Научная статья на тему 'Категория «Российская Федерация - государство-продолжатель СССР»: вопросы теории и практики'

Категория «Российская Федерация - государство-продолжатель СССР»: вопросы теории и практики Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
5729
1007
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Категория «Российская Федерация - государство-продолжатель СССР»: вопросы теории и практики»

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2008. № 2

П.П. Кремнев, кандидат юридических наук

КАТЕГОРИЯ «РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ — ГОСУДАРСТВО-ПРОДОЛЖАТЕЛЬ СССР»: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

В результате длительной практики межгосударственных отношений в области правопреемства государств сложилась общепризнанная конструкция: при наступлении данного события все страны подразделяются на три категории — государство-предшественник, государство-преемник и третьи государства (т.е. те, которые не затронуты ситуацией правопреемства). Данная конструкция получила обоснование в доктрине и закреплена в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. Однако практика в сфере правопреемства бывшего Советского Союза имела свои особенности и породила новую категорию.

Впервые термин «государство-продолжатель»1 в отношении Российской Федерации был употреблен в официальных заявлениях ряда иностранных государств (Финляндии, Чили, ФРГ, КНР, Великобритании) в конце 1991 г., т.е. вскоре после принятия в Алма-Ате (декабрь 1991 г.) решений о прекращении существования СССР как субъекта международного права. Такой статус за Россией в дальнейшем был признан со стороны абсолютного большинства государств мира в форме принятия официальных актов или молчаливого согласия. Концепция «продолжательства» является новой в международных отношениях и ранее неизвестной правовой науке; в рассматриваемый исторический период применительно к России она оказалась политически целесообразной и удобной в практическом плане, но и породила целый ряд вопросов в доктринальном отношении.

Прежде всего, необходимо выяснить: является ли «продолжа-тельство» тождественным понятию «континуитет» и может ли оно происходить из теории последнего? Доктрина континуитета получила широкое распространение в западной правовой науке с конца XIX в. и рассматривалась в контексте международной правосубъектности государств. Под континуитетом подразумевалось тождественность и непрерывность государства как международной личности, когда при

1 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 27—28; Протокол переговоров о межгосударственных российско-китайских отношениях от 27.12.1991 г. (п. 2); Меморандум о взаимопонимании относительно учреждения консульских учреждений РФ в Великобритании от 30.01.1992 г. Раздел 1 // Материалы МИД РФ.

неизменности его территории и населения происходила смена власти. В случае «перерыва» международной личности государства или его прекращения как субъекта международного права континуитет исключался. Термины «континуитет» и «идентичность» употреблялись во всей международно-правовой литературе как совершенно равнозначные понятия . Советская международно-правовая наука в целом исходила из непризнания доктрины континуитета, в частности отрицала теорию «идентичности ФРГ довоенной Германии»3. Возможна ли взаимозаменяемость или совмещение континуитета и правопреемства государств? В международно-правовой науке давно сложилось убеждение, что континуитет (или «тождество международной личности» государства) и правопреемство государств являются не только самостоятельными, но и взаимоисключающими понятиями. В международно-правовой доктрине обоснованно утверждалось, что «в то время как проблема тождества международной личности государств и континуитета связана с тождеством субъектов, проблема правопреемства связана с тождеством определенных прав и обязательств различных субъектов; иными словами, в случае тождества международной личности государства и континуитета существует один субъект международного права, а правопреемство предполагает по необходимости наличие двух государств — государства-предшественника и государства-преемника, вступающих в определенные права и обязанности своих предшественников»4. В итоге континуитет исключает прекращение существования международной правосубъектности государства («непрерывность международной личности») и правопреемство государств (т.е. правовые последствия события правопреемства).

Прекращение существования Советского Союза de jure обусловлено прекращением действия Договора об образовании СССР 1922 г. — моментом вступления в силу Алма-Атинских решений от 21 декабря 1991 г.5 Констатация факта прекращения существования Союза ССР в качестве субъекта международного права зафиксирована в многочисленных актах и соглашениях государств, входивших в его состав: соглашении о создании СНГ («...констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование») и Алма-Атинской деклара-

2 См.: Захарова Н.В. Правопреемство государств. М., 1973. С. 49—61, 118; Чер-ниченко С.В. Теория международного права. Т. 2. М., 1999. С. 60—61.

3 Черниченко С.В. Указ. соч. С. 30—31.

4 Барсегов Ю.Г. Вступительная статья // О'Коннелл Д. Правопреемство государств. М., 1957. С. 7; также см.: Черниченко С.В. Указ. соч. С. 62, 84—85.

5 См.: КремневП.П. Распад СССР: международно-правовые проблемы. М., 2005. С. 208—242.

ции от 21 декабря 1991 г. («С образованием Содружества Независимых Государств Союз Советских Социалистических Республик прекращает свое существование.»); соглашении о собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 30 декабря 1991 г. («...учитывая глубокие изменения, приведшие к прекращению существования Союза Советских Социалистических Республик как государства-субъекта международного права и геополитической реальности.»); решении о деятельности Комиссии по правопреемству от 15 мая 1992 г. («.прекращение существования Союза ССР.»); соглашении о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г. («.признавая, что прекращение существования Союза ССР как государства-субъекта международного права.»); соглашении о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР от 6 июля 1992 г. («.признавая, что одним из последствий прекращения существования Союза ССР.»). Распад СССР признан со стороны международного сообщества, а позиция о прекращении его существования в качестве субъекта международного права доминирует в западной правовой науке6.

Правопреемниками Союза ССР являлись все входившие в его состав бывшие союзные республики. Этот тезис прослеживается в актах, принятых еще в период существования Советского Союза: Договоре об экономическом сообществе от 18 октября 1991 г.7, Меморандуме о взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемников от 28 октября 1991 г., Договоре от 4 декабря 1991 г., положения которого были подтверждены в многосторонних соглашениях в рамках СНГ. Статус всех стран-участников СНГ (в том числе и России) с буквальной формулировкой «государства-правопреемники бывшего СССР» был признан и закреплен в целом ряде соглашений: решении Совета глав государств СНГ от 20 марта 1992 г. (п. 1), соглашении о принципах и порядке выполнения Договора об обычных вооруженных силах в Европе (от 15 мая 1992 г., ст. 11), соглашении о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г. (преамбула), решениях об участии госу-

6 International Law Association. Aspects of the Law of State Succession. Helsinki Conference. 1996; Berlin Conference, 2004; State Practice Regarding State Succession and Issues of Recognition. The Hague;London;Boston, 1999; Eisemann P.M., Koskenniemi M. State Succession: Codification Tested Against the Facts. The Hague, 2000; Аман Э. Взгляд европейских юристов на распад СССР // Правоведение. 1999. № 2; Клапас И. Правопреемство и континуитет в международном праве // Московский журнал международного права. 1992. № 4; и др.

7 Договор был парафирован 1 октября 1991 г. главами всех, кроме прибалтийских, союзных республик // Известия. 1991. 4 окт.

дарств-участников СНГ в договорах по разоружению (договор по РСМД 1987 г., договор по ПРО 1972 г.) от 9 октября 1992 г. (п. 1).

Во всех подписанных Россией со всеми государствами-членами СНГ двусторонних соглашениях об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего долга и активов бывшего СССР содержится формулировка: «. основываясь на положениях Договора. от 4 декабря 1991 г. ... Соглашения. от 6 июля 1992 г.»; тем самым вновь подтверждается статус всех государств Содружества в качестве правопреемников бывшего СССР. Фактически на принципах правопреемства в соответствии с соглашением о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 г. был осуществлен раздел государственной собственности бывшего СССР: имущества, вооружений, торгового и значительной части военно-морского флота, финансовых средств, различных предприятий и учреждений союзного подчинения, созданных и финансируемых за счет средств союзного бюджета. Раздел был произведен исходя из принципа нахождения союзной собственности на территории государств-преемников, а не из принципа: одно «государство-продолжатель», доли остальных государств — «с учетом вклада каждой стороны». Кроме того, на принципах правопреемства и с учетом положений Венской конвенции 1983 г. основаны соглашения о правопреемстве в отношении недвижимой собственности за рубежом, активов и внешнего долга бывшего СССР. И на этой основе раздел (правопреемство) таких активов и собственности и был бы осуществлен, если бы бывшие союзные республики имели возможность погасить причитающуюся им часть советского внешнего долга.

Таким образом, исходя из положений приведенных соглашений и чистоты юридических формулировок, говорить о континуитете Российской Федерации или употреблять в отношении России термин «континуатор»8 нет оснований. Более того, с учетом изложенных теоретических соображений признание противоположной позиции должно означать отрицание самой доктрины континуитета. Некоторые известные отечественные ученые-международники указывают на «неточность» или «недостаточную юридическую шлифовку» формулировок, «согласно которым Россия якобы является правопреемником СССР. Соответствующие их положения, очевидно, следует просто игнорировать как юридическую нелепость, противоречащую реально-

8 См., напр.: Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1999. С. 83, 86; Залинян A.M. Правопреемство государств: проблемы и пути их решения. Ереван, 2000. С. 120, 163; Тимченко Л.Д. Проблемы правопреемства государств в современном международном праве и Украина // Российский журнал международного права. 2001. С. 297, 299, 302; Амман Э. Указ. соч. С. 223.

стям межгосударственных отношений»9. Представляется, что говорить о недостаточной «шлифовке» актов о юридическом оформлении «прекращения существования СССР как государства-субъекта международного права и геополитической реальности», особенно соглашения о создании СНГ от 8 декабря 1991 г., значит испытывать неоправданный оптимизм в отношении квалификации и профессионального уровня составителей этих актов. Еще комитет экспертов Лиги Наций по кодификации международного права отмечал, что выбор формы договоров зависит от усмотрения сторон, обычаев соответствующих ведомств, «а порой и от небрежности тех, кто готовит дипломатические акты»10. Создается впечатление, что государственные деятели РСФСР, принимавшие решение о «роспуске СССР», до середины декабря 1991 г. не только не предвидели, но и не понимали, к каким международно-правовым последствиям это приведет и с какими проблемами сама Россия может столкнуться в скором будущем в результате их скоропалительных действий. Показательным в этом плане является мнение А. Козырева (бывшего министра иностранных дел РСФСР, затем РФ) относительно представительства Советского Союза в ООН в качестве постоянного члена Совета Безопасности, высказанное им 12 декабря 1991 г. в Верховном Совете РСФСР при обсуждении вопроса о ратификации уже подписанного соглашения о создании СНГ: «...Что касается членства в Совете Безопасности... оно остается на сегодняшний день за Союзом ССР. А эти три государства [РСФСР, Украина и Республика Беларусь] в соответствии со статьей, которая имеется в Соглашении о том, что они берут на себя обязательства по международным соглашениям Бывшего Союза ССР (ст. 12. — К.П.), становятся его правопреемниками... и это будет предметом дальнейших переговоров о том, чтобы делегировать Содружеству представительство в Совете Безопасности, занять место в Совете Безопасности в качестве коллективного члена (курсив мой. — К.П.)»11. Видимо, комментарии здесь излишни.

В конце декабря 1991 г. в МИД России также высказывались своеобразные мнения относительно статуса глав дипломатических представительств бывшего СССР в иностранных государствах и не исключался вариант их переаккредитации от имени России: «Все они аккредитованы верительными грамотами, подписанными. Президентом СССР. Логика подсказывает, что аккредитация нынешних послов

9 Черниченко С.В. Указ. соч. С. 87, 89.

10 Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. 1. М., 2004. С. 519.

11 Четвертая сессия Верховного Совета РСФСР. 12 декабря 1991 г. // Бюл. ВС РСФСР. 1991. №> 21. С. 7.

должна быть подтверждена от имени Президента Российской Федерации»12. Но одновременно высказывались опасения, что вручение нашими послами новых верительных грамот вызовет необходимость принятия новых верительных грамот от иностранных послов в Москве, «а Президенту сейчас для этого не просто найти время»13. Возникает законный вопрос: а если бы у президента России тогда «нашлось время», то была бы осуществлена взаимная переаккредитация послов?

Как уже отмечалось, прекращение существования СССР de-jure было оформлено в учредительных актах об образовании СНГ. Исходя из этих актов, а также принятых соглашений по правопреемству и политико-правовой позиции участников Содружества, в том числе и самой России, первоначально все государства-члены СНГ рассматривались как правопреемники СССР. Однако осуществление этой концепции в практическом плане оказалось весьма затруднительным (если было вообще возможным) из-за особого международно-правового положения бывшего Союза ССР14. Прежде всего это касалось его места в Совете Безопасности ООН как постоянного члена, статуса ядерной державы и возникшей опасности «расползания» ядерного оружия среди преемников Советского Союза. Еще в ноябре 1991 г., «в период драматических для развития наших отношений политических изменений» в Советском Союзе, государства НАТО указывали на необходимость обеспечения безопасного и надежного контроля над ядерными вооружениями, «сосредоточенного в руках одной власти»15. Во время своего визита в Москву 15—16 декабря 1991 г. госсекретарь США Дж. Бейкер в переговорах с министром А. Козыревым заявил, что «американская администрация выступает против появления новых независимых государств, обладающих ядерным оружием и ядерными технологиями» и высказался в пользу перехода в будущем статуса ядерной державы к России16, а в беседе с президентом Б. Ельциным также затрагивался вопрос «о возможности занятия Россией места в Совете Безопасности»17. Кроме того, в связи с отсутствием в современном международном праве общепризнанных норм о правопреемстве договорных обязательств международное сообщество было серьезно заинтересовано в избежании ситуации свое-

12 Дипломатический вестник. 1992. № 2. С. 30.

13 Там же.

14 См. также: Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. М., 2000. С. 344.

15 Заявление сессии Совета НАТО о событиях в Советском Союзе от 7—8 ноября 1991 г. // Московский журнал международного права. 1992. № 1. С. 197—198.

16 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 24.

17 Там же. С. 25.

образного «правового вакуума» в отношениях с прекратившим существование крупнейшим государством мира, которое являлось участником около 600 многосторонних и более 15 тыс. двусторонних договоров.

Вопрос о членстве бывшего Советского Союза в системе ООН и других международных организациях решался бывшими союзными республиками одновременно с принятием в Алма-Ате актов о создании СНГ. По инициативе РСФСР Совет глав государств СНГ принял решение от 21 декабря 1991 г., которое гласило: «Государства Содружества поддерживают Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях» (п. 1)18. По существу, речь шла о замене членства Советского Союза в международных организациях Россией, по другим вопросам международных правоотношений бывшего СССР государства-преемники согласованных решений тогда не принимали. Но уже через 2 дня страны Европейского Союза приняли по этому поводу так называемое «заявление двенадцати» от 23 декабря 1991 г., в котором в том числе указывалось: государства ЕС «принимают к сведению, что международные права и обязательства бывшего СССР, включая права и обязательства по Уставу ООН, будут продолжать осуществляться Россией. Они приветствуют согласие Правительства России принять на себя эти права и обязательства и ответственность и в этом качестве будут продолжать свои дружественные отношения с Россией»19. Тем самым государства Евросоюза фактически признали не просто переход к России (или преемство ею) определенных прав, а продолжение осуществления Россией всех (не только по Уставу ООН) международных прав и обязательств бывшего СССР. Сама этимология термина «государство-продолжатель» проистекает, вероятно, из данного заявления. Интересно, что некоторые правоведы из стран СНГ расценили указанное заявление как «завуалированную волю Запада» или даже «навязывание и вмешательство во внутренние дела» стран Содружества20.

18 Там же. С. 8—9. Решение подписали все 11 государств СНГ, Грузия в то время участия в деятельности Содружества не принимала.

19 Там же. С. 48—49.

20 Залинян A.M. Указ. соч. С. 114. Однако А. Залинян указывает: «Но нужно, наверное, допускать с осознанием, что в тех случаях, когда внешние последствия перемен в какой-то стране могут быть слишком значительными и даже разрушительными вплоть до нарушения международной стабильности и мира. нельзя, чтобы невмешательство во внутренние дела было непременным и непоколебимым принципом международного права, тем более, что границы допустимого вмешательства слишком прозрачны».

Именно в этот период обозначились изменения в позиции России относительно ее правового положения как правопреемницы бывшего СССР, т.е. переход от статуса одного из государств-преемников к статусу государства, продолжающего выполнять права и обязанности Союза ССР. Этот вывод следует из опубликованных МИД РФ в начале января 1992 г. материалов: «Эти заявления [стран Европейского Союза от 23 декабря 1991 г.] в совокупности с решением государств-участников СНГ о продолжении Россией членства СССР в ООН, СБ ООН, других международных организациях в юридическом плане послужили отправной точкой того, чтобы рассматривать Россию не только как государство-правопреемник, но и как государство, продолжающее осуществление прав и обязательств СССР»21 (курсив мой. — К.П.).

В своем послании Генеральному Секретарю ООН от 24 декабря 1991 г. президент России сообщал («имею честь информировать»), что членство СССР во всех органах и организациях системы ООН, включая Совет Безопасности, при поддержке государств СНГ «продолжается Российской Федерацией (РСФСР)»22. В этом послании также содержится формулировка о том, что Россия «в полной мере сохраняет ответственность за все права и обязательства СССР в соответствии с Уставом ООН». Из этого явствует, что речь идет об ответственности России в отношении не только обязательств, вытекающих из Устава ООН, но и всех международных прав и обязательств бывшего СССР в соответствии с Уставом ООН. Рассмотрение этого вопроса в органах ООН (Генеральной Ассамблее, Совете Безопасности, Шестом комитете) не проводилось, в отличие от случаев с Индией—Пакистаном или Федеративной Республикой Югославией, которой было отказано в продолжении членства в Организации и международно-правовой личности бывшей СФРЮ23. В общедоступных материалах ООН, зарубежной и отечественной литературе отсутствуют опубликованные сведения (во всяком случае автору обнаружить их не удалось) об исследовании этого вопроса в рамках ООН. На этот счет существует лишь информационное сообщение МИД России весьма лаконичного содержания, согласно которому «Генеральный Секретарь направил это письмо [послание президента Б. Ельцина] всем членам Организации. Основываясь на мнении юридического департамента Секретариата ООН, он исходил из того, что это обращение

21 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 28—29.

22 Там же. С. 13.

23 See: United Nations. Multilateral Treaties Deposited with the Secretary General. Status as at 31.December 2004. Vol. I. N.Y., 2005. P. XXXI.

носит уведомительный характер, констатирует реальность и не требует формального одобрения со стороны ООН. О согласии с таким подходом сообщили все постоянные члены Совета Безопасности, другие ведущие страны, и с 24 декабря 1991 г. Российская Федерация продолжила членство» в ООН24. Представляется, что вопрос о месте СССР в ООН решался не столь «буднично и технически» — на основании мнения юридического департамента Организации и исходя из «уведомительного характера» письма президента России. По свидетельству одного из бывших судей Международного Суда ООН, вопрос решался в том числе в ходе многочасовых консультаций с Международным Судом ООН. Иное решение ( например, принятие России как нового государства в ООН в качестве постоянного члена Совета Безопасности или сокращение количества постоянных членов СБ ООН за счет бывшего СССР) повлекло бы за собой необходимость внесения изменений в Устав ООН, что в свою очередь (согласно ст. 108 Устава) требовало участия уже прекратившего существование СССР. Вероятно, упомянутое согласие ведущих государств мира было продиктовано и по этим причинам25. Аналогичные послания президента России были направлены в специализированные учреждения ООН и все другие международные организации, в которых Россия также продолжила членство СССР. Как и в случае с ООН, каких-либо специальных решений со стороны этих организаций также не принималось: зарубежные исследователи приводят этому многочисленные примеры26. Равным образом Российская Федерация не проводила переаккредитации постоянных представителей бывшего СССР в этих международных организациях.

Уже на начало января 1992 г. Российская Федерация была признана 116 странами мира27, причем руководители ряда государств заявили, что Российская Федерация в качестве преемницы бывшего СССР «автоматически признается» ими и никаких специальных актов на этот счет приниматься не будет28. В конце декабря—начале января иностранные государства, имевшие на территории России дипломатические представительства и консульские учреждения, аккредито-

24 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 29.

25 Charpentier J. Le phenomene etatique a travers les grandes mutations politiques contemporaines // L'Etat souverain a l'aube du XXI siecle, Colloque de la Societe Française du Droit International (SFDI). Paris, 1992. P. 23 (цит. по: Аман Э. Указ. соч. С. 223).

26 Koskenniemi M., Lehto M. La sucession d'Etats dans l'ex—URSS, en ce qui concerne particulierement les relations avec la Finlande // Annuaire français de droit international. 1992. P. 186—187 (цит. по: Аман Э. Указ. соч. С. 222—223).

27 Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 33.

28 Там же. С. 36.

ванные при органах власти бывшего Союза ССР, посредством официальных уведомлений с их стороны и минуя порядок переаккредитации, преобразовали их в представительства при президенте, правительстве или МИД РФ соответственно. Такие действия со стороны

иностранных государств были восприняты МИД РФ «не иначе, как в

29

рамках признания России государством, продолжающим СССР» . С учетом этих обстоятельств МИД России направил главам дипломатических представительств в Москве ноту от 3 января 1992 г., в которой была выражена просьба «рассматривать Дипломатические и Консульские Представительства (дипломатические представительства и консульские учреждения. — П.К.) Союза ССР, аккредитованные в Вашей стране, в качестве» аналогичных представительств и учреждений Российской Федерации30. Таким образом был решен «вопрос о взаимной переаккредитации» послов: в этом заключается отличие государства, продолжающего осуществлять права и обязательства государства-предшественника, от иного государства-преемника и нового субъекта международного права. Признание со стороны иностранных государств и международных организаций факта продолжательства в целом означало перенесение международно-правового статуса и правоотношений государства-предшественника (СССР) на государство-продолжатель (Россию).

В развитие этого МИД России направил главам дипломатических представительств в Москве ноту от 13 января 1992 г., в которой сообщалось, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства в отношении международных договоров, заключенных Союзом ССР, и соответственно будет выполнять функции депозитария вместо правительства бывшего СССР31. Иными словами, в указанной ноте была выражена просьба рассматривать Российскую Федерацию в качестве стороны (или участника) всех заключенных Советским Союзом международных договоров. Весьма показательной является реакция на это со стороны международного сообщества: ни один депозитарий договора, будь то должностное лицо международной организации либо выполняющее такие функции правительство какой-либо страны, и ни один из участников многостороннего договора не выразили протеста или несогласия с указанным заявлением России.

Вопрос о переходе к России статуса ядерной державы был решен несколько позже. Согласно принятому Советом глав государств СНГ решению от 6 июля 1992 г., «Государства-участники Содружества как

29 Дипломатический вестник. 1992. № 3. С. 29.

30 Там же. № 2. С. 34.

31

Там же.

государства-правопреемники СССР поддерживают Российскую Федерацию в том, чтобы она продолжила участие бывшего СССР в Договоре о нераспространении ядерного оружия в качестве государства, обладающего ядерным оружием, включая осуществление функций депозитария Договора»32. Беларусь, Казахстан и Украина, на территории которых оставалось ядерное оружие бывшего СССР, взяли обязательство присоединиться к Договору 1968 г. в качестве неядерных государств, а согласно Лиссабонскому протоколу от 23 мая 1992 г. (между США, Россией, Беларусью, Казахстаном и Украиной) они обязались вывезти эти ядерные вооружения на территорию Российской Федерации.

Таким образом, в отличие от изложенной сформировавшейся позиции международного сообщества в отношении статуса России политико-правовая позиция самой Российской Федерации в течение 1992 г. выражалась в концепции, согласно которой Россия выступала и в качестве государства, продолжавшего Союз ССР в международно-правовом плане, и в качестве его правопреемника наравне с другими государствами-участниками СНГ33. Анализ заключенных в этот период соглашений в рамках СНГ и практика межгосударственных отношений показывают, что государства Содружества признавали за Российской Федерацией именно такой международно-правовой статус. По общему признанию статус остальных государств СНГ определялся в качестве государств-преемников СССР.

Мнение о «двойном статусе» России на тот период времени нашло отражение и в доктрине: некоторые правоведы из стран СНГ отмечают, что она «выступает одновременно как "государство-продолжатель" СССР в отношении одной категории прав и обязанностей и как государство-преемник в отношении другой категории прав и обязанностей»34. Однако данная конструкция экстраполируется ими и в отношении современного статуса Российской Федерации, к тому же термин «государство-продолжатель» отождествляется с понятием «континуитет», что в свою очередь подразумевает одновременно и континуитет России, и ее правопреемство в отношении определенных прав и обязанностей. Но, как уже отмечалось, континуитет исключает правопреемство, и наоборот; эти два понятия не могут сосуществовать или одновременно проявляться в одном и том же субъекте междуна-

32 Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1992. № 6. С. 52.

О международно-правовом статусе России и других государств-участников СНГ как правопреемников СССР // Дипломатический вестник. 1992. N° 3. С. 2.

34 Залинян A.M. Указ. соч. С. 163; также см.: Тимченко Л.Д. Указ. соч. С. 297—

299.

родного права. По ранее изложенным соображениям доктринальные расхождения по данному вопросу являются непримиримыми.

Представляется, что с принятием в Бишкеке 9 октября 1992 г. Советом глав государств СНГ принципиального решения по «нулевому варианту» произошли изменения в позиции Российской Федерации в отношении ее статуса «правопреемницы СССР». «Нулевой вариант» расчетов и последовавшее за этим подписание двусторонних соглашений фактически означали, что государства Содружества в силу ранее изложенных причин согласились с принятием Россией прав и обязательств в отношении внешнего долга и активов бывшего СССР. Необходимо вновь подчеркнуть, что такая ситуация сложилась не в связи с односторонними действиями Российской Федерации (более того, она оказалась вынужденной для России), а явилась результатом согласованного подхода всех государств-участников Содружества. Получалось, что внутренняя государственная собственность (т.е. вся находящаяся на территории Советского Союза собственность) и внутренний долг СССР в основном были разделены на принципах правопреемства, а права и обязательства в отношении зарубежной недвижимости и активов бывшего Союза ССР унаследовала Россия.

Таким образом, сфера унаследованных прав и обязательств свидетельствовала о качественных изменениях в правовом положении Российской Федерации — к ней перешли практически все правоотношения бывшего СССР с внешним миром. В совокупности это означало приобретение Россией нового международно-правового статуса, который впервые был объявлен в Указе президента от 8 февраля 1993 г. («О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом»): «Российская Федерация как государство-продолжатель Союза ССР». Данная категория государства применительно к ситуации правопреемства является новым понятием в международном праве, не встречавшимся ранее в практике международных отношений.

В доктрине концепция «продолжательства» вызвала противоречивые суждения: при определении правового статуса Российской Федерации большинство авторов исходят из традиционных установлений — либо континуитет России, либо правопреемство. Западноевропейские авторы, отмечая известные им соглашения (не все, а в основном от 21 декабря 1991 г.), в которых Россия фигурирует в числе других государств-преемников СССР, тем не менее делают акцент на продолжение ею членства (вместо СССР) в ООН и других международных организациях, ноте МИД РФ от 13 января 1992 г. и согласия с этим со стороны международного сообщества. При этом некоторые из них пришли к выводу об «идентичности СССР и России» (M. Bothe, C. Schmidt), другие утверждают, что «Россия просто занимает позицию бывшего Со-

ветского Союза» в международных отношениях (M. Koskenniemi, M. Lehto), а третьи (которых большинство) заявляют о «целесообразности принятия тезиса о континуитете России» (H. Ruiz-Fabri, J. Crawford, J. Charpentier, R. Mullerson)35, а также и об идентичности современной России «РСФСР до 1922 г.» (Th. Schweisfurth)36. Среди отечественных юристов вопрос о «продолжательстве России» первоначально породил различные мнения: «По отношению к РСФСР [до 1922 г.] новая Россия является государством продолжателем, а по отношению к СССР — правопреемником, таким же как и остальные 14 республик»37; «С юридической точки зрения концепция государства-продолжателя означает основополагающее и всеохватывающее правопреемство» (И.И. Лу-кашук)38; «.бессмысленно, на наш взгляд, выдумывать какую-то концепцию продолжения Россией членства в ООН СССР. логически это то же самое, что продолжение одним субъектом прекратившейся жизни другого субъекта»39. С.В. Черниченко выстроил логически стройную правовую конструкцию идентичности без континуитета в отношении прибалтийских республик40, он отрицает возможность одновременного статуса России как государства-преемника и как государства-продолжателя и в итоге склоняется к «подтверждению ее континуитета, но не правопреемства»41. В целом в отечественной литературе концепция «Россия — государство-продолжатель СССР», не получившая, к сожалению, детального правового анализа и теоретического рассмотрения, постепенно стала поддерживаться большинством юристов-международников и понимается в контексте теории континуитета.

По мнению автора данной статьи, концепция «продолжательст-ва» не должна иметь в качестве обоснования теорию континуитета и не может вытекать из нее. Можно соглашаться или отрицать и скептически относиться к мнению тех или иных юристов, высказываемым теоретико-правовым позициям, но нельзя не замечать или «попросту игнорировать» факт признания международным сообществом и доктриной в целом прекращения существования СССР как субъекта международного права и первоначальный статус России в качестве го-

35 Аман Э. Указ. соч. С. 221—223.

36 Московский журнал международного права. 1995. № 4. С. 96.

37 Шинкарецкая Г.Г. Проблемы правопреемства и границы Российской Федерации //Московский журнал международного права. 1995. № 4. С. 97.

38 Lukasuk I.I. Rußland als Rechtsnachfolger .Völkerrechtliche Vertrage der UdSSR // Osteuropa Recht. 1993. № 4. S. 235—246 (цит. по: Московский журнал международного права. 1995. № 4. С. 95).

39 Ушаков H.A. Правопреемство государств. Уфа, 1996. С. 21.

40 Черниченко С.В. Указ. соч. С. 72—84, 96—107.

41 Там же. С. 85—89.

сударства-преемника наравне с другими странами-участниками Содружества, закрепленный в упоминавшихся многочисленных соглашениях в рамках СНГ. Концепция продолжательства не укладывается в традиционную теорию правопреемства, она является порождением события правопреемства бывшего СССР и должна рассматриваться в качестве новой правовой категории.

Прежде всего следует остановиться на формулировке самого понятия «государство-продолжатель». Представляется, что его трудно признать удачным или корректным. Как можно продолжать то, что перестало существовать? Отчасти это возможно в частном праве, где в соответствии с теорией «универсального правопреемства» «heres римского права сохраняет правосубъектность и юридические отношения умершего»42. Однако в доктрине уже давно отмечалось, что «права и обязанности индивидов и государств не подлежат сравнению» и в этой связи «аналогия с римским правом допустима только как метафора»43. Содержащаяся в заявлении государств Европейского Союза от 23 декабря 1991 г. формулировка (они «принимают к сведению, что права и обязательства бывшего СССР, будут продолжать осуществляться Россией») совсем не предрешала самого термина и не предопределяла его выбор. Более того, в английском языке, например, отсутствует аналог этого термина, поэтому его обозначают как «continuing State», что не совсем одно и то же, и во избежание путаницы иногда указывают в скобках «gosudarstvo-prodolzatel»44. Возможно, более корректным было бы использование формулировки «Россия — государство, сменившее СССР», т.е. вступившее в международные отношения вместо СССР . Но как бы то ни было формулировка «Россия — государство-продолжатель СССР» прочно вошло в международно-правовой лексикон, и приходится оперировать именно этим понятием.

Содержание концепции «продолжательства» на основе примера Российской Федерации сводится к смене или автоматическому перенесению прав и обязательств государства-предшественника на государство-продолжатель в международных правоотношениях: автоматическому преемству членства в международных организациях, участия в многосторонних договорах и выполнения функций их депозитария, смене «флага», т.е. наименования государства, дипломатических и иных представительств в иностранных государствах и при ме-

42 О'Коннелл Д. Правопреемство государств. М., 1957. С. 38.

43 Там же. С. 39.

44 State Practice Regarding State Succession. Р. 24.

45 См. также: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М., 2000. С. 344.

ждународных организациях, приобретению прав и несению обязанностей в отношении зарубежной движимой и недвижимой собственности государства-предшественника. В вопросах правопреемства в отношении иной государственной собственности, государственных архивов и внутреннего долга государства-предшественника положение государства-продолжателя может ничем не отличаться от правового статуса остальных государств-преемников. Фактически статус и правовое положение государства-продолжателя во многом схожи с ситуацией государства-предшественника, от которого отделяется часть или части его территории. Принципиальное отличие состоит в том, что в случае государства-продолжателя государство-предшественник признается прекратившим свое существование в качестве субъекта международного права. Наконец, государство-продолжатель может выступать и под другим наименованием — как государство, «сменившее» («заменившее») государство-предшественника; в доктрине в отношении Российской Федерации употреблялся и термин «генеральный правопреемник СССР»46.

Совершенно очевидно, что далеко не всякое событие правопреемства государств способно привести к появлению государства-продолжателя. Для этого необходимо наличие следующих существенных обстоятельств. Государство-предшественник должно занимать такое стратегическое международно-правовое положение в мире, что прекращение его существования может привести к возникновению серьезных проблем для всего международного сообщества. В настоящее время это относится прежде всего к постоянному членству в Совете Безопасности ООН и статусу ядерной державы. Правопреемство в этом случае, т.е. переход прав и обязанностей такого государства-предшественника к государствам-преемникам, неприемлемо из-за необходимости внесения изменений в Устав и состав СБ ООН, а также опасности распространения ядерного оружия.

Само государство-продолжатель должно составлять значительную часть территории государства-предшественника и по своему экономическому и географическому потенциалу должно быть в состоянии заменить государство-предшественник. По этим критериям РСФСР как государственнообразующая союзная республика оказалась «востребо-ваннной» международным сообществом для смены СССР в международных правоотношениях. Помимо собственно положения такая составная часть государства-предшественника должна выразить свое согласие приобрести статус государства-продолжателя. Так, распад От-

46 См.: Лукашук И.И. Указ. соч. С. 344; Аксенов А.Б. О гражданстве в связи с правопреемством государств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 25.

2 ВМУ, право, №2

17

томанской империи после Первой мировой войны был воспринят европейскими государствами как случай отделения частей территории государства: они рассматривали Турецкую Республику как государство, продолжающее выполнять в международных отношениях права и обязательства бывшей Империи. Однако турецкое правительство отказалось от такого статуса и в ходе переговоров по заключению Лозаннского договора 1923 г. заявило, что новое турецкое государство является таким же государством-преемником, как и все другие, образовавшиеся на территории Оттоманской империи государства .

И, наконец, самый главный критерий: государство-продолжатель должно быть признано в таком качестве со стороны третьих государств, международных организаций (членом которых являлось государство-предшественник) и других государств-преемников. В случае возражений на такое признание третьим государством во взаимоотношениях с ним государство-продолжатель может столкнуться с ситуацией, когда оно будет рассматриваться в качестве государства-преемника по всему комплексу вопросов правопреемства. Некоторые западноевропейские исследователи указывают, что согласия остальных государств-преемников в принципе не требуется, достаточно и признания со стороны третьих государств48. С данным мнением можно согласиться в том плане, что это не оказывает существенного влияния на признание в целом, однако в отношениях между государством-продолжателем и возражающим государством-преемником могут возникнуть различные спорные ситуации по вопросам правопреемства. Признание может быть выражено как в явной, так и молчаливой форме, т.е. совершении каких-либо действий, свидетельствующих о признании либо отсутствии возражений.

К настоящему времени можно прийти к выводу, что статус Российской Федерации в качестве «государства-продолжателя СССР» признан международным сообществом в целом — как со стороны международных организаций, так и со стороны практически всех государств мира. Помимо уже упоминавшихся «заявления двенадцати» от 23 декабря 1991 г. и официальных заявлений со стороны третьих государств в конце декабря 1991 г. такой статус также отдельно закреплен в различных двусторонних актах России с десятками иностранных государств: Великобританией (меморандум от 30 января 1992 г.), Финляндией (протокол от 11 июля 1992 г.), Германией (со-

47 Доклад Комиссии международного права о работе ее тридцать первой сессии. С. 199.

48 Ruiz-Fabri H. Genèse et disparition de l'Etat a l'époque contemporaine // Annuaire français de droit international. 1992. P. 171 (цит. по: Аман Э. Указ. соч. С. 223).

глашение от 16 декабря 1992 г.), Японией (декларация от 13 октября 1993 г.), Бельгией (договор от 8 декабря 1993 г.), Испанией (договор от 12 апреля 1994 г.), Италией (договор от 14 октября 1994 г.) и т.д. Другие государства, не сделавшие специальных официальных заявлений о принятии данного статуса России, фактически согласились с ее продолжательством в молчаливой форме. Подтверждением этому служит отсутствие возражений с их стороны, преобразование статуса дипломатических и иных представительств в этих странах и Российской Федерации без взаимной переаккредитации и регистрация прав России на недвижимость бывшего СССР за рубежом. К концу 2005 г. из 105 государств, на территории которых находилось недвижимое имущество Союза ССР, в 96 странах уже почти полностью завершен процесс регистрации прав России на это имущество.

В международно-правовой литературе отмечалось, что из всех государств мира лишь Австрия, Мексика и Украина выразили несогласие с концепцией «Россия — государство-продолжатель СССР»49. Что касается Мексики, то, согласно достоверным сведениям, правительство этой страны в 1991 г. решило воздержаться от проявления своей позиции по данному вопросу. Однако она продолжала поддерживать с Россией «те же отношения, что и с советским правительством», в результате инвентаризации советско-мексиканских двусторонних соглашений наименование государства было изменено на «Российская Федерация». Таким образом, «de facto Мексика негласно признала за Россией характеристики "государства-продолжателя" СССР» и ее «не следует включать в число» государств, заявивших о своем несогласии с концепцией продолжательства50. Позиция Австрии не столь определенна и проявляется в нескольких аспектах: в вопросе правопреемства в отношении двусторонних советско-австрийских договоров, в том числе применительно к России, ее подход был таким же, как и в случае с бывшими ЧССР и СФРЮ — на основе принципа «clean slate». Вместе с тем Австрия не возражала против преобразования советских представительств на ее территории (и соответственно австрийских в Москве) на российские без взаимной переаккредитации. Кроме того, выполняя обязанности депозитария многосторонних договоров (например, Венских конвенций о дипломатических и консульских сношениях 1961 и 1963 гг., Конвенции о праве международных договоров 1969 г.), австрийское правительство

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

49 International Law Association. Aspects of the Law of State Succession. Helsinki Conference. 1996; Цыбуков В.В. Проблемы правопреемства в Содружестве Независимых государств. М., 1994. С. 14.

50 Информационная справка посольства Мексики в Москве № RUS00985/350-1-1 от 31 марта 2006 г. (справка любезно предоставлена посольством по просьбе автора).

исходит из продолжения участия России в договорах с даты их заключения Советским Союзом (т.е. в качестве продолжателя, а не правопреемника). Несогласие Австрии с концепцией продолжательства в основном заключается в отказе менять титул собственника на расположенное на ее территории советского недвижимого имущества в пользу Российской Федерации («до урегулирования этого вопроса между Россией и Украиной»51). По этой причине процесс регистрации права собственности России на эту недвижимость в Австрии находится в замороженном состоянии.

Пожалуй, единственным непримиримым противником статуса России как государства-продолжателя СССР выступает Украина. Начиная с декабря 1991 г. и вплоть до настоящего времени украинская сторона остается в формате и контексте решения, принятого Советом глав государств Содружества 20 марта 1992 г. (об образовании Комиссии по правопреемству): «Признать, что все государства-участники СНГ являются правопреемниками прав и обязательств бывшего Союза ССР» (к этому пункту Б.Ельцин собственноручно написал оговорку: «кроме государственной собственности»). Примечательно, что еще Меморандум о взаимопонимании по вопросу правопреемства международных договоров СССР от 6 июля 1992 г., в котором такая формулировка отсутствовала, был подписан президентом Украины с оговоркой (написанной Л.Кравчуком собственноручно) — «с учетом Решения от 20 марта 1992 года в Киеве по вопросу, касающемуся правопреемства»52. В концентрированном виде позиция Украины была выражена ее представителем на заседании Совета управляющих МАГАТЭ 18 июня 1992 г.: «Исходя из принципиальных соображений, Украина не может признать какого-либо специального статуса Российской Федерации по сравнению с другими государствами-преемниками Советского Союза в отношении договоров, собственности или обязательств бывшего СССР. Единственным исключением является соглашение, достигнутое в рамках СНГ, позволяющее Российской Федерации занять место СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности. По всем другим вопросам Российская Федерация никогда не просила и никогда не получала согласия со стороны Украины или других государств-преемников, соответственно она не может претендовать на статус преемника СССР в отношении собственности, договоров или иных прав и обяза-

51 Сведения любезно сообщены сотрудниками посольства Австрии в России.

52 Материалы депозитария документов правового департамента Исполнительного комитета Содружества Независимых Государств.

тельств» бывшего СССР53. Политика Украины в дальнейшем не изменилась, и в межгосударственных отношениях она по-прежнему выступает с таких международно-правовых позиций.

Наибольшая активность проявляется украинской стороной в отношении зарубежной недвижимой собственности бывшего СССР. Почти во все государства мира, с которыми Украина имеет дипломатические отношения, МИД Украины направил блокирующие ноты с просьбой не производить перерегистрацию на Российскую Федерацию прав собственности на недвижимое имущество бывшего Союза ССР. Однако такие ноты не встретили понимания и поддержки со стороны большинства государств мира. Многие крупные государства (например, Канада, Франция, Япония) заявили, что признание ими статуса России как государства-продолжателя СССР следует рассматривать как их обязательство по международному праву и оно касается всего комплекса вопросов правопреемства. К настоящему времени лишь менее чем в 10 странах (Австрия, Люксембург и др.) процесс перерегистрации не закончен или приостановлен «до урегулирования Россией и Украиной вопроса о правопреемстве в отношении зарубежной недвижимости бывшего СССР». В конце 90-х — начале 2000-х гг. украинская сторона подала иски в городские суды Великобритании, Дании и Германии об обжаловании регистрации права собственности России в отношении зданий торговых представительств бывшего СССР в этих странах54. Здесь необходимо указать, что национальные суды указанных государств рассматривали не межгосударственный спор между Россией и Украиной, а действия муниципальных органов по регистрации в городском кадастре прав России на эти здания. Однако фактически вопрос стоит о признании или отрицании статуса Российской Федерации как государства-продолжателя, т.е. об установлении в судебном порядке прав собственности на советское имущество. Лондонский суд оставил в силе решение муниципального органа о правах России на владение указанным недвижимом имуществом, но без права им распоряжаться до урегулирования вопроса самими спорящими сторонами. Датские судебные инстанции, исходя из заявлений МИД этой страны о статусе Российской Федерации как государства-продолжателя СССР, склоняются к признанию прав собственности России на здания советского торгпредства, но украинская сторона направила апелляцию в Высший суд Дании. Таким образом,

53 IAEA. Record of GOV/OR Meeting 784. Para 91. Подобные взгляды широко распространены и в международно-правовой доктрине Украины (Ноговщина Ю. О. Мгжнародно-правов1 аспекти правонаступнитцва Украши. Кшв, 2006).

54 НоговщинаЮ.О. Указ. соч. С. 122—123.

2 *

21

позиция Украины расходится с повсеместной практикой международных организаций и межгосударственных отношений, западноевропейской и отечественной доктриной международного права.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы. Практика правопреемства бывшего СССР породила неизвестную ранее категорию международного права — государство-продолжатель. Она не является производной от доктрины континуитета, а представляет новое понятие в теории и практике правопреемства государств и заключается в смене в международно-правовых отношениях государства-предшественника государством-продолжателем. Статус Российской Федерации как государства-продолжателя СССР признан со стороны всех международных организаций и мировым сообществом государств в целом.

Поступила в редакцию 28.11.07

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.