CC BY
987
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2008. № 2
П.П. Кремнев, кандидат юридических наук
КАТЕГОРИЯ «РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ — ГОСУДАРСТВО-ПРОДОЛЖАТЕЛЬ СССР»: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
В результате длительной практики межгосударственных отношений в области правопреемства государств сложилась общепризнанная конструкция: при наступлении данного события все страны подразделяются на три категории — государство-предшественник, государство-преемник и третьи государства (т.е. те, которые не затронуты ситуацией правопреемства). Данная конструкция получила обоснование в доктрине и закреплена в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. Однако практика в сфере правопреемства бывшего Советского Союза имела свои особенности и породила новую категорию.
Впервые термин «государство-продолжатель»1 в отношении Российской Федерации был употреблен в официальных заявлениях ряда иностранных государств (Финляндии, Чили, ФРГ, КНР, Великобритании) в конце 1991 г., т.е. вскоре после принятия в Алма-Ате (декабрь 1991 г.) решений о прекращении существования СССР как субъекта международного права. Такой статус за Россией в дальнейшем был признан со стороны абсолютного большинства государств мира в форме принятия официальных актов или молчаливого согласия. Концепция «продолжательства» является новой в международных отношениях и ранее неизвестной правовой науке; в рассматриваемый исторический период применительно к России она оказалась политически целесообразной и удобной в практическом плане, но и породила целый ряд вопросов в доктринальном отношении.
Прежде всего, необходимо выяснить: является ли «продолжа-тельство» тождественным понятию «континуитет» и может ли оно происходить из теории последнего? Доктрина континуитета получила широкое распространение в западной правовой науке с конца XIX в. и рассматривалась в контексте международной правосубъектности государств. Под континуитетом подразумевалось тождественность и непрерывность государства как международной личности, когда при
1 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 27—28; Протокол переговоров о межгосударственных российско-китайских отношениях от 27.12.1991 г. (п. 2); Меморандум о взаимопонимании относительно учреждения консульских учреждений РФ в Великобритании от 30.01.1992 г. Раздел 1 // Материалы МИД РФ.
неизменности его территории и населения происходила смена власти. В случае «перерыва» международной личности государства или его прекращения как субъекта международного права континуитет исключался. Термины «континуитет» и «идентичность» употреблялись во всей международно-правовой литературе как совершенно равнозначные понятия . Советская международно-правовая наука в целом исходила из непризнания доктрины континуитета, в частности отрицала теорию «идентичности ФРГ довоенной Германии»3. Возможна ли взаимозаменяемость или совмещение континуитета и правопреемства государств? В международно-правовой науке давно сложилось убеждение, что континуитет (или «тождество международной личности» государства) и правопреемство государств являются не только самостоятельными, но и взаимоисключающими понятиями. В международно-правовой доктрине обоснованно утверждалось, что «в то время как проблема тождества международной личности государств и континуитета связана с тождеством субъектов, проблема правопреемства связана с тождеством определенных прав и обязательств различных субъектов; иными словами, в случае тождества международной личности государства и континуитета существует один субъект международного права, а правопреемство предполагает по необходимости наличие двух государств — государства-предшественника и государства-преемника, вступающих в определенные права и обязанности своих предшественников»4. В итоге континуитет исключает прекращение существования международной правосубъектности государства («непрерывность международной личности») и правопреемство государств (т.е. правовые последствия события правопреемства).
Прекращение существования Советского Союза de jure обусловлено прекращением действия Договора об образовании СССР 1922 г. — моментом вступления в силу Алма-Атинских решений от 21 декабря 1991 г.5 Констатация факта прекращения существования Союза ССР в качестве субъекта международного права зафиксирована в многочисленных актах и соглашениях государств, входивших в его состав: соглашении о создании СНГ («...констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование») и Алма-Атинской деклара-
2 См.: Захарова Н.В. Правопреемство государств. М., 1973. С. 49—61, 118; Чер-ниченко С.В. Теория международного права. Т. 2. М., 1999. С. 60—61.
3 Черниченко С.В. Указ. соч. С. 30—31.
4 Барсегов Ю.Г. Вступительная статья // О'Коннелл Д. Правопреемство государств. М., 1957. С. 7; также см.: Черниченко С.В. Указ. соч. С. 62, 84—85.
5 См.: КремневП.П. Распад СССР: международно-правовые проблемы. М., 2005. С. 208—242.
ции от 21 декабря 1991 г. («С образованием Содружества Независимых Государств Союз Советских Социалистических Республик прекращает свое существование.»); соглашении о собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 30 декабря 1991 г. («...учитывая глубокие изменения, приведшие к прекращению существования Союза Советских Социалистических Республик как государства-субъекта международного права и геополитической реальности.»); решении о деятельности Комиссии по правопреемству от 15 мая 1992 г. («.прекращение существования Союза ССР.»); соглашении о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г. («.признавая, что прекращение существования Союза ССР как государства-субъекта международного права.»); соглашении о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР от 6 июля 1992 г. («.признавая, что одним из последствий прекращения существования Союза ССР.»). Распад СССР признан со стороны международного сообщества, а позиция о прекращении его существования в качестве субъекта международного права доминирует в западной правовой науке6.
Правопреемниками Союза ССР являлись все входившие в его состав бывшие союзные республики. Этот тезис прослеживается в актах, принятых еще в период существования Советского Союза: Договоре об экономическом сообществе от 18 октября 1991 г.7, Меморандуме о взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемников от 28 октября 1991 г., Договоре от 4 декабря 1991 г., положения которого были подтверждены в многосторонних соглашениях в рамках СНГ. Статус всех стран-участников СНГ (в том числе и России) с буквальной формулировкой «государства-правопреемники бывшего СССР» был признан и закреплен в целом ряде соглашений: решении Совета глав государств СНГ от 20 марта 1992 г. (п. 1), соглашении о принципах и порядке выполнения Договора об обычных вооруженных силах в Европе (от 15 мая 1992 г., ст. 11), соглашении о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г. (преамбула), решениях об участии госу-
6 International Law Association. Aspects of the Law of State Succession. Helsinki Conference. 1996; Berlin Conference, 2004; State Practice Regarding State Succession and Issues of Recognition. The Hague;London;Boston, 1999; Eisemann P.M., Koskenniemi M. State Succession: Codification Tested Against the Facts. The Hague, 2000; Аман Э. Взгляд европейских юристов на распад СССР // Правоведение. 1999. № 2; Клапас И. Правопреемство и континуитет в международном праве // Московский журнал международного права. 1992. № 4; и др.
7 Договор был парафирован 1 октября 1991 г. главами всех, кроме прибалтийских, союзных республик // Известия. 1991. 4 окт.
дарств-участников СНГ в договорах по разоружению (договор по РСМД 1987 г., договор по ПРО 1972 г.) от 9 октября 1992 г. (п. 1).
Во всех подписанных Россией со всеми государствами-членами СНГ двусторонних соглашениях об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего долга и активов бывшего СССР содержится формулировка: «. основываясь на положениях Договора. от 4 декабря 1991 г. ... Соглашения. от 6 июля 1992 г.»; тем самым вновь подтверждается статус всех государств Содружества в качестве правопреемников бывшего СССР. Фактически на принципах правопреемства в соответствии с соглашением о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 г. был осуществлен раздел государственной собственности бывшего СССР: имущества, вооружений, торгового и значительной части военно-морского флота, финансовых средств, различных предприятий и учреждений союзного подчинения, созданных и финансируемых за счет средств союзного бюджета. Раздел был произведен исходя из принципа нахождения союзной собственности на территории государств-преемников, а не из принципа: одно «государство-продолжатель», доли остальных государств — «с учетом вклада каждой стороны». Кроме того, на принципах правопреемства и с учетом положений Венской конвенции 1983 г. основаны соглашения о правопреемстве в отношении недвижимой собственности за рубежом, активов и внешнего долга бывшего СССР. И на этой основе раздел (правопреемство) таких активов и собственности и был бы осуществлен, если бы бывшие союзные республики имели возможность погасить причитающуюся им часть советского внешнего долга.
Таким образом, исходя из положений приведенных соглашений и чистоты юридических формулировок, говорить о континуитете Российской Федерации или употреблять в отношении России термин «континуатор»8 нет оснований. Более того, с учетом изложенных теоретических соображений признание противоположной позиции должно означать отрицание самой доктрины континуитета. Некоторые известные отечественные ученые-международники указывают на «неточность» или «недостаточную юридическую шлифовку» формулировок, «согласно которым Россия якобы является правопреемником СССР. Соответствующие их положения, очевидно, следует просто игнорировать как юридическую нелепость, противоречащую реально-
8 См., напр.: Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1999. С. 83, 86; Залинян A.M. Правопреемство государств: проблемы и пути их решения. Ереван, 2000. С. 120, 163; Тимченко Л.Д. Проблемы правопреемства государств в современном международном праве и Украина // Российский журнал международного права. 2001. С. 297, 299, 302; Амман Э. Указ. соч. С. 223.
стям межгосударственных отношений»9. Представляется, что говорить о недостаточной «шлифовке» актов о юридическом оформлении «прекращения существования СССР как государства-субъекта международного права и геополитической реальности», особенно соглашения о создании СНГ от 8 декабря 1991 г., значит испытывать неоправданный оптимизм в отношении квалификации и профессионального уровня составителей этих актов. Еще комитет экспертов Лиги Наций по кодификации международного права отмечал, что выбор формы договоров зависит от усмотрения сторон, обычаев соответствующих ведомств, «а порой и от небрежности тех, кто готовит дипломатические акты»10. Создается впечатление, что государственные деятели РСФСР, принимавшие решение о «роспуске СССР», до середины декабря 1991 г. не только не предвидели, но и не понимали, к каким международно-правовым последствиям это приведет и с какими проблемами сама Россия может столкнуться в скором будущем в результате их скоропалительных действий. Показательным в этом плане является мнение А. Козырева (бывшего министра иностранных дел РСФСР, затем РФ) относительно представительства Советского Союза в ООН в качестве постоянного члена Совета Безопасности, высказанное им 12 декабря 1991 г. в Верховном Совете РСФСР при обсуждении вопроса о ратификации уже подписанного соглашения о создании СНГ: «...Что касается членства в Совете Безопасности... оно остается на сегодняшний день за Союзом ССР. А эти три государства [РСФСР, Украина и Республика Беларусь] в соответствии со статьей, которая имеется в Соглашении о том, что они берут на себя обязательства по международным соглашениям Бывшего Союза ССР (ст. 12. — К.П.), становятся его правопреемниками... и это будет предметом дальнейших переговоров о том, чтобы делегировать Содружеству представительство в Совете Безопасности, занять место в Совете Безопасности в качестве коллективного члена (курсив мой. — К.П.)»11. Видимо, комментарии здесь излишни.
В конце декабря 1991 г. в МИД России также высказывались своеобразные мнения относительно статуса глав дипломатических представительств бывшего СССР в иностранных государствах и не исключался вариант их переаккредитации от имени России: «Все они аккредитованы верительными грамотами, подписанными. Президентом СССР. Логика подсказывает, что аккредитация нынешних послов
9 Черниченко С.В. Указ. соч. С. 87, 89.
10 Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. 1. М., 2004. С. 519.
11 Четвертая сессия Верховного Совета РСФСР. 12 декабря 1991 г. // Бюл. ВС РСФСР. 1991. №> 21. С. 7.
должна быть подтверждена от имени Президента Российской Федерации»12. Но одновременно высказывались опасения, что вручение нашими послами новых верительных грамот вызовет необходимость принятия новых верительных грамот от иностранных послов в Москве, «а Президенту сейчас для этого не просто найти время»13. Возникает законный вопрос: а если бы у президента России тогда «нашлось время», то была бы осуществлена взаимная переаккредитация послов?
Как уже отмечалось, прекращение существования СССР de-jure было оформлено в учредительных актах об образовании СНГ. Исходя из этих актов, а также принятых соглашений по правопреемству и политико-правовой позиции участников Содружества, в том числе и самой России, первоначально все государства-члены СНГ рассматривались как правопреемники СССР. Однако осуществление этой концепции в практическом плане оказалось весьма затруднительным (если было вообще возможным) из-за особого международно-правового положения бывшего Союза ССР14. Прежде всего это касалось его места в Совете Безопасности ООН как постоянного члена, статуса ядерной державы и возникшей опасности «расползания» ядерного оружия среди преемников Советского Союза. Еще в ноябре 1991 г., «в период драматических для развития наших отношений политических изменений» в Советском Союзе, государства НАТО указывали на необходимость обеспечения безопасного и надежного контроля над ядерными вооружениями, «сосредоточенного в руках одной власти»15. Во время своего визита в Москву 15—16 декабря 1991 г. госсекретарь США Дж. Бейкер в переговорах с министром А. Козыревым заявил, что «американская администрация выступает против появления новых независимых государств, обладающих ядерным оружием и ядерными технологиями» и высказался в пользу перехода в будущем статуса ядерной державы к России16, а в беседе с президентом Б. Ельциным также затрагивался вопрос «о возможности занятия Россией места в Совете Безопасности»17. Кроме того, в связи с отсутствием в современном международном праве общепризнанных норм о правопреемстве договорных обязательств международное сообщество было серьезно заинтересовано в избежании ситуации свое-
12 Дипломатический вестник. 1992. № 2. С. 30.
13 Там же.
14 См. также: Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. М., 2000. С. 344.
15 Заявление сессии Совета НАТО о событиях в Советском Союзе от 7—8 ноября 1991 г. // Московский журнал международного права. 1992. № 1. С. 197—198.
16 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 24.
17 Там же. С. 25.
образного «правового вакуума» в отношениях с прекратившим существование крупнейшим государством мира, которое являлось участником около 600 многосторонних и более 15 тыс. двусторонних договоров.
Вопрос о членстве бывшего Советского Союза в системе ООН и других международных организациях решался бывшими союзными республиками одновременно с принятием в Алма-Ате актов о создании СНГ. По инициативе РСФСР Совет глав государств СНГ принял решение от 21 декабря 1991 г., которое гласило: «Государства Содружества поддерживают Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях» (п. 1)18. По существу, речь шла о замене членства Советского Союза в международных организациях Россией, по другим вопросам международных правоотношений бывшего СССР государства-преемники согласованных решений тогда не принимали. Но уже через 2 дня страны Европейского Союза приняли по этому поводу так называемое «заявление двенадцати» от 23 декабря 1991 г., в котором в том числе указывалось: государства ЕС «принимают к сведению, что международные права и обязательства бывшего СССР, включая права и обязательства по Уставу ООН, будут продолжать осуществляться Россией. Они приветствуют согласие Правительства России принять на себя эти права и обязательства и ответственность и в этом качестве будут продолжать свои дружественные отношения с Россией»19. Тем самым государства Евросоюза фактически признали не просто переход к России (или преемство ею) определенных прав, а продолжение осуществления Россией всех (не только по Уставу ООН) международных прав и обязательств бывшего СССР. Сама этимология термина «государство-продолжатель» проистекает, вероятно, из данного заявления. Интересно, что некоторые правоведы из стран СНГ расценили указанное заявление как «завуалированную волю Запада» или даже «навязывание и вмешательство во внутренние дела» стран Содружества20.
18 Там же. С. 8—9. Решение подписали все 11 государств СНГ, Грузия в то время участия в деятельности Содружества не принимала.
19 Там же. С. 48—49.
20 Залинян A.M. Указ. соч. С. 114. Однако А. Залинян указывает: «Но нужно, наверное, допускать с осознанием, что в тех случаях, когда внешние последствия перемен в какой-то стране могут быть слишком значительными и даже разрушительными вплоть до нарушения международной стабильности и мира. нельзя, чтобы невмешательство во внутренние дела было непременным и непоколебимым принципом международного права, тем более, что границы допустимого вмешательства слишком прозрачны».
Именно в этот период обозначились изменения в позиции России относительно ее правового положения как правопреемницы бывшего СССР, т.е. переход от статуса одного из государств-преемников к статусу государства, продолжающего выполнять права и обязанности Союза ССР. Этот вывод следует из опубликованных МИД РФ в начале января 1992 г. материалов: «Эти заявления [стран Европейского Союза от 23 декабря 1991 г.] в совокупности с решением государств-участников СНГ о продолжении Россией членства СССР в ООН, СБ ООН, других международных организациях в юридическом плане послужили отправной точкой того, чтобы рассматривать Россию не только как государство-правопреемник, но и как государство, продолжающее осуществление прав и обязательств СССР»21 (курсив мой. — К.П.).
В своем послании Генеральному Секретарю ООН от 24 декабря 1991 г. президент России сообщал («имею честь информировать»), что членство СССР во всех органах и организациях системы ООН, включая Совет Безопасности, при поддержке государств СНГ «продолжается Российской Федерацией (РСФСР)»22. В этом послании также содержится формулировка о том, что Россия «в полной мере сохраняет ответственность за все права и обязательства СССР в соответствии с Уставом ООН». Из этого явствует, что речь идет об ответственности России в отношении не только обязательств, вытекающих из Устава ООН, но и всех международных прав и обязательств бывшего СССР в соответствии с Уставом ООН. Рассмотрение этого вопроса в органах ООН (Генеральной Ассамблее, Совете Безопасности, Шестом комитете) не проводилось, в отличие от случаев с Индией—Пакистаном или Федеративной Республикой Югославией, которой было отказано в продолжении членства в Организации и международно-правовой личности бывшей СФРЮ23. В общедоступных материалах ООН, зарубежной и отечественной литературе отсутствуют опубликованные сведения (во всяком случае автору обнаружить их не удалось) об исследовании этого вопроса в рамках ООН. На этот счет существует лишь информационное сообщение МИД России весьма лаконичного содержания, согласно которому «Генеральный Секретарь направил это письмо [послание президента Б. Ельцина] всем членам Организации. Основываясь на мнении юридического департамента Секретариата ООН, он исходил из того, что это обращение
21 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 28—29.
22 Там же. С. 13.
23 See: United Nations. Multilateral Treaties Deposited with the Secretary General. Status as at 31.December 2004. Vol. I. N.Y., 2005. P. XXXI.
носит уведомительный характер, констатирует реальность и не требует формального одобрения со стороны ООН. О согласии с таким подходом сообщили все постоянные члены Совета Безопасности, другие ведущие страны, и с 24 декабря 1991 г. Российская Федерация продолжила членство» в ООН24. Представляется, что вопрос о месте СССР в ООН решался не столь «буднично и технически» — на основании мнения юридического департамента Организации и исходя из «уведомительного характера» письма президента России. По свидетельству одного из бывших судей Международного Суда ООН, вопрос решался в том числе в ходе многочасовых консультаций с Международным Судом ООН. Иное решение ( например, принятие России как нового государства в ООН в качестве постоянного члена Совета Безопасности или сокращение количества постоянных членов СБ ООН за счет бывшего СССР) повлекло бы за собой необходимость внесения изменений в Устав ООН, что в свою очередь (согласно ст. 108 Устава) требовало участия уже прекратившего существование СССР. Вероятно, упомянутое согласие ведущих государств мира было продиктовано и по этим причинам25. Аналогичные послания президента России были направлены в специализированные учреждения ООН и все другие международные организации, в которых Россия также продолжила членство СССР. Как и в случае с ООН, каких-либо специальных решений со стороны этих организаций также не принималось: зарубежные исследователи приводят этому многочисленные примеры26. Равным образом Российская Федерация не проводила переаккредитации постоянных представителей бывшего СССР в этих международных организациях.
Уже на начало января 1992 г. Российская Федерация была признана 116 странами мира27, причем руководители ряда государств заявили, что Российская Федерация в качестве преемницы бывшего СССР «автоматически признается» ими и никаких специальных актов на этот счет приниматься не будет28. В конце декабря—начале января иностранные государства, имевшие на территории России дипломатические представительства и консульские учреждения, аккредито-
24 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 29.
25 Charpentier J. Le phenomene etatique a travers les grandes mutations politiques contemporaines // L'Etat souverain a l'aube du XXI siecle, Colloque de la Societe Française du Droit International (SFDI). Paris, 1992. P. 23 (цит. по: Аман Э. Указ. соч. С. 223).
26 Koskenniemi M., Lehto M. La sucession d'Etats dans l'ex—URSS, en ce qui concerne particulierement les relations avec la Finlande // Annuaire français de droit international. 1992. P. 186—187 (цит. по: Аман Э. Указ. соч. С. 222—223).
27 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 33.
28 Там же. С. 36.
ванные при органах власти бывшего Союза ССР, посредством официальных уведомлений с их стороны и минуя порядок переаккредитации, преобразовали их в представительства при президенте, правительстве или МИД РФ соответственно. Такие действия со стороны
иностранных государств были восприняты МИД РФ «не иначе, как в
29
рамках признания России государством, продолжающим СССР» . С учетом этих обстоятельств МИД России направил главам дипломатических представительств в Москве ноту от 3 января 1992 г., в которой была выражена просьба «рассматривать Дипломатические и Консульские Представительства (дипломатические представительства и консульские учреждения. — П.К.) Союза ССР, аккредитованные в Вашей стране, в качестве» аналогичных представительств и учреждений Российской Федерации30. Таким образом был решен «вопрос о взаимной переаккредитации» послов: в этом заключается отличие государства, продолжающего осуществлять права и обязательства государства-предшественника, от иного государства-преемника и нового субъекта международного права. Признание со стороны иностранных государств и международных организаций факта продолжательства в целом означало перенесение международно-правового статуса и правоотношений государства-предшественника (СССР) на государство-продолжатель (Россию).
В развитие этого МИД России направил главам дипломатических представительств в Москве ноту от 13 января 1992 г., в которой сообщалось, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства в отношении международных договоров, заключенных Союзом ССР, и соответственно будет выполнять функции депозитария вместо правительства бывшего СССР31. Иными словами, в указанной ноте была выражена просьба рассматривать Российскую Федерацию в качестве стороны (или участника) всех заключенных Советским Союзом международных договоров. Весьма показательной является реакция на это со стороны международного сообщества: ни один депозитарий договора, будь то должностное лицо международной организации либо выполняющее такие функции правительство какой-либо страны, и ни один из участников многостороннего договора не выразили протеста или несогласия с указанным заявлением России.
Вопрос о переходе к России статуса ядерной державы был решен несколько позже. Согласно принятому Советом глав государств СНГ решению от 6 июля 1992 г., «Государства-участники Содружества как
29 Дипломатический вестник. 1992. № 3. С. 29.
30 Там же. № 2. С. 34.
31
Там же.
государства-правопреемники СССР поддерживают Российскую Федерацию в том, чтобы она продолжила участие бывшего СССР в Договоре о нераспространении ядерного оружия в качестве государства, обладающего ядерным оружием, включая осуществление функций депозитария Договора»32. Беларусь, Казахстан и Украина, на территории которых оставалось ядерное оружие бывшего СССР, взяли обязательство присоединиться к Договору 1968 г. в качестве неядерных государств, а согласно Лиссабонскому протоколу от 23 мая 1992 г. (между США, Россией, Беларусью, Казахстаном и Украиной) они обязались вывезти эти ядерные вооружения на территорию Российской Федерации.
Таким образом, в отличие от изложенной сформировавшейся позиции международного сообщества в отношении статуса России политико-правовая позиция самой Российской Федерации в течение 1992 г. выражалась в концепции, согласно которой Россия выступала и в качестве государства, продолжавшего Союз ССР в международно-правовом плане, и в качестве его правопреемника наравне с другими государствами-участниками СНГ33. Анализ заключенных в этот период соглашений в рамках СНГ и практика межгосударственных отношений показывают, что государства Содружества признавали за Российской Федерацией именно такой международно-правовой статус. По общему признанию статус остальных государств СНГ определялся в качестве государств-преемников СССР.
Мнение о «двойном статусе» России на тот период времени нашло отражение и в доктрине: некоторые правоведы из стран СНГ отмечают, что она «выступает одновременно как "государство-продолжатель" СССР в отношении одной категории прав и обязанностей и как государство-преемник в отношении другой категории прав и обязанностей»34. Однако данная конструкция экстраполируется ими и в отношении современного статуса Российской Федерации, к тому же термин «государство-продолжатель» отождествляется с понятием «континуитет», что в свою очередь подразумевает одновременно и континуитет России, и ее правопреемство в отношении определенных прав и обязанностей. Но, как уже отмечалось, континуитет исключает правопреемство, и наоборот; эти два понятия не могут сосуществовать или одновременно проявляться в одном и том же субъекте междуна-
32 Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1992. № 6. С. 52.
О международно-правовом статусе России и других государств-участников СНГ как правопреемников СССР // Дипломатический вестник. 1992. N° 3. С. 2.
34 Залинян A.M. Указ. соч. С. 163; также см.: Тимченко Л.Д. Указ. соч. С. 297—
299.
родного права. По ранее изложенным соображениям доктринальные расхождения по данному вопросу являются непримиримыми.
Представляется, что с принятием в Бишкеке 9 октября 1992 г. Советом глав государств СНГ принципиального решения по «нулевому варианту» произошли изменения в позиции Российской Федерации в отношении ее статуса «правопреемницы СССР». «Нулевой вариант» расчетов и последовавшее за этим подписание двусторонних соглашений фактически означали, что государства Содружества в силу ранее изложенных причин согласились с принятием Россией прав и обязательств в отношении внешнего долга и активов бывшего СССР. Необходимо вновь подчеркнуть, что такая ситуация сложилась не в связи с односторонними действиями Российской Федерации (более того, она оказалась вынужденной для России), а явилась результатом согласованного подхода всех государств-участников Содружества. Получалось, что внутренняя государственная собственность (т.е. вся находящаяся на территории Советского Союза собственность) и внутренний долг СССР в основном были разделены на принципах правопреемства, а права и обязательства в отношении зарубежной недвижимости и активов бывшего Союза ССР унаследовала Россия.
Таким образом, сфера унаследованных прав и обязательств свидетельствовала о качественных изменениях в правовом положении Российской Федерации — к ней перешли практически все правоотношения бывшего СССР с внешним миром. В совокупности это означало приобретение Россией нового международно-правового статуса, который впервые был объявлен в Указе президента от 8 февраля 1993 г. («О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом»): «Российская Федерация как государство-продолжатель Союза ССР». Данная категория государства применительно к ситуации правопреемства является новым понятием в международном праве, не встречавшимся ранее в практике международных отношений.
В доктрине концепция «продолжательства» вызвала противоречивые суждения: при определении правового статуса Российской Федерации большинство авторов исходят из традиционных установлений — либо континуитет России, либо правопреемство. Западноевропейские авторы, отмечая известные им соглашения (не все, а в основном от 21 декабря 1991 г.), в которых Россия фигурирует в числе других государств-преемников СССР, тем не менее делают акцент на продолжение ею членства (вместо СССР) в ООН и других международных организациях, ноте МИД РФ от 13 января 1992 г. и согласия с этим со стороны международного сообщества. При этом некоторые из них пришли к выводу об «идентичности СССР и России» (M. Bothe, C. Schmidt), другие утверждают, что «Россия просто занимает позицию бывшего Со-
ветского Союза» в международных отношениях (M. Koskenniemi, M. Lehto), а третьи (которых большинство) заявляют о «целесообразности принятия тезиса о континуитете России» (H. Ruiz-Fabri, J. Crawford, J. Charpentier, R. Mullerson)35, а также и об идентичности современной России «РСФСР до 1922 г.» (Th. Schweisfurth)36. Среди отечественных юристов вопрос о «продолжательстве России» первоначально породил различные мнения: «По отношению к РСФСР [до 1922 г.] новая Россия является государством продолжателем, а по отношению к СССР — правопреемником, таким же как и остальные 14 республик»37; «С юридической точки зрения концепция государства-продолжателя означает основополагающее и всеохватывающее правопреемство» (И.И. Лу-кашук)38; «.бессмысленно, на наш взгляд, выдумывать какую-то концепцию продолжения Россией членства в ООН СССР. логически это то же самое, что продолжение одним субъектом прекратившейся жизни другого субъекта»39. С.В. Черниченко выстроил логически стройную правовую конструкцию идентичности без континуитета в отношении прибалтийских республик40, он отрицает возможность одновременного статуса России как государства-преемника и как государства-продолжателя и в итоге склоняется к «подтверждению ее континуитета, но не правопреемства»41. В целом в отечественной литературе концепция «Россия — государство-продолжатель СССР», не получившая, к сожалению, детального правового анализа и теоретического рассмотрения, постепенно стала поддерживаться большинством юристов-международников и понимается в контексте теории континуитета.
По мнению автора данной статьи, концепция «продолжательст-ва» не должна иметь в качестве обоснования теорию континуитета и не может вытекать из нее. Можно соглашаться или отрицать и скептически относиться к мнению тех или иных юристов, высказываемым теоретико-правовым позициям, но нельзя не замечать или «попросту игнорировать» факт признания международным сообществом и доктриной в целом прекращения существования СССР как субъекта международного права и первоначальный статус России в качестве го-
35 Аман Э. Указ. соч. С. 221—223.
36 Московский журнал международного права. 1995. № 4. С. 96.
37 Шинкарецкая Г.Г. Проблемы правопреемства и границы Российской Федерации //Московский журнал международного права. 1995. № 4. С. 97.
38 Lukasuk I.I. Rußland als Rechtsnachfolger .Völkerrechtliche Vertrage der UdSSR // Osteuropa Recht. 1993. № 4. S. 235—246 (цит. по: Московский журнал международного права. 1995. № 4. С. 95).
39 Ушаков H.A. Правопреемство государств. Уфа, 1996. С. 21.
40 Черниченко С.В. Указ. соч. С. 72—84, 96—107.
41 Там же. С. 85—89.
сударства-преемника наравне с другими странами-участниками Содружества, закрепленный в упоминавшихся многочисленных соглашениях в рамках СНГ. Концепция продолжательства не укладывается в традиционную теорию правопреемства, она является порождением события правопреемства бывшего СССР и должна рассматриваться в качестве новой правовой категории.
Прежде всего следует остановиться на формулировке самого понятия «государство-продолжатель». Представляется, что его трудно признать удачным или корректным. Как можно продолжать то, что перестало существовать? Отчасти это возможно в частном праве, где в соответствии с теорией «универсального правопреемства» «heres римского права сохраняет правосубъектность и юридические отношения умершего»42. Однако в доктрине уже давно отмечалось, что «права и обязанности индивидов и государств не подлежат сравнению» и в этой связи «аналогия с римским правом допустима только как метафора»43. Содержащаяся в заявлении государств Европейского Союза от 23 декабря 1991 г. формулировка (они «принимают к сведению, что права и обязательства бывшего СССР, будут продолжать осуществляться Россией») совсем не предрешала самого термина и не предопределяла его выбор. Более того, в английском языке, например, отсутствует аналог этого термина, поэтому его обозначают как «continuing State», что не совсем одно и то же, и во избежание путаницы иногда указывают в скобках «gosudarstvo-prodolzatel»44. Возможно, более корректным было бы использование формулировки «Россия — государство, сменившее СССР», т.е. вступившее в международные отношения вместо СССР . Но как бы то ни было формулировка «Россия — государство-продолжатель СССР» прочно вошло в международно-правовой лексикон, и приходится оперировать именно этим понятием.
Содержание концепции «продолжательства» на основе примера Российской Федерации сводится к смене или автоматическому перенесению прав и обязательств государства-предшественника на государство-продолжатель в международных правоотношениях: автоматическому преемству членства в международных организациях, участия в многосторонних договорах и выполнения функций их депозитария, смене «флага», т.е. наименования государства, дипломатических и иных представительств в иностранных государствах и при ме-
42 О'Коннелл Д. Правопреемство государств. М., 1957. С. 38.
43 Там же. С. 39.
44 State Practice Regarding State Succession. Р. 24.
45 См. также: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М., 2000. С. 344.
ждународных организациях, приобретению прав и несению обязанностей в отношении зарубежной движимой и недвижимой собственности государства-предшественника. В вопросах правопреемства в отношении иной государственной собственности, государственных архивов и внутреннего долга государства-предшественника положение государства-продолжателя может ничем не отличаться от правового статуса остальных государств-преемников. Фактически статус и правовое положение государства-продолжателя во многом схожи с ситуацией государства-предшественника, от которого отделяется часть или части его территории. Принципиальное отличие состоит в том, что в случае государства-продолжателя государство-предшественник признается прекратившим свое существование в качестве субъекта международного права. Наконец, государство-продолжатель может выступать и под другим наименованием — как государство, «сменившее» («заменившее») государство-предшественника; в доктрине в отношении Российской Федерации употреблялся и термин «генеральный правопреемник СССР»46.
Совершенно очевидно, что далеко не всякое событие правопреемства государств способно привести к появлению государства-продолжателя. Для этого необходимо наличие следующих существенных обстоятельств. Государство-предшественник должно занимать такое стратегическое международно-правовое положение в мире, что прекращение его существования может привести к возникновению серьезных проблем для всего международного сообщества. В настоящее время это относится прежде всего к постоянному членству в Совете Безопасности ООН и статусу ядерной державы. Правопреемство в этом случае, т.е. переход прав и обязанностей такого государства-предшественника к государствам-преемникам, неприемлемо из-за необходимости внесения изменений в Устав и состав СБ ООН, а также опасности распространения ядерного оружия.
Само государство-продолжатель должно составлять значительную часть территории государства-предшественника и по своему экономическому и географическому потенциалу должно быть в состоянии заменить государство-предшественник. По этим критериям РСФСР как государственнообразующая союзная республика оказалась «востребо-ваннной» международным сообществом для смены СССР в международных правоотношениях. Помимо собственно положения такая составная часть государства-предшественника должна выразить свое согласие приобрести статус государства-продолжателя. Так, распад От-
46 См.: Лукашук И.И. Указ. соч. С. 344; Аксенов А.Б. О гражданстве в связи с правопреемством государств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 25.
2 ВМУ, право, №2
17
томанской империи после Первой мировой войны был воспринят европейскими государствами как случай отделения частей территории государства: они рассматривали Турецкую Республику как государство, продолжающее выполнять в международных отношениях права и обязательства бывшей Империи. Однако турецкое правительство отказалось от такого статуса и в ходе переговоров по заключению Лозаннского договора 1923 г. заявило, что новое турецкое государство является таким же государством-преемником, как и все другие, образовавшиеся на территории Оттоманской империи государства .
И, наконец, самый главный критерий: государство-продолжатель должно быть признано в таком качестве со стороны третьих государств, международных организаций (членом которых являлось государство-предшественник) и других государств-преемников. В случае возражений на такое признание третьим государством во взаимоотношениях с ним государство-продолжатель может столкнуться с ситуацией, когда оно будет рассматриваться в качестве государства-преемника по всему комплексу вопросов правопреемства. Некоторые западноевропейские исследователи указывают, что согласия остальных государств-преемников в принципе не требуется, достаточно и признания со стороны третьих государств48. С данным мнением можно согласиться в том плане, что это не оказывает существенного влияния на признание в целом, однако в отношениях между государством-продолжателем и возражающим государством-преемником могут возникнуть различные спорные ситуации по вопросам правопреемства. Признание может быть выражено как в явной, так и молчаливой форме, т.е. совершении каких-либо действий, свидетельствующих о признании либо отсутствии возражений.
К настоящему времени можно прийти к выводу, что статус Российской Федерации в качестве «государства-продолжателя СССР» признан международным сообществом в целом — как со стороны международных организаций, так и со стороны практически всех государств мира. Помимо уже упоминавшихся «заявления двенадцати» от 23 декабря 1991 г. и официальных заявлений со стороны третьих государств в конце декабря 1991 г. такой статус также отдельно закреплен в различных двусторонних актах России с десятками иностранных государств: Великобританией (меморандум от 30 января 1992 г.), Финляндией (протокол от 11 июля 1992 г.), Германией (со-
47 Доклад Комиссии международного права о работе ее тридцать первой сессии. С. 199.
48 Ruiz-Fabri H. Genèse et disparition de l'Etat a l'époque contemporaine // Annuaire français de droit international. 1992. P. 171 (цит. по: Аман Э. Указ. соч. С. 223).
глашение от 16 декабря 1992 г.), Японией (декларация от 13 октября 1993 г.), Бельгией (договор от 8 декабря 1993 г.), Испанией (договор от 12 апреля 1994 г.), Италией (договор от 14 октября 1994 г.) и т.д. Другие государства, не сделавшие специальных официальных заявлений о принятии данного статуса России, фактически согласились с ее продолжательством в молчаливой форме. Подтверждением этому служит отсутствие возражений с их стороны, преобразование статуса дипломатических и иных представительств в этих странах и Российской Федерации без взаимной переаккредитации и регистрация прав России на недвижимость бывшего СССР за рубежом. К концу 2005 г. из 105 государств, на территории которых находилось недвижимое имущество Союза ССР, в 96 странах уже почти полностью завершен процесс регистрации прав России на это имущество.
В международно-правовой литературе отмечалось, что из всех государств мира лишь Австрия, Мексика и Украина выразили несогласие с концепцией «Россия — государство-продолжатель СССР»49. Что касается Мексики, то, согласно достоверным сведениям, правительство этой страны в 1991 г. решило воздержаться от проявления своей позиции по данному вопросу. Однако она продолжала поддерживать с Россией «те же отношения, что и с советским правительством», в результате инвентаризации советско-мексиканских двусторонних соглашений наименование государства было изменено на «Российская Федерация». Таким образом, «de facto Мексика негласно признала за Россией характеристики "государства-продолжателя" СССР» и ее «не следует включать в число» государств, заявивших о своем несогласии с концепцией продолжательства50. Позиция Австрии не столь определенна и проявляется в нескольких аспектах: в вопросе правопреемства в отношении двусторонних советско-австрийских договоров, в том числе применительно к России, ее подход был таким же, как и в случае с бывшими ЧССР и СФРЮ — на основе принципа «clean slate». Вместе с тем Австрия не возражала против преобразования советских представительств на ее территории (и соответственно австрийских в Москве) на российские без взаимной переаккредитации. Кроме того, выполняя обязанности депозитария многосторонних договоров (например, Венских конвенций о дипломатических и консульских сношениях 1961 и 1963 гг., Конвенции о праве международных договоров 1969 г.), австрийское правительство
49 International Law Association. Aspects of the Law of State Succession. Helsinki Conference. 1996; Цыбуков В.В. Проблемы правопреемства в Содружестве Независимых государств. М., 1994. С. 14.
50 Информационная справка посольства Мексики в Москве № RUS00985/350-1-1 от 31 марта 2006 г. (справка любезно предоставлена посольством по просьбе автора).
исходит из продолжения участия России в договорах с даты их заключения Советским Союзом (т.е. в качестве продолжателя, а не правопреемника). Несогласие Австрии с концепцией продолжательства в основном заключается в отказе менять титул собственника на расположенное на ее территории советского недвижимого имущества в пользу Российской Федерации («до урегулирования этого вопроса между Россией и Украиной»51). По этой причине процесс регистрации права собственности России на эту недвижимость в Австрии находится в замороженном состоянии.
Пожалуй, единственным непримиримым противником статуса России как государства-продолжателя СССР выступает Украина. Начиная с декабря 1991 г. и вплоть до настоящего времени украинская сторона остается в формате и контексте решения, принятого Советом глав государств Содружества 20 марта 1992 г. (об образовании Комиссии по правопреемству): «Признать, что все государства-участники СНГ являются правопреемниками прав и обязательств бывшего Союза ССР» (к этому пункту Б.Ельцин собственноручно написал оговорку: «кроме государственной собственности»). Примечательно, что еще Меморандум о взаимопонимании по вопросу правопреемства международных договоров СССР от 6 июля 1992 г., в котором такая формулировка отсутствовала, был подписан президентом Украины с оговоркой (написанной Л.Кравчуком собственноручно) — «с учетом Решения от 20 марта 1992 года в Киеве по вопросу, касающемуся правопреемства»52. В концентрированном виде позиция Украины была выражена ее представителем на заседании Совета управляющих МАГАТЭ 18 июня 1992 г.: «Исходя из принципиальных соображений, Украина не может признать какого-либо специального статуса Российской Федерации по сравнению с другими государствами-преемниками Советского Союза в отношении договоров, собственности или обязательств бывшего СССР. Единственным исключением является соглашение, достигнутое в рамках СНГ, позволяющее Российской Федерации занять место СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности. По всем другим вопросам Российская Федерация никогда не просила и никогда не получала согласия со стороны Украины или других государств-преемников, соответственно она не может претендовать на статус преемника СССР в отношении собственности, договоров или иных прав и обяза-
51 Сведения любезно сообщены сотрудниками посольства Австрии в России.
52 Материалы депозитария документов правового департамента Исполнительного комитета Содружества Независимых Государств.
тельств» бывшего СССР53. Политика Украины в дальнейшем не изменилась, и в межгосударственных отношениях она по-прежнему выступает с таких международно-правовых позиций.
Наибольшая активность проявляется украинской стороной в отношении зарубежной недвижимой собственности бывшего СССР. Почти во все государства мира, с которыми Украина имеет дипломатические отношения, МИД Украины направил блокирующие ноты с просьбой не производить перерегистрацию на Российскую Федерацию прав собственности на недвижимое имущество бывшего Союза ССР. Однако такие ноты не встретили понимания и поддержки со стороны большинства государств мира. Многие крупные государства (например, Канада, Франция, Япония) заявили, что признание ими статуса России как государства-продолжателя СССР следует рассматривать как их обязательство по международному праву и оно касается всего комплекса вопросов правопреемства. К настоящему времени лишь менее чем в 10 странах (Австрия, Люксембург и др.) процесс перерегистрации не закончен или приостановлен «до урегулирования Россией и Украиной вопроса о правопреемстве в отношении зарубежной недвижимости бывшего СССР». В конце 90-х — начале 2000-х гг. украинская сторона подала иски в городские суды Великобритании, Дании и Германии об обжаловании регистрации права собственности России в отношении зданий торговых представительств бывшего СССР в этих странах54. Здесь необходимо указать, что национальные суды указанных государств рассматривали не межгосударственный спор между Россией и Украиной, а действия муниципальных органов по регистрации в городском кадастре прав России на эти здания. Однако фактически вопрос стоит о признании или отрицании статуса Российской Федерации как государства-продолжателя, т.е. об установлении в судебном порядке прав собственности на советское имущество. Лондонский суд оставил в силе решение муниципального органа о правах России на владение указанным недвижимом имуществом, но без права им распоряжаться до урегулирования вопроса самими спорящими сторонами. Датские судебные инстанции, исходя из заявлений МИД этой страны о статусе Российской Федерации как государства-продолжателя СССР, склоняются к признанию прав собственности России на здания советского торгпредства, но украинская сторона направила апелляцию в Высший суд Дании. Таким образом,
53 IAEA. Record of GOV/OR Meeting 784. Para 91. Подобные взгляды широко распространены и в международно-правовой доктрине Украины (Ноговщина Ю. О. Мгжнародно-правов1 аспекти правонаступнитцва Украши. Кшв, 2006).
54 НоговщинаЮ.О. Указ. соч. С. 122—123.
2 *
21
позиция Украины расходится с повсеместной практикой международных организаций и межгосударственных отношений, западноевропейской и отечественной доктриной международного права.
Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы. Практика правопреемства бывшего СССР породила неизвестную ранее категорию международного права — государство-продолжатель. Она не является производной от доктрины континуитета, а представляет новое понятие в теории и практике правопреемства государств и заключается в смене в международно-правовых отношениях государства-предшественника государством-продолжателем. Статус Российской Федерации как государства-продолжателя СССР признан со стороны всех международных организаций и мировым сообществом государств в целом.
Поступила в редакцию 28.11.07
