CC BY
1083
ПРАВОПРЕЕМСТВО ГОСУДАРСТВ: НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Рияд Taxa Шамсон
Кафедра теории и истории государства и права ■
Российский Университет Дружбы народов ул. Миклухо-маклая 6, 117198, Москва, Россия.
В XX веке проблема правопреемства неоднократно привлекала повышенное внимание политиков и ученых-юристов. Гак, в начале века это произошло в связи с окончанием 1-ой Мировой войны и приходом к власти большевиков в России. В 60-е-70-е годы актуализации проблемы способствовали распад колониальной системы и появление на месте колоний и полуколоний десятков новых независимых государств, а в 90-е годы - распад СССР и «социалистического содружества», а также объединение Йемена, и Германии и т.д. И сегодня на постсоветском пространстве не утихают споры по проблемам правопреемства.
В юридической науке не существует единого понятия правопреемства государств, и разногласия начинаются уже с его определения1. Действительно, это - один из сложных и запутанных вопросов в правовой науке.
Проблема правопреемства остается дискуссионной как в доктрине международного права, так и в международной практике. В юридической литературе нет общих правил о правопреемстве государств, которые обязывали бы государства-преемники без их согласия принять на себя права и обязательства государств-предшественников. Поэтому проблему правопреемства можно решить только ad hoc (для данного случая). Нормы о правопреемстве не могут быть кодифицированы2, поскольку это скорее политический, чем международно-правовой процесс.
В советской юридической литературе проблема правопреемства исследована главным образом в связи с последствиями социальных революций и крушением мировой колониальной системы/ В качестве основания для правопреемства в ней обычно рассматривались следующие пути появления нового государства на международной арене: 1) создание государства нового исторического типа в результате социальной революции; 2) создание нового государства в результате национально-освободительной борьбы и ликвидации колониального режима; 3) объединение двух или более государств; 4) отделение от государств, которые после этого продолжают свое существование; 5) разделение государства.4 Основанием для правопреемства является также передача части территории одного государства другому.
В современной российской правовой литературе подход к проблеме изменился незначительно. Так, при сохранении в целом тех же оснований правопреемства в их перечень сегодня не входит создание государства нового исторического типа.5
В целом с таких же позиций рассматривается проблема правопреемства государств и в современном международном праве. Так, событиями (юридическими фактами), порождающими правопреемство государства, здесь являются случаи, когда часть государственной территории становится частью территории другого государства или когда зависимая территория присоединяется к существующему государству; когда возникает новое независимое государство на зависимой территории; когда два или несколько государств объединяются в единое государство или когда на территории какого-либо государства возникают самостоятельные государства.
Исчезновение государства или его возникновение обусловлено, прежде всего, политическими, социальными и иными подобными факторами. Роль международного права в этих случаях состоит в том, что оно определяет значимость происшедших изменений с юридической точки зрения, связывает с ними соответствующие правовые последствия. Свое концентрированное выражение это получает в институте правопреемства государств.
1 См. Курс международного права. В 7 т. Т.З, 1989, с 120.
2 Муромцев Г.И. Соотношение международного и внутригосударственного права в свете Конституции Российской Федерации // Право и политика современной России. М., 1996.
1 См. например: Захарова Н.В. Влияние социальной революции на силу международного договора. М., 1966., Захарова Н.В. Правопреемство государств. М., 1973., Аваков М М. Правопреемство освободившихся государств. М, 1983.
4 См. Международное право. Под.ред.Тункина Г.И. М., 1982. С. 85.
5 См.: Международное право. Под ред. Колосова Ю.М., Кузнецова М. М., 1995. С. 90-100.
Термин «правопреемство государств» в правовой науке используется для обозначения как вопроса о той фактической ситуации, которая влечет за собой постановку вопроса о переходе прав и обязанностей, так и самого перехода прав и обязанностей от одного государства к другому. Венская конвенция 1978 года определяет правопреемство государств как смену одного государства другим в осуществлении ответственности за международные отношения на соответствующей территории.1
Государство в международном понимании это единство трех элементов: территории, населения и публичной власти, а правопреемство связано с изменением только одного элемента -территории. Изменение численности населения или организации власти таких последствий не порождает. Вопрос о правопреемстве не возникает и при смене правительства, независимо от того, произошла эта смена конституционным или неконституционным путем. И в том, и в другом случае такая замена не нарушает непрерывности существования субъекта международного права.
При трансферте (передаче) территории от одного субъекта к другому (когда новый субъект на данной территории не образуется) проблема правопреемства, как таковая, не возникает. Государственные долги, появившиеся исключительно в отношении передаваемых территорий, переходят к государству - получателю этой территории с учетом объема прав, интересов, имущества и т.п., связанных с передаваемой территорией. Точно так же переходят и другие обязанности, а также права, касающиеся данной территории.
Правопреемство может иметь два аспекта: фактический и правовой. Правомерность правопреемства фактически определяется принципами и нормами международного права.
Правопреемство правовое ни в коей мере не может рассматриваться в отрыве от фактических ситуаций, следствием которых оно является, не правомерность этих ситуаций определяется не им. Так как правопреемство правовое связано с правом фактически в том смысле, что это последнее является предпосылкой первого.2
Правопреемства имеет две стороны: внутреннюю и внешнюю. Первая из них охватывает материальные и людские ресурсы государства. Объектами правопреемства в этом случае являются территория, население (точнее, граждане), имущество, денежные средства, долги. Внутренняя сторона правопреемства может приобретать международное значение (например, в случае нахождения имущества, денежных средств, архивов за рубежом или если речь идет о внешних долгах).
Внешний аспект правопреемства охватывает всю сферу международных обязательств данного государства, т.е. правопреемство в отношении международных договоров, международных обычаев и односторонних заявлений государств, порождающих обязательства международноправового характера.3 Односторонние акты также являются основанием обязательств по международному праву.4
Действующие международно-правовые нормы, относящиеся к правопреемству государств, носят во многом характер обычных норм или определяются соглашениями заинтересованных государств. Важную роль здесь играет Венская конвенция о международных договорах 1969 г. В соответствии с этой конвенцией имеет место правопреемство только тех договоров, на которые она распространяется, т е. договоров между государствами. Сущностью правопреемства в отношении договоров являются последствия правопреемства государств как такового для договоров государства-предшественника. Сами же эти договоры остаются неизменными. Немалую роль играет международная практика и прецеденты, решение международных органов, а в ряде случаев национально-правовые и другие акты государств.
Важным шагом в решении проблемы правопреемства стали Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978г. и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года. Характерной особенностью Венской конвенции 1978 г. является то, что наряду с общими правилами правопреемства она содержит детально разработанные положения, рассчитанные на новые независимые государства. Одной из ключевых
1 Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 года//Международные правовые документы. М., 1978.
2 Захарова Н.В. Правопреемство государств. М.,1973.
1 Черниченко С В. Теория международного права в 2-х т.т. Т.Н. М.,1999. С. 91.
4 Рачков И.В. Односторонние акты государств: некоторые правовые вопросы //Государство и право. 2001. №8.
С. 75.
норм данной конвенции является положение, закрепляющее принцип tabula rasa, т е. принцип свободы новых независимых государств от договоров, заключенных от их имени бывшими метрополиями. Согласно общему правилу новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником вследствие исключительно того факта, что в момент правопреемства государства этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства. Что касается правопреемства многосторонних договоров, то оно осуществляется новым независимым государством путем уведомления о правопреемстве или путем направления соответствующих грамот о ратификации, принятии или утверждения договора.
Часть статей Венской конвенции 1978 г. посвящена правопреемству в случае объединения, отделения или разъединения государств. Новое государство, образованное путем объединения, становится субъектом международного права. Так, согласно ст. 31. п. I. этой Конвенции общим принципом правопреемства договоров в случае объединения или отделения государств является континуитет государства, т.с. непрерывность его международной правосубъектности и континуитет международных обязательств (ipso jure), т.е. переход прав и обязанностей государства- предшественника к государству-преемнику, иными словами непрерывность международных обязательств при изменении международной правосубъектности.
Венская конвенция 1983 г. посвящена проблеме правопреемства государственной собственности, государственных архивов и долгов. Конвенция содержит нормы, регулирующие различные аспекты правопреемства, в том числе и вопросы о передаче части территории государства другому государству.
Материальные нормы Конвенции о правопреемстве государством- преемником государственной собственности государства - предшественника основываются на практике государств и в этом смысле являются кодификацией обычных международно-правовых норм. Они служат лишь ориентиром для решения соответствующих проблем заинтересованных государств. Международно-правовая норма отсылает здесь к национальному праву государств, поскольку любой вид собственности принадлежит тому или иному субъекту этого национального права и определяется в соответствии с этим правом. Если возникает спор о принадлежности данной собственности иностранному государству-преемнику, то он, если заинтересованные государства не договорились об ином, подлежит разрешению компетентными органами данного государства на основании как его собственного национального права, так и национального права государства-предшественника. 1
Вместе с тем эти конвенции также не решают проблему полностью, поскольку не охватывают всех международно-правовых аспектов правопреемства и в отношении гражданства, и в отношении ответственности государств, и главное не регулируют проблемы национальных меньшинств, возникших в результате распада государств. Но они имеют определенное значение для решения других вопросов правопреемства государств, так как содержат ряд положений, отражающих общепринятую практику. Они, в частности, исходят из сложившегося принципа о согласии между заинтересованными государствами, когда положения соответствующей конвенции применяются только в случае отсутствия такого соглашения. В конвенциях вопросы правопреемства по-прежнему регулируются нормами и принципами общего международного права. Другой существенный вопрос заключается в том, что сформулированные в них правила применяются только к правопреемству, которое осуществляется в соответствии с принципами международного права, воплощенными в Уставе ООН.
С точки зрения складывающихся в международном праве норм, включая ряд вошедших в Венскую конвенцию 1978 года и международную практику, вопросы правопреемства в отношении договоров решаются в зависимости от того, что является основанием для правопреемства: объединение государств, разделение государства или отделение от него части территории.
При объединении государств и создании, таким образом, одного государства-преемника любой договор, находящийся в силе на момент правопреемства в отношении каждой из объединившихся стран, продолжает действовать в отношении государства-преемника, если оно и другие государства-участники договора не уславливаются об ином.
Венская конвенция 1978 года основывается на принципе изменчивости территориальных пределов применения договоров, а также на общепризнанной норме права договоров между
1 См. Ушаков Н А. Правопреемство государств. Уфа, 1996.
государствами, изложенной в ст.29 Венской конвенции 1969 года. В ней говорится : «Если иное намерение не явствует из договора или не установлено другим образом, то договор обязателен для каждого участника в отношении всей его территории», т.с. если территория государства-предшественника изменилась, то изменился и пространственный предел применения его договоров. Если государство-предшественник перестало управлять зависимой территорией, то его договоры также утрачивают силу применительно к этой территории.
В целом практика в области правопреемства настолько разнообразна и противоречива, в такой степени зависит от соотношения сил, договоренности между заинтересованными сторонами и прочих международных и внутренних факторов, что сформулировать или выявить какие-либо общие правила очень трудно.
Существенной спецификой обладает решение проблемы правопреемства в результате ликвидации СССР. Так, в Алма-Атинской Декларации стран СНГ 1991 года указывается, что с образованием СНГ СССР прекращает свое существование, и участники СНГ гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего СССР. Из текста Декларации можно сделать вывод, что все члены СНГ в равной мере рассматривались как правопреемники СССР. Однако в действительности правопреемником СССР стала Российская Федерация. Такая ситуация получила в российской правовой доктрине неоднозначную оценку.1 Так, одни полагают, что в основе такого подхода лежат не столько правовые, сколько политико-экономические соображения2. Его сторонники утверждают, что лишь Россия как самое крупное и сильное государство из всех возникших на территории СССР способна выполнить обязательства, вытекающие из международных договоров последнего. Другие высказывают мнение, что это чревато опасностью конфликтов и произвола. Представляется, что здесь главную роль сыграли международные факторы. Их суть отразил Генеральный секретарь ООН Перес де Куэльяр, который в 1991 году выразил опасение, что начавшийся распад СССР может нарушить сложившийся баланс сил в ООН и повлияет на решение многих проблем. Он выразил надежду, что так или иначе место СССР в Совете Безопасности будет сохранено3. С другой стороны, ни один из правопреемников не мог претендовать на членство в ООН в порядке правопреемства, не говоря уже о месте постоянного члена Совета Безопасности.
Выход из сложившегося положения был найден в концепции «Россия - государство продолжатель СССР». Она означает, что место СССР в мировой политике занимает Россия, которая является основным и реальным правопреемником СССР. Поэтому на нее ложится главная ответственность за выполнение его обязательств.
Таким образом, можно утверждать, опираясь на практику, что нет универсального автоматического правопреемства государств. Государство - преемник в праве отказываться от значительной части международных договоров. А автоматическое правопреемство осуществляется в сфере договоров, касающихся государственных границ или определяющих международноправовое положение международных путей глобального или регионального значения. Универсальное автоматическое преемство охватывает лишь общепризнанные нормы и принципы международного права. Преемственность в данном случае неизбежна, поскольку каждое государство вынуждено считаться с сообществом государств, которое существует объективно, равно как объективно существует система норм, регулирующая отношения между членами данного сообщества.4 Отсюда можно сделать следующие выводы: 1) хотя и трудно кодифицировать универсальные нормы, регулирующие последствия правопреемства, но можно и необходимо признать общие нормы, регулирующие вопросы прав национальных меньшинств, возникающих в результате распада государств, поскольку в их регулировании особая роль принадлежит международному праву и международному сообществу, стремящимся не допустить ущемления прав и свобод народов и национальных меньшинств; 2) во всех случаях правопреемство государств
' Муромцев Г.И. Интеграция России в мировое сообщество и проблемы соотношения международного и национального права//Материалы международной и научно-практической Конференции: право и политическая стабильность. М., РУДН., 1996. С. 33.
2 Муромцев Г.И. Соотношение международного и внутригосударственного права в свете Конституции Российской Федерации // Право и политика современной России. М, 1996.
’ Муромцев Г.И. Соотношение международного и внутригосударственного права в свете Конституции Российской Федерации // Право и политика современной России. М, 1996.
4 Шуршалов В М. Международные правоотношения. М., 1971. С.28.
должно осуществляться в соответствии с общепризнанными принципами международного права.
STATES SUCCESSION: CIENTIFIC AND PRACTICAL ASPECTS
Reyad Taha Shamsan
The department of Theory and History of State and Law Russian University of Peoples ’ Friendship Miklukho-Maklaya sir., 6. 117198, Moscow, Russia
нормами
