CC BY
90
ОБЯЗАННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
© Кирьянов А.Ю.*
Центр развития местного самоуправления, г. Москва
Статья посвящена исследованию деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, находящихся на муниципальной службе, по противодействию коррупции. На основе анализа действующего законодательства, а также муниципальных правовых актов, автор выявляет основные положения, обязывающие муниципального служащего противодействовать коррупционным проявлениям.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [14] определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Таким образом, на органы местного самоуправления в пределах их полномочий возлагаются обязанности по противодействию коррупции.
Необходимо отметить, что деятельность органов местного самоуправления по противодействию коррупции непосредственно осуществляется отдельными муниципальными служащими, на которых возложены соответствующие обязанности в той или иной сфере, по проведению отдельных антикоррупционных мероприятий и т.д. Таким образом, муниципальные служащие в данном случае в пределах своих полномочий осуществляют деятельность по противодействию коррупции. В то же время следует говорить и о специальных обязанностях муниципальных служащих в сфере противодействия и профилактики коррупции. Отдельно федеральным законом такие обязанности не выделены, однако в ряде статей Федерального закона о противодействии коррупции, Федерального закона о муниципальной службе такие обязанности закреплены.
Так, статья 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [14] устанавливает обязанность муници-
* Исполнительный директор, кандидат юридических наук, член-корреспондент РАЕН.
пальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В п. 1 ст. 8 установлено, что гражданин, претендующий на замещение должности муниципальной службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также служащий, замещающий должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей [14].
В настоящее время применение данной нормы закона вызывает множество вопросов на практике, поскольку нормативно-правовые акты по данному вопросу вступают в противоречия друг другу, а в некоторых случаях и вообще не регулируют отдельные вопросы предоставления сведений муниципальными служащими. Так, в литературе отмечается, что механизм декларирования доходов членами семей служащего на сегодняшний день отсутствует [13]. При этом можно встретить мнение и о существенном ограничении права служащего и членов его семьи введением данной обязанности [13]. В связи представляется необходимым научное обоснование данного вопроса.
Статья 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [14] устанавливает, что порядок представления сведений устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Например, для государственных гражданских служащих такой порядок установлен статьей 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [15]. Федеральный закон о муниципальной службе [16] такого порядка не устанавливает, хотя п. 8 ст. 12 закона предусматривает обязанность муниципальных служащих представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера. Данное положение конкретизируется в статье 15 закона [16], устанавливающей, что гражданин при поступлении на муниципальную службу, а также муниципальный служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Указанные сведения представляются в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных
гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Однако, как мы видим, данное положение вступает в противоречие с законом о противодействии коррупции, поскольку в данной статье не упоминаются супруги (супруга) и несовершеннолетние дети, сведения о доходах и имуществе которых также следует предоставлять. Кроме того, не ясно, почему для предоставления сведений муниципальными служащими должен применяться порядок, используемый для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. На практике непосредственно такой порядок устанавливается муниципальными правовыми актами [4, 8].
Закон устанавливает, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае непредставления установленных Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Так, по результатам мер реагирования Уссурийского городского прокурора Приморского края уволены со службы ряд муниципальных служащих городского округа, которые не представили сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу [2]. В литературе отмечается, что действующим законодательством не до конца определена процедура проверки поданных муниципальными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Имеет ли право налоговый орган проводить камеральную проверку сведений, подаваемых муниципальным служащим, и запрашивать необходимую для этого информацию? Сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемые муниципальным служащим, не отвечают определению налоговой декларации, изложенному в ст. 80 НК РФ [1].
Соглашаясь с тем фактом, что налоговый орган не может проводить камеральную проверку подаваемых муниципальными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и требовать от него документы, подтверждающие информацию, указанную в сведениях, поскольку предоставляемые сведения не являются налоговой декларацией в том смысле, которой устанавливает Налоговый кодекс РФ, следует признать, что проверкой достоверности таких сведений занимаются исключительно органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные соответствующей компетенцией [5]. К сожалению, на практике муниципальные правовые акты не устанавливают порядок проверки достоверности сведений, представленных муниципальными служащими, а нормы носят отсылочный характер. Так, например, в Постановлении главы Быковского муниципального района Волгоградской обл. от 12 февраля 2010 года № 177 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими сведений о
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» закреплено, что проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных в соответствии с настоящим Положением, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации [5]. Именно данное положение и приводит на практике к тому, что должностные лица органов местного самоуправления не в должной мере проводят проверку достоверности и полноты сведений. Возникает еще один вопрос - какие способы используют указанные должностные лица при проведении проверки, а именно каким образом и из каких источников они проверяют представленные им сведения, обладают ли они полномочиями по направлению соответствующих запросов о предоставлении информации органам и должностным лицам, имеющим такие сведения. Как отмечается в литературе, устанавливая обязанность государственного или муниципального служащего по предоставлению сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своего супруга (супруги), законодатель не предусмотрел право служащего на истребование указанной информации [12].
Сараев Н.В. для преодоления данного пробела предлагает внести норму, устанавливающую право государственного или муниципального служащего на обращение к представителю нанимателя (работодателю) с соответствующим заявлением об истребовании в компетентных органах сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, которые сам служащий не имеет возможности получить, установив при этом обязанность органов и лиц, располагающих указанными сведениями, представлять их по запросу представителя нанимателя (работодателя) в порядке, предусмотренном п. 6 ст. 8 Закона о противодействии коррупции [12]. В целом, поддерживая данное предложение, автор предлагает распространить такое положение о возможности запроса информации не только в отношении сведений о доходах и имуществе супругов, детей, но и самих муниципальных служащих.
Проверками в регионах и на местном уровне выявляются многочисленные нарушения обязанности муниципальными служащими по предоставлению сведений. Например, органами прокуратуры Волгоградской области в ходе проверки соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции выявлены многочисленные нарушения при предоставлении сведений имущественного характера со стороны муниципальных служащих органов местного самоуправления [3]. Так, первый заместитель главы Фроловского муниципального района в справке на несовершеннолетнего ребенка не указал сведения об имуществе дочери в виде индивидуального жилого дома и земельного участка. Более того, вопреки установленным законодательством запретам он замещал должность муниципальной службы, одновременно являясь директором общества с ограниченной от-
ветственностью «ФПГ» и учредителем общества с ограниченной ответственностью «Мотель 77». Заместитель главы Фроловского муниципального района в справке о доходах в разделе 2 (сведения об имуществе) не указал имеющиеся у него на праве собственности земельные участки и здание коровника. Некоторые муниципальные служащие администрации Фроловского муниципального района вовсе не представили справки о доходах своих супругов и несовершеннолетних детей. Прокурор Новониколаевского района Волгоградской области вскрыл факты занижения доходов муниципальными служащими. Вопреки требованиям законодательства ведущий специалист администрации Двойновского сельского поселения отчитался за полученный доход в сумме 12 тысяч рублей при фактическом -340 тысяч рублей. В администрации Верхнекардаильского сельского поселения специалист 1 категории занизил свой доход на 116 тысяч рублей. Ведущий специалист администрации Хоперского сельского поселения утаил от работодателя сведения о получении дохода на сумму свыше 50 тысяч рублей. Несмотря на очевидность большинства нарушений, кадровые службы органов местного самоуправления Волгоградской области бездействуют и не проводят проверки достоверности представленных чиновниками сведений [3]. Ведущий специалист администрации Двойновского сельского поселения в 2009 году отчитался за полученный доход в сумме 12 тысяч рублей при фактическом - 340 тыс. рублей. В администрации Верхнекарда-ильского сельского поселения специалист 1 категории занизил свой доход на 116 тысяч рублей. Ведущий специалист администрации Хоперского сельского поселения утаил от работодателя сведения о получении дохода на сумму свыше 58 тысяч рублей. При этом, как показала прокурорская проверка, достоверность представленных муниципальными служащими сведений имущественного характера работодателями не проверялась. По результатам проверки прокурором Новониколаевского района в адрес 10 глав муниципальных образований внесены представления с требованием привлечь виновных должностных лиц к строгой дисциплинарной ответственности [3].
Такие же нарушения выявляются и в других регионах. Так, управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Уральском федеральном округе провело проверку исполнения законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе, в ходе которой выявлены многочисленные нарушения закона, в том числе: ряд работников администраций муниципалитетов автономного округа вопреки требований закона не указали сведения о доходах, полученных ими в виде дивидендов по ценным бумагам, от вкладов в коммерческих банках и выполнения одновременно со службой иной оплачиваемой деятельности [2]. Многочисленные нарушения, выявляемые органами прокуратуры ставят вопрос об усилении мер ответственности за не предоставление сведений или за предоставление не достоверных сведений.
Одним из основных принципов, на которых основывается противодействие коррупции в Российской Федерации, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [14] называет принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений. В связи с этим важное значение приобретает вопрос о привлечении муниципальных служащих за не предоставление сведений о своих доходах, а также доходах членов своей семьи.
В то же время, как отмечается в литературе, сложности с привлечением к ответственности связаны с тем, что не всегда муниципальный служащий будет виноват в нарушении возложенной на него обязанности, например, в том случае, когда супруг отказывается предоставлять сведения. В литературе высказывается точка зрения, что получение муниципальным служащим сведений в отношении своего супруга (супруги) и их достоверность возможны только при согласии супруга [12].
Данная позиция представляется автору не совсем верной, поскольку, отказ ближайших родственников муниципального служащего от предоставления информации не должно снимать с последнего ответственности за данное нарушение. В первую очередь, это относится, безусловно, к супругам, поскольку получить сведения о доходах и имуществе несовершеннолетних детей не составит труда. В то же время, по мнению автора, следовало распространить указанную обязанность по предоставлению сведений и в отношении доходов и имущества и совершеннолетних детей муниципального служащего.
Закон о противодействии коррупции предусматривает, что непредоставление гражданином при поступлении на муниципальную службу представителю нанимателя (работодателю) сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи либо представление заведомо недостоверных сведений является основанием для отказа в приеме на муниципальную службу [14]. В отношении же лиц, уже состоящих на муниципальной службе, в случае нарушения ими обязанности по предоставлению указанных сведений предусмотрено освобождение муниципального служащего от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
По мнению С.Е. Чаннова, здесь имеет место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и дисциплинарного проступка. Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей [17].
При этом согласно действующему законодательству, применение мер дисциплинарного взыскания является правом, но ни в коем случае не обязанностью представителя нанимателя (работодателя), что никак не может являться оправданным с точки зрения цели противодействия коррупционным правонарушениям [7]. Следует поддержать мнение С.Е. Чаннова, а также М.В. Преснякова о необходимости внесения изменений в Закон о противодействии коррупции и указания, что неисполнение обязанности предоставления сведений о доходах, имуществе или обязательствах имущественного характера является несоблюдением ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и влечет увольнение с государственной и муниципальной службы [7, 17].
Таким образом, непредставление сведений или предоставление не достоверных сведений муниципальных служащих должно повлечь в обязательном порядке увольнение с муниципальной службы, либо отказа в занятии должности муниципальной службы в случае претендования на такую должность.
Особое значение имеет статья 9 Закона о противодействии коррупции, устанавливающая обязанность муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений [14]. Муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение муниципальным служащим должностной (служебной) такой обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В ряде муниципальных правовых актах можно встретить отдельный раздел, посвященный обязанностям муниципальных служащих в сфере противодействия и профилактики коррупции [9-11].
Например, Положение о противодействии и профилактике коррупции в городе Сосновоборске устанавливает следующие обязанности муниципальных служащих в сфере противодействия и профилактики коррупции:
1. Гражданин, претендующий на замещение должности муниципальной службы, а также служащий, замещающий должность муниципальной службы, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
2. Муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-
либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.
3. Муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
4. В случае, если муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Следует отметить, что как отдельные обязанности, так и общие требования к поведению муниципальных служащих устанавливаются в соответствующих положениях о поведении муниципальных служащих. Подобные положения представляется необходимым в обязательном порядке принимать во всех муниципальных образованиях.
Например, Положение о служебном поведении муниципальных служащих Быковского муниципального района Волгоградской области [6] определяет:
- основные принципы служебного поведения, которыми должны руководствоваться муниципальные служащие при исполнении должностных обязанностей и во внеслужебное время;
- этику взаимоотношений с представителями проверяемых организаций, общественностью, коллегами и подчиненными;
- рекомендации по поведению муниципальных служащих в ситуации этической неопределенности, при признаках возможного конфликта интересов, в коррупционно опасных ситуациях.
Статья 11 Положения предусматривает ответственность муниципальных служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим муниципальным служащим [6]:
1. Муниципальный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим муниципальным служащим, несет моральную ответственность за действия или бездействие подчиненных сотрудников, нарушающих правила служебного и этического поведения, если он не принял мер, чтобы не допустить таких действий или бездействия.
2. Муниципальный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим муниципальным служащим, должен принимать меры к тому, чтобы подчиненные сотрудники не допускали коррупционно опасного поведения:
- привлекать внимание к коррупционно опасным ситуациям;
- создавать условия их недопущения и преодоления;
- инициировать или принимать решение о проведении служебных проверок (в соответствии с компетенцией);
- инициировать или принимать решение о применении мер дисциплинарного взыскания (в соответствии с компетенцией);
- одобрять антикоррупционное поведение муниципальных служащих;
- своим личным поведением подавать пример честности, беспристрастности и справедливости;
- проводить соответствующую воспитательную работу, направленную на противодействие коррупции и профилактику кор-рупционно опасного поведения.
Еще одной из важных обязанностей, закрепленных в Положении, является следующая: муниципальный служащий обязан осуждать коррупцию в любых ее проявлениях. Нравственным долгом, а в отдельных случаях прямой обязанностью муниципального служащего является уведомление представителя нанимателя (работодателя), органов прокуратуры или других государственных органов о фактах обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, о фактах совершения другими муниципальными служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера [6].
К сожалению, следует констатировать тот факт, что на практике редко встречаются случаи, когда в подобных ситуациях муниципальный служащий будет уведомлять работодателя о фактах склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Преодоление подобных проблем требует достаточно длительного времени.
Список литературы:
1. Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2009.
2. Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.genproc.gov.ru/news/news-57359.
3. Официальный сайт прокуратуры Волгоградской области [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.volgoproc.ru/?nid=2087/
4. Постановление администрации Калачевского муниципального района Волгоградской обл. от 27 февраля 2010 года № 308 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы Калачевского муниципального района Волгоградской области, и
муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Борьба. - 13.04.2010. - № 43.
5. Постановление главы Быковского муниципального района Волгоградской обл. от 12 февраля 2010 года № 177 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» установлено, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются в отдел правовой и кадровой работы администрации Быковского муниципального района Волгоградской области // СПС КонсультантПлюс.
6. Постановление главы Быковского муниципального района Волгоградской обл. от 30 июля 2010 года № 978 «Об утверждении Плана противодействия коррупции в администрации Быковского муниципального района Волгоградской области на 2010-2012 годы, а также Положения о служебном поведении муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района Волгоградской области» // Коммунар. - 24.08.2010. - № 101.
7. Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / Под ред. Г.Н. Комковой. - М.: ДМК Пресс, 2009. - 384 с.
8. Решение Урюпинской районной Думы Волгоградской обл. от 27 ноября 2009 года № 2/12 «О порядке представления гражданами, претендующими на замещение должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Урюпинского муниципального района, и муниципальными служащими Урюпинского муниципального района сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Районные ведомости. - 04.12.2009. - № 39.
9. Решение Совета депутатов муниципального образования Боград-ский район от 08 октября 2009 года № 373 «Об утверждении Положения «О противодействии и профилактике коррупции в муниципальном образовании Боградский район» // Родная земля. - 17.10.2009. - № 42.
10. Решение Земского Собрания Ординского муниципального района от 01 сентября 2009 года № 67 «Об утверждении Положения «О противодействии коррупции в Ординском муниципальном районе» // Верный путь. - 11.09.2009. - № 91-92.
11. Решение Сосновоборского городского Совета депутатов (Красноярский край) от 28 октября 2009 года № 293-Р «Об утверждении Положения о противодействии и профилактике коррупции в городе Сосновобор-ске» // Рабочий. - 29.10.2009. - № 43.
12. Сараев Н.В. О некоторых вопросах применения законодательства России о противодействии коррупции // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 6. - С. 76-79.
13. Стрельников К.А. Вопросы реализации Федерального закона «О противодействии коррупции» // Юридический мир. - 2009. - № 3.
14. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.
15. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
16. Федеральный закон от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1152.
17. Чаннов С.Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный механизм // Российская юстиция. - 2009. - № 4.
