Некоторые направления деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции Текст научной статьи по специальности «Право»

НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ

© Кирьянов А.Ю.*

Центр развития местного самоуправления, г. Москва

Автор рассматривает роль органов государственной власти субъектов федерации в определении основных направлений борьбы с коррупцией в муниципалитетах, механизмы и способы антикоррупционного мониторинга. В борьбе с коррупцией значительное место занимает проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления, и их последствия.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [1] определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

- по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

- по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

- по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Таким образом, на органы местного самоуправления в пределах их полномочий возлагаются обязанности по противодействию коррупции.

Соответственно правовую основу такой деятельности будут составлять Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон о противодействии коррупции, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Помимо федерального закона о противодействии коррупции на федеральном уровне правовую основу будут составлять Федеральный закон от

* Исполнительный директор, кандидат юридических наук, член-корреспондент Российской академии естественных наук.

02 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [2]; Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [3] и др.

Законодательство субъектов РФ в части правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции занимает противоположные позиции. В одних случаях, органы местного самоуправления не называются в качестве субъектов антикоррупционной политики, содержат лишь общие нормы, распространяющие свое действие, в том числе и на органы местного самоуправления. В других случаях в законах субъектов РФ органы местного самоуправления не только называются в качестве субъектов, но и предусмотрены полномочия указанных органов.

Например, ст. 15 Областного закона «О противодействии коррупции в Свердловской области» [4] предусматривает следующие формы участия органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в сфере противодействия коррупции в Свердловской области. Органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, могут принимать целевые программы по профилактике коррупции; проводить антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов; проводить антикоррупционный мониторинг; совершенствовать организацию муниципальной службы; участвовать в формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; организовывать информирование граждан о деятельности органов местного самоуправления и о предоставляемых ими муниципальных услугах; создавать совещательные органы по противодействию коррупции; принимать иные меры по противодействию коррупции в Свердловской области в соответствии с федеральными законами.

Как мы видим, совершенствование организации муниципальной службы названо одним из направлений деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции.

В Челябинской области органы местного самоуправления в пределах своей компетенции:

1. принимают муниципальные правовые акты по противодействию коррупции в органах местного самоуправления, в том числе муниципальные программы и планы противодействия коррупции;

2. участвуют в реализации программ и планов противодействия коррупции;

3. устанавливают порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и проводят указанную экспертизу;

4. создают совещательные и экспертные органы по противодействию коррупции;

5. осуществляют иные полномочия, отнесенные к их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области [5].

В Калужской области в соответствии с региональным законодательством органы местного самоуправления в пределах своей компетенции вправе:

1. разрабатывать и принимать планы противодействия коррупции, содержащие меры по обеспечению противодействия коррупции, а также меры, направленные на правовое просвещение и создание стимулов к антикоррупционному поведению;

2. разрабатывать и реализовывать муниципальные целевые антикоррупционные программы;

3. устанавливать основания и порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов;

4. осуществлять антикоррупционный мониторинг на уровне муниципальных образований Калужской области;

5. участвовать в организации антикоррупционного образования и антикоррупционной пропаганды [6].

Органы местного самоуправления Тюменской области участвуют в реализации антикоррупционной политики в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством и законодательством Тюменской области [7].

Исходя из представленных полномочий, деятельность органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции складывается по нескольким направлениям:

1. принятие муниципальных правовых актов по противодействию коррупции (сюда же можно отнести принятие антикоррупционных программ, планов противодействия коррупции и т.д.);

2. проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов (а также установление порядка ее проведения);

3. осуществление антикоррупционного мониторинга;

4. создание совещательных и экспертных органов по противодействию коррупции;

5. антикоррупционная пропаганда (в том числе организация антикоррупционного образования, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; информирование граждан о деятельности органов местного самоуправления и др.).

Таким образом, можно выделить как меры общего характера (принятие муниципальных правовых актов), на основе которых реализуются иные меры; меры, направленные на противодействие коррупции в системе органов местного самоуправления и меры работы с гражданами и институтами гражданского общества по недопущения коррупционных проявлений.

Необходимо отметить, что использование какого-либо одного направления деятельности отдельно от других практически невозможно. Такой муниципальными правовыми актами будут предусматриваться: организация проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проведения антикоррупционного мониторинга. К числу задач совещательных и экспертных органов, как правило, относится, в том числе и проведение антикоррупционной пропаганды и т.д. Такой подход, несомненно, свидетельствует о реализации принципа комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, закрепленного ст. 3 Федерального закона о противодействии коррупции.

На примере ряда муниципальных образований рассмотрим, каким образом реализуются отдельные направления деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции.

Планы противодействия коррупции принимаются во всех муниципальных образованиях. Как правило, они включают перечень мероприятий по противодействию коррупции с указанием на исполнителей и сроков исполнения. Так, например, План противодействия коррупции в администрации Быковского муниципального района Волгоградской области на 2010-2012 гг. [8] предусматривает следующие мероприятия:

1. организация взаимодействия органов исполнительной власти Быковского муниципального района с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления поселений района и общественными объединениями в целях противодействия коррупции;

2. изучение передового опыта работы районов Волгоградской области по противодействию коррупции. Подготовка в установленном порядке нормативно-правовой базы о противодействии коррупции;

3. проведение семинаров с субъектами среднего и малого предпринимательства по вопросам полномочий органа исполнительной власти Быковского муниципального района, органов государственного контроля (надзора) в осуществлении контроля за ведением предпринимательства;

4. организация занятий по изучению муниципальными служащими администрации Быковского муниципального района законодательства Российской Федерации и Волгоградской области о противодействии коррупции;

5. проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

6. создание и организация работы комиссии по проведению проверок по фактам склонения муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района к коррупционным действиям;

7. организация контроля за деятельностью комиссии по проведению проверок по фактам склонения муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района к коррупционным проявлениям и передаче материалов проверок в органы прокуратуры или другие правоохранительные органы;

8. анализ действующих нормативных правовых актов Быковского муниципального района, регулирующих контрольные, разрешительные полномочия муниципальных служащих на коррупциогенность;

9. внедрение в деятельность администрации Быковского муниципального района, а также подведомственных ей муниципальных учреждений принципа «одного окна» путем создания многофункциональных центров по предоставлению муниципальных услуг;

10. организация установки информационных стендов с материалами о доступных услугах для потребителей;

11. проведение анализа нормативных правовых актов Быковского муниципального района, регулирующих отношения по исполнению бюджета района, а также по использованию и распоряжению муниципальной собственностью, на наличие коррупциогенных факторов;

12. анализ рассмотрения соответствующими комиссиями по урегулированию конфликта интересов сторон сведений о возникновении конфликта интересов муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района. Направление результатов анализа в управление общественной безопасности;

13. анализ результатов проведенных проверок информации о недостоверности сведений о доходах, об имуществе, принадлежащем на праве собственности, и обязательствах имущественного характера;

14. разработка положения о служебном поведении муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района Волгоградской области;

15. установка на видном и доступном для желающих месте опечатанного ящика для обращений, заявлений и жалоб граждан, а также анализ сведений, содержащихся в них;

16. осуществление взаимодействия кадровой службы администрации Быковского муниципального района Волгоградской области с правоохранительными органами, органами прокуратуры и иными государственными органами при проведении проверок достоверности поданных о себе кандидатами на замещение вакантных должностей муниципальной службы сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;

17. противодействие коррупции при помощи средств массовой информации, формирование стойкого неприятия коррупции в обществе;

18. информирование населения об использовании средств районного бюджета;

19. организация и обеспечение работы «телефонов доверия» для обращения граждан о злоупотреблениях коррупционной направленности с оказанием юридической консультативной помощи пострадавшим от коррупции;

20. представление докладов о работе по предупреждению коррупции и мерах по совершенствованию этой работы для обобщения и анализа управлением общественной безопасности и взаимодействия правоохранительными органами.

Как видно из представленного перечня, круг мероприятий по противодействию коррупции в данном муниципальном образовании достаточно обширен.

К иным мероприятия антикоррупционной направленности, также встречающимися в муниципальных целевых программах, например, можно отнести [9]:

1. мероприятия по совершенствованию структуры муниципального аппарата и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц при условии их приоритета;

2. контроль исполнения служебных полномочий и должностных инструкций муниципальными служащими;

3. проверка соблюдения требований к служебному поведению муниципальных служащих;

4. проверка своевременности предоставления в налоговые органы декларации о доходах муниципальных служащих;

5. проверка деятельности муниципальных служащих с целью установления фактов занятий деятельностью, не предусмотренной законодательством о муниципальной службе (в части соблюдения ограничений и запретов при соблюдении защиты государством прав и законных интересов муниципальных служащих);

6. контроль исполнения нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и прохождение муниципальной службы;

7. мероприятия по обеспечению прозрачности проведения процедур, связанных с подрядами, тендерами, аукционами, торгами и т.д.;

8. проверка правильности выдачи разрешений, согласований.

Органами местного самоуправления могут быть созданы специальные

структурные подразделения, а также совещательные органы, в компетенцию которых входят вопросы противодействия коррупции. Это могут быть комиссии по урегулированию конфликтов интересов, экспертные советы по проведению антикоррупционной экспертизы законодательства и т.д.

Например, Комиссия по противодействию коррупции на территории городского округа - город Волжский Волгоградской области является совещательным органом при главе городского округа - город Волжский Волгоградской области [10].

Основными задачами Комиссии являются:

- участие в профилактике коррупции, устранение причин и условий, способствующих ее проявлению;

- подготовка предложений по совершенствованию правовых, экономических и организационных механизмов функционирования органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в целях устранения причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции, в том числе разработка соответствующих законопроектов;

- выработка мер по совершенствованию работы с поступающими обращениями и жалобами граждан в части выявления коррупции в органах местного самоуправления;

- мониторинг состояния потребительского рынка, градостроительства, землепользования, жилищно-коммунального хозяйства, использования природных ресурсов и природных объектов, расходования бюджетных средств, использования государственного, муниципального имущества, размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, а также иных сфер деятельности в целях выявления коррупционных проявлений.

Проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов, как правило, регулируются отдельными актами, определяющими порядок проведения экспертиза, а также субъекта, наделенного полномочиями по ее проведению. В разных муниципальных образованиях по-разному решается вопрос, какой орган местного самоуправления (структурное подразделение, отдел) будет осуществлять антикоррупционную экспертизу. Это может быть:

- рабочая группа по противодействию коррупции в администрации муниципального района [11];

- комиссия по проведению антикоррупционной экспертизы и антикоррупционного мониторинга нормативных правовых актов, включающая специалистов юридической службы, экспертов-специалистов в области применения анализируемых нормативных правовых актов, представителей общественности [12];

- экспертный совет по выявлению коррупционных факторов [13], формируемый представительным органом местного самоуправления;

- уполномоченный орган - администрация муниципального района [14];

- контрольный орган муниципального образования [15].

В последнем случае не ясно, создан ли такой контрольный орган специально для проведения экспертизы, или же в данном случае подразумевается контрольно-счетный орган муниципального образования.

Необходимо отметить, что деятельность органов местного самоуправления по противодействию коррупции непосредственно осуществляется

отдельными муниципальными служащими, на которых возложены соответствующие обязанности в той или иной сфере, по проведению отдельных антикоррупционных мероприятий и т.д. Таким образом, муниципальные служащие в данном случае в пределах своих полномочий осуществляют деятельность по противодействию коррупции. В то же время следует говорить и о специальных обязанностях муниципальных служащих в сфере противодействия и профилактики коррупции. Отдельно федеральным законом такие обязанности не выделены, однако в ряде статей Федерального закона о противодействии коррупции, Федерального закона о муниципальной службе такие обязанности закреплены.

Так, ст. 8 Закона о противодействии коррупции устанавливает обязанность муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера самого служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Особое значение имеет ст. 9 Закона о противодействии коррупции, устанавливающая обязанность муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение муниципальным служащим должностной (служебной) такой обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В ряде муниципальных правовых актах можно встретить отдельный раздел, посвященный обязанностям муниципальных служащих в сфере противодействия и профилактики коррупции [16-18].

Например, Положение о противодействии и профилактике коррупции в городе Сосновоборске устанавливает следующие обязанности муниципальных служащих в сфере противодействия и профилактики коррупции:

1. гражданин, претендующий на замещение должности муниципальной службы, а также служащий, замещающий должность муниципальной службы, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обя-зательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

2. муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений;

3. муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно;

4. в случае, если муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что как отдельные обязанности, так и общие требования к поведению муниципальных служащих устанавливаются в соответствующих положениях о поведении муниципальных служащих. Подобные положения представляется необходимым в обязательном порядке принимать во всех муниципальных образованиях.

Например, Положение о служебном поведении муниципальных служащих Быковского муниципального района Волгоградской области [19-20] определяет:

- основные принципы служебного поведения, которыми должны руководствоваться муниципальные служащие при исполнении должностных обязанностей и во внеслужебное время;

- этику взаимоотношений с представителями проверяемых организаций, общественностью, коллегами и подчиненными;

- рекомендации по поведению муниципальных служащих в ситуации этической неопределенности, при признаках возможного конфликта интересов, в коррупционно опасных ситуациях.

Ст. 11 Положения предусматривает ответственность муниципальных служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим муниципальным служащим:

1. муниципальный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим муниципальным служащим, несет моральную ответственность за действия или бездействие подчиненных сотрудников, нарушающих правила служебного и этического поведения, если он не принял мер, чтобы не допустить таких действий или бездействия;

2. муниципальный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим муниципальным служащим, должен принимать меры к тому, чтобы подчиненные сотрудники не допускали коррупционно опасного поведения: - привлекать внимание к коррупционно опасным ситуациям;

- создавать условия их недопущения и преодоления;

- инициировать или принимать решение о проведении служебных проверок (в соответствии с компетенцией);

- инициировать или принимать решение о применении мер дисциплинарного взыскания (в соответствии с компетенцией);

- одобрять антикоррупционное поведение муниципальных служащих;

- своим личным поведением подавать пример честности, беспристрастности и справедливости;

- проводить соответствующую воспитательную работу, направленную на противодействие коррупции и профилактику кор-рупционно опасного поведения.

Еще одной из важных обязанностей, закрепленных в Положении, является следующая: Муниципальный служащий обязан осуждать коррупцию в любых ее проявлениях. Нравственным долгом, а в отдельных случаях прямой обязанностью муниципального служащего является уведомление представителя нанимателя (работодателя), органов прокуратуры или других государственных органов о фактах обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, о фактах совершения другими муниципальными служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

К сожалению, следует констатировать тот факт, что на практике редко встречаются случаи, когда в подобных ситуациях муниципальный служащий будет уведомлять работодателя о фактах склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Преодоление подобных проблем требует достаточно длительного времени.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ 2008. - № 52 (ч. 1). -Ст. 6228.

2. Федеральный закон от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. -2007. - № 10. - Ст. 1152.

3. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 7. -Ст. 776.

4. Областной закон от 20 февраля 2009 г. № 2-03 «О противодействии коррупции в Свердловской области» // Областная газета. - 25.02.2009. -№ 51-52.

5. Закон Челябинской области от 29 января 2009 г. № 353-30 «О противодействии коррупции в Челябинской области» // Южноуральская панорама. - 13.02.2009. - № 24.

6. Закон Калужской области от 27 апреля 2007 г.№ 305-03 «О противодействии коррупции в Калужской области» // Весть. - 03.06.2009. -№ 193-195.

7. Закон Тюменской области от 25 февраля 2009 г. № 6 «О противодействии коррупции в Тюменской области» // Тюменская область сегодня. -27.02.2009. - № 33.

8. Постановление главы Быковского муниципального района Волгоградской обл. от 30 июля 2010 г. № 978 «Об утверждении Плана противодействия коррупции в администрации Быковского муниципального района Волгоградской области на 2010-2012 гг., а также Положения о служебном поведении муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района Волгоградской области» // Коммунар. - 24.08.2010. - № 101.

9. Решение Районной Думы МО «г. Киров и Кировский район» от 16 июля 2009 г. № 336 «Об утверждении муниципальной целевой Программы «Противодействие коррупции в муниципальном районе «Город Киров и Кировский район» на 2009-2011 гг.» // Знамя труда. - 25.07.2009. - № 85-86.

10. Постановление главы городского округа - г. Волжский Волгоградской обл. от 16 ноября 2010 г. № 1084-Г0 «О комиссии по противодействию коррупции на территории городского округа - г. Волжский Волгоградской области» // СПС КонсультантПлюс.

11. Решение Районной Думы МО «г. Киров и Кировский район» от 22 октября 2009 г. № 345 «О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов муниципального района «Город Киров и Кировский район» // СПС КонсультантПлюс.

12. Решение Дзержинского районного Собрания Калужской области от 29 сентября 2009 г. № 344 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы и антикоррупционного мониторинга нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления муниципального района «Дзержинский район», и их проектов» // Новое время. -09.10.2009. - № 132-135.

13. Решение Районного Собрания МО «Бабынинский район» Калужской области от 29 сентября 2009 г. № 381 «Об утверждении положения «О проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального района «Бабынинский район» и их проектов» // Бабынинский вестник. - 14.10.2009. - № 85.

14. Решение Районного Собрания представителей МО «Юхновский район» от 25 сентября 2009 г. № 272 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, разработанных и принятых органами местного самоуправления муниципального района «Юхновский район» // СПС КонсультантПлюс.

15. Решение городской Думы городского поселения «г. Балабаново» от 24 сентября 2009 г. № 75-д «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, разработанных и принятых органами местного самоуправления муниципального образования «Город Балабаново» // СПС КонсультантПлюс.

16. Решение Совета депутатов муниципального образования Боград-ский район от 08 октября 2009 г. № 373 «Об утверждении Положения «О противодействии и профилактике коррупции в муниципальном образовании Боградский район» // Родная земля. - 17.10.2009. - № 42.

17. Решение Земского Собрания Ординского муниципального района от 01 сентября 2009 г. № 67 «Об утверждении Положения «О противодействии коррупции в Ординском муниципальном районе» // Верный путь. -11.09.2009. - № 91-92.

18. Решение Сосновоборского городского Совета депутатов (Красноярский край) от 28 октября 2009 г. № 293-Р «Об утверждении Положения о противодействии и профилактике коррупции в городе Сосновоборске» // Рабочий. - 29.10.2009. - № 43.

19. Постановление главы Быковского муниципального района Волгоградской обл. от 30 июля 2010 г. № 978 «Об утверждении Плана противодействия коррупции в администрации Быковского муниципального района Волгоградской области на 2010-2012 гг.

20. Положения о служебном поведении муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района Волгоградской области» // Коммунар. - 24.08.2010. - № 101.