CC BY
90
НЕКОТОРЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКУПОК ДЛЯ НУЖД ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Мазур Олег Владимирович, соискатель Академии
управления МВД России, начальник 2 отдела
Экспертный криминалистический центр
Главного управления внутренних дел по г. Москве
Аннотация. В статье рассмотрены актуальные проблемы организации закупок для государственных и муниципальных нужд. Система государственных закупок требует дальнейших институциональных изменений и учета специфических условий деятельности органов внутренних дел.
Ключевые слова: Закупки, органы внутренних дел, реформа, заказ, конкурс, аукцион
Контакты автора: [email protected]
THE SOME PEOPLE ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ PROBLEMS OF THE ORGANIZATION OF PURCHASES FOR NEEDS OF LAW-ENFORCEMENT BODIES
Masur Oleg Vladimirovich, the competitor
Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia
The Summary. In clause actual problems of the organization of purchases for the state and municipal needs are considered. The system of the state purchases demands the further институциональных changes and the account of specific conditions of activity of law-enforcement bodies.
Key words. Purchases, law-enforcement bodies, reform, the order, competition, auction.
Процесс формирования институтов рынка государственных и муниципальных закупок можно частично отнести к импорту институтов, заимствованных у развитых стран, у которых такие институты формировались эволюционно в течение длительных временных интервалов.
Институты также проходят отбор в результате действия метаконкуренции, то есть конкуренции институтов. Но в отличие от обычных рынков, где формируются рыночные цены, которые детерминируют оптимальные пропорции производства, на
институциональном рынке происходит отбор институтов в зависимости от их способности охватывать наибольшее количество взаимодействий рыночных агентов при сравнительно низком уровне транзакционных издержек. Но это верно только для «конкурентного» институционального рынка.
Формирование новых институтов не обязательно гарантирует, что они будут эффективнее старых, что объясняется ухудшающим отбором институтов, характеризующихся неблагоприятными свойствами внешней среды, выделяющими в ней как потенциальных партнеров тех экономических агентов, которые выступают наименее желательными для рассматриваемого субъекта. Это является результатом скрытых для экономического агента характеристик благ.1
Основополагающим нормативным правовым актом в Российской Федерации, регулирующим отношения в сфере государственным закупок, является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»2. Он существенным образом изменил правовое регулирование отношений, связанных с размещением заказов для государственных и муниципальных нужд, в том числе и для нужд органов внутренних дел. Закон четко ориентирует государственные органы власти на тендерный способ осуществления закупок, причем только по нормам федерального законодательства.
Глубокой институционализации подверглись все субъекты рынка - и заказчик, и поставщик, и организатор торгов. В этой связи государственными и муниципальными заказчиками могут выступать соответственно органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, а также уполномоченные указанными органами государственной власти или органами местного самоуправления на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств. Тем самым институт заказчика расширился включением в его состав уполномоченных органами государственной власти или местного самоуправления получателей бюджетных средств. В результате конкурентная среда рынка госзакупок со стороны спроса существенно расширилась, поскольку все бюджетные учреждения стали осуществлять закупки самостоятельно. Очевидно, ярко выражен-
1 Шаститко А.Е. Неоинституциональная экономическая теория. - М, 1999. С.194.
2 О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-Фз (с изм. и доп. от 31 декабря 2005 г., 27 июля 2006 г., 20 апреля 2007 г., 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. № 30 (часть I). Ст.3105.
ная олигопсоническая структура рынка государственных закупок трансформируется в более конкурентную рыночную среду.
Более глубокая институционализация организатора торгов как субъекта рынка госзакупок проявляется в детальном перечне функций, которые заказчик или уполномоченный орган вправе передать на основе договора юридическому лицу - разработка конкурсной документации, документации об аукционе, опубликование и размещение извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направление приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с техническим сопровождением торгов функций. Но при этом такие значимые функции, как создание комиссии по размещению заказа, определение начальной цены государственного или муниципального контракта, его предмета и существенных условий, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение, остаются за заказчиком, уполномоченным органом, а подписание государственного или муниципального контракта осуществляется заказчиком.3
С 2004 года в Российской Федерации начался процесс проведения административной реформы.4 Сформировано новое правительство по принципу трехзвенного управления, в котором правоустанавливающие функции отданы министерствам и отделены от правоприменительных, которые будут осуществляться федеральными службами и агентствами. В ближайшее время будет осуществлена и реформа в системе правоохранительных органов. Планируется освободить органы внутренних дел от несвойственных, излишних функций, отвлекающих от выполнения основной оперативно-служебной и правоохранительной деятельности.
В связи с реорганизацией системы государственного управления экономическими и хозяйственными связями определились проблемы и новые подходы в решении экономических задач, в том числе и в области ресурсного обеспечения органов внутренних дел.5 Однако какой бы вид не приняла система МВД, основные задачи и функции тыловых подразделений останутся неизменными. Это обу-
3 Жук А.А. Институционализация конкурентной среды по-сткризисной экономики (на примере рынка государственных закупок): Дис. ... канд. экон. наук. - Ростов-на-Дону, 2006. С.61.
4 Административная реформа в России. Научно-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М.: Контракт, Инфра-М, 2006. 352 с.
5 Новиков В.В. К определению понятия «инфраструктура органов внутренних дел» / Экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел: Сборник научных статей по материалам межвузовского научно-практического семинара (Москва, 21 декабря 2007 г.) - М.: Академия управления мВд России, 2007. С.52.
словлено целью совершенствования системы органов внутренних дел, которая сводится к тому, как путем наименьших материальных и финансовых затрат оптимизировать процесс оперативнослужебной деятельности, повысить управляемость органов и подразделений МВД и внутренних войск и на этой основе добиться эффективных результатов в обеспечении общественной безопасности и в борьбе с терроризмом и преступностью.
Рассмотрим некоторые институциональные проблемы организации закупок для нужд органов внутренних дел на примере ГУВД по г. Москве.
Правом размещения заказа путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд подразделений системы ГУВД по г. Москве обладает только ГУВД по г. Москве в лице Конкурсной, аукционной комиссии по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд ГУВД по г. Москве.
ГУВД по г. Москве было проведено в 2006 г. 700 торгов (лотов) и других способов закупок на общую стоимость 1283366,5 руб., в 2007 г. - 1348 и
4393518,9 соответственно. На заседаниях конкурсной, аукционной комиссии рассматриваются вопросы размещения государственного заказа по г. Москве и УВД по административным округам г. Москвы, в том числе вопросы по размещению государственного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии со статьей 55 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ.
ГУВД по г. Москве вправе привлечь на основе договора специализированную организацию для осуществления отдельных функций по проведению процедур размещения заказов. Специализированная организация привлекается с соблюдением процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.
Применительно к системе МВД России с принятием поправок к закону о размещении заказов, проблемные вопросы остаются, поскольку не учтена специфика деятельности министерства. В частности, необходимо обязать подразделения (ГУВД, УВД), в которых образованы конкурсные комиссии, чтобы более 50% от общей численности членов комиссии имели юридическое образование и в обязательном порядке проходили профессиональную подготовку в сфере размещения заказов.
Возникают сложности при проведении единой технической политики служб, использующих технические средства (средства связи, криминалистическая техника, специальная техника и т.д.). Так, в п.3 ст.22 Закона № 94-ФЗ запрещается использовать ссылки на товарные знаки, опытные образцы.
Сегодняшнее либеральное состояние законодательства в сфере госзакупок необходимо скорректировать в кратчайшие сроки, ибо на проведение конкурсных торгов сегодня в системе МВД могут претендовать различные участники, в том числе и «фирмы-однодневки». В соответствии с п.2.1. ст. 22 Закона № 94-ФЗ запрещается Заказчику (в нашем случае это МВД, ГУВД, УВД) учитывать и требовать информацию о деловой репутации, опыте, производственных мощностях потенциального участника конкурса.
Правоохранительная деятельность в различных ее аспектах проявления в той или иной части соприкасается с процессом раскрытия, расследования преступлений и правонарушений. Как и в любом процессе здесь имеются ограничение по времени. Участвуя в процедуре размещения заказов, подразделениям органов внутренних дел приходится интегрироваться в общую систему, определенную законодательством. Но это не всегда возможно, так как количество совершаемых преступлений меняется и их проявление разнообразно.
Целесообразно сократить сроки проведения процедур конкурсов и запросов котировок, в настоящее время эти сроки установлены - тридцать дней, от четырех до десяти дней, соответственно.
Вопросу о сведениях, содержащих государственную тайну, в Законе № 94-ФЗ уделено незначительное внимание. Деятельность правоохранительных органов специфична, некоторые подразделения (экспертнокриминалистическая служба, оперативнопоисковые подразделения и др.) участвуют на стадии оперативно-розыскной деятельности и предварительного следствия. А сведения о силах, средствах и финансировании правоохранительной деятельности, в том числе оперативно-розыскной, относятся к сведениям ограниченного распространения. Открытая информация о том, какие технические средства использует то или иное подразделение при осуществлении своей деятельности, заведомо предполагает разглашение этих сведений, поэтому вопросы размещения заказов для нужд органов внутренних дел необходимо рассматривать с позиции ограниченного доступа потенциальных участников.
Законодатель определяет возможность проведения закрытого конкурса только с согласованием соответствующего органа, тем самым процедура бюрократизируется, сроки растягиваются. Процедура по закрытому конкурсу, по закрытому аукциону отражена в законодательстве, а возможность проведения процедуры размещения способом закрытых запросов котировок не предусмотрена. Как заказчиков органы внутренних дел эта ситуация не устраивает.
Эти и другие проблемные вопросы требуют внесения в действующее законодательство о госзакупках изменений и дополнений, в том числе непосредственно касающихся размещения заказов для
нужд правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел.
Для подразделений ресурсного обеспечения органов внутренних дел одной из самых актуальных задач сегодня является перенос акцента в их деятельности из сферы распределения централизованно получаемых техники, оборудования, вещевого и продовольственного обеспечения и т.д. к проблемам закупок, которые связаны с рядом особенностей. Данные особенности обусловлены характером и назначением продукции, включающими в себя специфику экономических отношений и связей в системе рыночных отношений. При этом определяющее значение имеют договорные отношения с поставщиками, эффективное расходование выделяемых материальных и денежных средств при отмене централизованных методов ценообразования и резко возросшей степени самостоятельности поставщиков продукции и услуг для нужд органов внутренних дел. Защита интересов органов внутренних дел при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг должна быть основана на знании действующего законодательства в данной сфере и практике его применения.
Система автоматизации закупок является недостающим элементом в деятельности органов внутренних дел. Именно она сможет дополнить полную картину издержек, увязывая между собой систему учета материальных ценностей, систему планирования и исполнения бюджета, систему поддержки принятия решений и систему учета контрактов. Автоматизация позволит восполнить большой пробел в информационном поле и получить отдачу, легко выражаемую в экономии бюджетных средств.
Таким образом, в сфере государственных закупок необходимо продолжить институциональные изменения. Задача обеспечения максимальной эффективности торгов в практической деятельности органов внутренних дел, в том числе ГУВД по г. Москве, должна решаться в первую очередь на законодательном уровне. Изменения должны быть направлены на повышение контроля за расходованием денежных средств в сфере госзакупок для нужд органов внутренних дел, постановку надежного заслона коррупции и другим злоупотреблениям со стороны отдельных должностных лиц, разработку такого организационно-экономического механизма проведения конкурсов и торгов в соответствии с законодательством, который позволяет экономить значительные средства.
Литература:
1) О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 2005 г., 27 июля 2006 г., 20 апреля 2007 г., 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. № 30 (часть I). Ст.3105.
2) Административная реформа в России. Научно-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М.: Контракт, Инфра-М, 2006.
3) Жук А.А. Институционализация конкурентной среды по-сткризисной экономики (на примере рынка государственных закупок): Дис. ... канд. экон. наук. - Ростов-на-Дону, 2006. С.61.
4) Новиков В. В. К определению понятия «инфраструктура органов внутренних дел» / Экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел: Сборник научных статей по материалам межвузовского научно-практического семинара (Москва, 21 декабря 2007 г.) - М.: Академия управления МВД России, 2007.
5) Шаститко А.Е. Неоинституциональная экономическая теория. - М, 1999.
Рецензия
Актуальность статьи О.В. Мазура не вызывает сомнения. Процесс формирования современных институтов рынка государственных и муниципальных закупок находится в стадии становления. Еще остается много проблем в организации этого процесса, в том числе и при размещении заказов для нужд органов внутренних дел.
В статье рассмотрены некоторые институциональные проблемы организации закупок для нужд органов внутренних дел на примере ГУВД по г. Москве.
Автор правильно видит решение задачи обеспечения максимальной эффективности торгов в практической деятельности органов внутренних дел в формализации процесса на законодательном уровне с учетом специфики заказчика.
Вывод: статья О.В. Мазура может быть опубликована в журнале «Бизнес в законе».
Научный руководитель - заместитель начальника Академии управления МВД России
доктор экономических наук, профессор А.А. Крылов
