное значение для мира и безопасности. Даже частичный пересмотр их мог иметь самые пагубные последствия. Особое значение имел тот факт, что СССР был постоянным членом Совета Безопасности ООН. Его отсутствие в Совете привело бы к на-; рушению баланса сил в ООН, к' пересмотру ее Устава. Значение этого момента отмечалось в международной практике. Так, говоря о серьезных последствиях отсутствия в Совете Безопасности СССР, Генеральный секретарь ООН настаивал на сохранении Россией постоянного членства СССР в Совете Безопасности80.
С учетом сказанного Россия выдвинула концепцию государства-продолжателя, которое бы полностью приняло на себя обязательства бывшего СССР. МИД России в своей
78 Мельник А. Я. Указ. соч. С. 281.
78 См.: САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597; Дипломатический вестник. 1993. № 5—6. С. 4.
80 См.: Le Figaro. 1991. 29 Aobit.
ноте от 13 января 1992 г. известил правительства других государств о том, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом ССР и соответственно указал, что Российскую Федерацию должны рассматривать «в качестве Стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР». Одновременно было указано, что Правительство РФ будет выполнять вместо Правительства Союза ССР функции депозитария по соответствующим многосторонним договорам81. Из этого следовало, что Россия является генеральным правопреемником Союза ССР.
Идея государства-продолжателя была поддержана решением Совета Глав Государств СНГ от 21декаб-ря 1991 г. с тем, чтобы Россия «продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях». Президент России в послании от 24 декабря 1991 г. проинформировал Генерального секретаря ООН о том, что «членство Советского Союза продолжается теперь Российской Федерацией». Переход в ООН места СССР к России не потребовал никаких официальных решений Генеральной Ассамблеи или Совета Бе-зопасности82 .
Статус «государства-продолжателя» нашел отражение и в международно-правовых актах. Так, в преамбуле Договора между Россией и Францией 1992 г. говорилось: «Констатируя, что Российская Федерация является государством-продолжателем» СССР83 .
Государство-продолжатель означает генерального правопреемника бывшего государства. Это поло-жеченных многосторонних договорах.
81 См.: Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 8—9.
82 См.: Известия. 1991. 25 дек.
83
РГ. 1992. 10 февр.
Вместе с тем, двусторонние договоры могут быть пересмотрены с учетом изменившихся обстоятельств. В упомянутом договоре с Францией 1992 г. говорится, что стороны «будут продолжать выполнение имеющихся двусторонних соглашений и в необходимых случаях производить их пересмотр» (ст. 24). И действительно, Россия заключила соглашения с рядом государств об инвентаризации двусторонних договоров, заключенных бывшим СССР. (См., например, Постановление Совета Министров РФ об обмене нотами с Австрией;85 Меморандум Российской Федерации и Индии 1993 г.86; Соглашение с Болгарией
1996 г.87; Соглашение с Венгрией
1997 г.88 ; Протокол со Словацкой Республикой 1997 г.89 и др.)
Сказанное не дает оснований отрицать элементы правопреемства в статусе государства-продолжателя. Между тем, в литературе, включая отечественную, высказывается точка зрения о несовместимости статуса продолжателя со статусом правопреемника. С. В. Черниченко пишет, что «нельзя быть правопреемником по отношению к самому себе. Формулировки каких-либо документов, в которых она (Россия. — Примеч. авт.) называется правопреемником СССР, должны быть признаны неточными»90. А. А. Чалый отмечает трудности, возникающие, когда Россия требует в одно и то же время признать за ней статус продолжателя и статус правопреемника91. Между тем, как мы видели, в статусе государства-продолжателя явно обна- 1
84 РГ. 1992. 31 янв.
85 См.: СА. 1993. № 25. Ст. 2387.
86 См.: Бюллетень международных догово- è ров (далее — БМД). 1993. № 5. С. 65—66.
87 См.: БМД. 1996. № 10. С. 66 и сл.
88 См.: БМД. 1997. № 2. С. 35.
88 См.: БМД. 1997. № 4. С. 28.
90 Международное право: Учебник / Под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черниченко. М., 2006. С. 171.
91 См.: International Law as a Language for International Relations. The Hague, 1996. P. 422.
руживаются элементы правопреемства, которые определяются серьезным изменением обстоятельств.
Особенно заметно отрицательное отношение к статусу государства-правопреемника в украинской литературе92 . Вместе с тем признается, что «несмотря на отсутствие на то правовых оснований, на практике статус РФ как государства-продолжателя СССР был признан большинством государств мира»93.
Наряду с этим такое положение объясняется особым статусом СССР в системе международно-правовых отношений. Так, в Декларации Федеративной Республики Югославии от 27 апреля 1992 г. говорилось, что она «является государством-продолжателем» Социалистической Федеративной Республики Югославии. Соответствующая нота 27 апреля 1992 г. была вручена Постоянной миссией Югославии при ООН Генеральному секретарю94. Однако такая позиция не получила одобрения в ООН.
Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, в отличие от Конвенции о праве договоров 1969 г., не имеет положения о государстве-агрессоре. Тем не менее, соответствующие проблемы возникают и в случаи правопреемства. Так, Потсдамское соглашение, принятое Германией в порядке безоговорочной капитуляции, до заключения мирного договора имело обязательную силу для обеих правопреемниц Германии. Это положение отмечалось правительством СССР.95 В этой связи замечу, что в
92 См.: Перевезенцев О. Ю. Мiжнарродно-правове регулювання правонаступницгва держав щодо мiжнародних договоiв: Авто-реф. кандид. диссертац. Кипв, 2004. С. 12.
93 Ноговщина Ю. О. Правонаступництво Украпни: мпжнародно-правовi аспекти: Ав-тореф. кандид. диссертац. Кипв, 2005. С. 10.
94 См.: ICJ. Reports 1996. P. 610.
95 См.: Заявление Правительства СССР
Правительству ФРГ // Известия. 1968. 13
июля.
ФРГ существовало мнение, отрицавшее правопреемство в отношении «германского рейха как субъекта права» и на основе этого делались соответствующие выводы96.
В отличие от Конвенции о праве договоров Конвенция о правопреемстве имеет статью о случаях военной оккупации. В ней говорится, что Конвенция не предрешает ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении какого-либо договора из военной оккупации территории (ст. 40). В доктрине распространено мнение о том, что военная оккупация иностранного государства или части его территории не влияет на международно-правовую субъектность такого государства97. По этому поводу Комиссия международного права пришла к заключению, что хотя военная оккупация может и не представлять собой правопреемство государств в смысле, придаваемом ему проектом статей, но она может порождать аналогичные вопросы. Поэтому, чтобы избежать ошибочных представлений, было решено включить статью о том, что положения Конвенции о правопреемстве не касаются вопросов, которые могут возникнуть в результате военной оккупации98. Действи- g тельно, военная оккупация дает, ^ например, право подвергшемуся ей государству приостановить дей- а ствие двусторонних договоров с « государством-оккупантом. Анало- " гичным правом обладают и другие ко стороны в таких договорах. ий
В качестве приложения к Конвен- g ции Конференция приняла положе- *
_ м
а
96 См.: Мнение председателя бундестага ^ ФРГ: Gerstenmaier E. Neuer Nationalismus? Stuttgart, 1965. S. 121.
97 См.: Marek K. Identity and Continuity of States in Public International Law. Geneva, 1954. P. 74; Berber F. Lehrbuch des V^lker-rechts. Bd. II. Berlin, 1978. S. 124; Verdross A., Simma B. Universelles Vujkerrecht. Berlin, 1976. P. 606.
98 См.: YILC. 1972. Vol. II. P. 308.
ния относительно мирного урегулирования споров, которое в целом отвечает аналогичным положениям Конвенций о праве договоров.
Конференция приняла резолюцию относительно правопреемства Намибии в отношении договоров. В ней говорилось, что в случае с Намибией договоры будут толковаться в соответствии с резолюциями ООН относительно Намибии. Было решено, что Южная Африка не является государством-предшественником для будущего независимого государства Намибии.
Из сказанного видно, что Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. кодифицировала ряд важных принципов и норм этого института с учетом современной практики. Существенное значение имеет закрепление нормы об автоматическом правопреемстве договоров о территориальном режиме, прежде всего, о границах (ст. 11, 12). Признан принцип кон-тиньюитета, то есть продолжения действия договоров в случае раз-
дела государства. При этом особое внимание придается договоренностям заинтересованных государств (ст. 34, 35).
Вместе с тем, приходится учитывать особую сложность проблем правопреемства. Каждый случай правопреемства обладает особой спецификой. Практика государств вовсе не была постоянной. Заключаемые государствами соглашения по вопросу о правопреемстве были весьма различны. После принятия Конвенции о правопреемстве в отношении договоров остается еще немало вопросов, которые нуждаются в выяснении. Заслуживает внимания мнение председателя Венской конференции, подготовившей Конвенцию о правопреемстве в отношении договоров, профессора К. Цеманека, который сказал, что Конвенция является «полезной моделью для практики государств»99.
99 Zemanek K. The Legal Foundations of the International System // Recueil des Cours. 1997-I. P. 85.
