Вопросы экономической безопасности в сфере государственных закупок для нужд органов внутренних дел при формировании федеральной контрактной системы Текст научной статьи по специальности «Право»

В.В. НОВИКОВ,

доцент кафедры организации финансово-экономического и тылового обеспечения

(Академия управления МВД России)

О.В. МАЗУР,

заместитель начальника Центра транспортного обеспечения

(ГУ МВД России по г. Москве)

Вопросы экономической безопасности

в сфере государственных закупок

для нужд органов внутренних дел при формировании

федеральной контрактной системы

В статье рассмотрены приоритетные направления развития механизма государственных закупок с позиции экономической безопасности, приведен сравнительный анализ действующего законодательства и проекта федеральной контрактной системы, обозначены проблемы организации государственных закупок для нужд органов внутренних дел и предложены пути их решения.

Государственные закупки, органы внутренних дел, угрозы, федеральная контрактная система, экономическая безопасность.

На деятельность государственного заказчика как одного из участников закупочной деятельности, в соответствии с требованиями Федерального закона РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон) [1], оказывает влияние комплекс факторов, под воздействием которых нововведения, способствующие повышению эффективности торгов, не всегда достигают поставленной цели.

При классификации существующих и потенциальных угроз экономической безопасности в сфере государственных закупок традиционно предлагается их деление на прямые и косвенные.

К прямым угрозам относятся следующие:

— реальное и потенциальное нецелевое изъятие из бюджета денежных средств;

— низкая эффективность использования бюджетных средств;

— коррупционные отношения между участниками процесса государственных закупок;

— потенциальная возможность невыполнения требований национальных проектов;

— нечестная конкуренция и др.

Что касается понятия «косвенные угрозы», то его содержание составляют:

— деформация системы государственного управления и отношений в сфере государственной службы;

— дискриминация добросовестных производителей;

— сдерживание темпов развития малого бизнеса;

— расширение сферы теневых экономических отношений;

— криминализация общества;

— лоббирование законодательной деятельности;

— снижение доверия к государству и его авторитету и др. [5, с. 7]. Применительно к закупочной деятельности

органов внутренних дел можно также выделить прямые угрозы (нецелевое изъятие из бюджета денежных средств, снижение эффективности использования бюджетных средств, коррупция и др.) и косвенные угрозы (деформация аппарата управления в органах внутренних дел; деградация отдельных сотрудников, участвующих в организации и контроле за государственными закупками для нужд органов внутренних дел; консервирование системы отношений, присущей предыдущему этапу общественного развития, и др.) [7, с. 49].

Действующие в системе МВД России с 2006 г. нормативные правовые акты [2], регулирующие отношения в области государственных закупок, предписывают выбирать поставщиков товаров и услуг в большинстве случаев на конкурсной основе. Принятие этой меры позволит пресечь коррупционную составляющую отношений в сфере государственных закупок. Однако, как показывает практика, при незначительной в целом экономии негативные явления переходят на качественно иной уровень.

Наблюдается увеличение доли торгов, проводимых в электронном виде, от общего объема. Вводя эту форму торгов, законодатель намеревался придать оперативность (сокра-

К

н и о X

Л

<

и

н «

О X

Л

<

и н к

X

<

а

X О

о

ва

<

а

С

<

Б

н

<

а С

к К а

О и н

57

S н и о X

л

<

И

н «

:|S

о X

л

<

И

н S

X

<

а

X О

о

ва

<

а

С

<

bS S н

bS

<

а С

к S а

О и н

58

тить сроки), повысить анонимность (участники государственному заказчику неизвестны), достичь публичности (с использованием сети Интернет стало возможным привлечь большее количество участников). Вместе с тем при практическом применении норм Закона обнаруживаются значительные проблемы, требующие решения.

Во-первых, регистрация участника на электронных площадках действительна в течение трех лет. Априори вместо государственного заказчика некое ООО «Электронная площадка» определяет способность того или иного участника к выполнению государственных заказов. Ему (участнику) необходимо лишь представить пакет документов, и производится регистрация, кандидат становится полноправным игроком на всех торгах.

Во-вторых, ответственность за предоставленную информацию несет потенциальный участник, т. е. электронная площадка не осуществляет процесс его проверки.

В-третьих, участнику присваивают номер, и даже после частичного рассмотрения заявки он остается неизвестен государственному заказчику, т. е. государственный заказчик допускает до торгов неизвестного участника, не имея возможности проверить его компетентность, опыт, финансовое положение и т. д. Только после проведения торгов государственный заказчик может узнать название организации-участника и принять меры к ее проверке. Отметим, что в ходе такой проверки, например, по реестру недобросовестных поставщиков, может оказаться, что победитель аукциона там числится. В этом случае результаты торгов необходимо отменять. Как результат — впустую потраченное время, неполученные товары, работы или услуги, необходимые для жизнеобеспечения и функционирования государственных учреждений или предприятий.

В-четвертых, в ходе электронных торгов их участники могут занижать цену даже до нуля, но стоимость товара не может быть нулевой, так как она образуется в зависимости от себестоимости и прибыли. Недобросовестный участник участвует в торгах и, «играя на понижение», «убирает» других, добросовестных участников. В итоге либо торги срываются, либо есть шанс заполучить некачественную услугу, работу, товар.

Одна из проблем обеспечения экономической безопасности при проведении государственных закупок — возможность беспрепятственного участия в них фирм-однодневок, не ведущих хозяйственной деятельности. Остается нерешенной проблема сговора участников

торгов, которые, оставаясь неизвестными государственному заказчику, взаимодействуют между собой. При таком сговоре состязательность отсутствует и никакой экономии для бюджета не наблюдается, так как государственный контракт заключается по своей начальной стоимости. Например, было зарегистрировано более десяти участников, но в аукционе принял участие всего один из них, что привело к отсутствию экономии для бюджета.

На наш взгляд, необходимо законодательно закрепить следующее правило: если участник зарегистрирован и не принял участия, то сумма, обеспечивающая заявку, должна остаться на расчетном счете государственного заказчика. Это будет способствовать здоровой конкуренции, обеспечит функционирование на рынке действительно добросовестных компаний и исключит элементы сговора между участниками торгов.

При сложившейся практике размещения заказов стоимостью в миллиарды рублей юридические или физические лица, осуществляющие управление процессом торгов на электронных площадках, не несут ответственности за свои действия, т. е. государственный заказчик не защищен от участника, имеющего недобросовестные намерения.

Это свидетельствует о несовершенстве действующего законодательства и обусловливает формирование соответствующей закупочной практики. Не случайно, выступая с Посланием Федеральному Собранию, Президент РФ констатировал неэффективность деятельности государства в этой области [3].

Полагаем, что проблемы, возникающие при организации государственных закупок, носят институциональный характер. В связи с этим особое значение приобретает недавно разработанный Проект закона «О Федеральной контрактной системе» (далее — Проект закона) [4], подготовленный Минэкономразвития России. В нем содержатся аргументы в пользу кардинального обновления законодательства о госзакупках.

Например, действующий Закон регламентирует лишь процедуру госзаказа, а Проект закона позволит создать «сквозную систему» планирования и осуществления госзакупок, контроля за их эффективностью. Ключевым понятием в нем становится «государственная нужда», т. е. потребность в товарах, работах и услугах, необходимых для выполнения государством публичных обязательств [6].

Основной процедурой, согласно Проекту закона, должно стать проведение конкурса, а не электронных аукционов, антикоррупционный потенциал которых исчерпан. Среди

других критериев, влияющих на выбор организации-победителя, выделяются следующие требования: вес цены не должен превышать 50 %, а при проведении государственной закупки произведений искусства — 20 %. В настоящий момент минимальный вес цены составляет 55 %. Если в ходе торгов она снижается более чем на 25 %, участник обязан обосновать свое коммерческое предложение. Такая мера будет способствовать исключению фирм-однодневок из числа участников торгов.

Кроме увеличения возможностей для контроля за выполнением госзаказов со стороны общественности и обеспечения их доступности для участников — представителей малого бизнеса, Проект закона предусматривает следующее: обеспечение методического сопровождения всех циклов госзакупки; определение видов типовых контрактов; ознакомление с методикой определения конкурентных цен; регламент порядка начальных цен групп товаров. Также в данном документе установлены процедуры изменения и расторжения контракта в одностороннем порядке как со стороны исполнителя, так и со стороны заказчика.

На наш взгляд, для исполнения норм, определенных в Проекте закона, необходимо сформировать специальную службу и подготовить определенную категорию чиновников, нацеленных именно на работу в области госзаказов (отметим, что работа по подготовке специалистов в области госзакупок уже ведется).

Персональная ответственность за выполнение госконтракта — один из краеугольных камней рассматриваемого Проекта закона. Таким образом станет известно, какой конкретно чиновник (с указанием персональных контактных координат) отвечает за каждый из предлагаемых госконтрактов. Предусмотрены и меры ответственности за нарушения (вводится административная или уголовная ответственность) [8].

Основной процедурой должен стать открытый конкурс, который позволяет комплексно оценить все предложения поставщиков. Это полностью соответствует международной практике. Прописан в законопроекте и антидемпинговый механизм (если предложение ниже заявленной цены на 25 %, то участник должен обосновать это), причем заказчик имеет право отказать участнику, если не получит нужной информации или обоснование цены его не удовлетворит. В случае падения цены ниже 25 % стоимости торги на электронном аукционе останавливаются.

Что касается конкретных разногласий Минэкономразвития и ФАС России, то они в основном касаются расширения перечня спо-

собов госзакупок. Согласно Проекту закона, сюда войдут открытый и закрытый конкурсы, электронный аукцион, запрос котировок, закупка из единственного источника. Есть и нововведения: конкурс с ограничением участия, который проводится при наличии запроса на поставку определенных товаров, оказание специфических работ или услуг; возможно проведение и двухэтапного конкурса в случае, если появляется необходимость в уточнении характеристики объекта закупок посредством обсуждения с участниками конкурса. Появился и такой новый вид закупок, как запрос предложений, который применяется в случае проведения срочной закупки, или когда проведенные ранее процедуры закупки были признаны несостоявшимися.

Все связанное с прогнозированием, планированием, обоснованием госнужд необходимо увязывать с разработкой государственных программ. Поэтому должна возрасти роль Минэкономразвития и Минфина России. В сфере ответственности ФАС России остается обеспечение возможности конкуренции, беспрепятственности доступа к конкурсам госзакупок. Контролировать эти процессы должны и другие ведомства.

Рассмотрим проблемы, возникающие при организации государственных закупок для нужд органов внутренних дел.

МВД России — орган исполнительской власти, наделенный полномочиями государственного заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Отметим, что данная деятельность органов внутренних дел характерна для следующей ситуации: финансирование не стабильно и, как правило, максимум средств приходится осваивать в третьем или четвертом квартале года. Эти проблемы Закон не учитывает, и комплексно вопросы по повышению эффективности закупок для нужд органов внутренних дел не решаются.

Тем не менее органы внутренних дел испытывают настоятельную потребность в оперативном проведении торгов. Отведенные законом 20 дней — это чрезмерно большой срок для государственных органов власти, которые занимаются обеспечением правопорядка и борьбой с преступностью. Вынужденно теряется время, притом торги могут не состоятся и придется объявлять их повторно. Вместе с тем и в этот период органы внутренних дел также расходуют бензин, эксплуатируют автотранспорт, осуществляют его ремонт, пользуются зданиями, сооружениями, которые нужно обслуживать, используют форменное

К

н и о X

л

<

и

н «

О X

л

<

и н к

X

<

а

X О

о

ва

<

а

С

<

Б

н

<

а С

к К а

О и н

59

S н и о X

л

<

И

н «

:|S

о X

л

<

И

н S

X

<

а

X О

о

ва

<

а

С

<

bS S н

bS

<

а С

к S а

О и н

60

обмундирование, применяют криминалистическую технику, т. е. подерживают в работоспособном состоянии все свои структуры. Сбои в работе приводят как к экономическим потерям, так и, к сожалению, к утрате доверия граждан к полиции. Гражданин платит налоги и содержит государственный аппарат, и его не должна беспокоить, например, проблема отсутствия бензина для служебного автотранспорта и пр. Вместе с тем действующие нормативные положения мешают организации закупок для нужд органов внутренних дел.

Это подтверждается следующим примером. При размещении заказа на поставку бензина закладывается его цена — 25 руб. за литр. Далее при ее обосновании на стадии формирования документации компании подтвердили цену. За 20 дней, пока документация размещалась, цены на бензин в России начинают подниматься. В последний ответственный для регистрации участников день государственный заказчик узнает, что участников нет или же они отказались от участия, так как сделка им не выгодна. Цены уже выросли, а корректировать их государственный заказчик по закону не имеет права. В данной ситуации участник не реализовал продукцию, полиция не может обеспечить работу своего автотранспорта, задействованного в поддержке общественного порядка, и т. д. При этом формально соблюдены все требования рассматриваемого Закона.

Рассмотрим другую ситуацию. В ходе реформирования МВД России решалась одна из важных задач — освобождение полиции от несвойственных ей функций. Однако если ранее в органах внутренних дел ремонт служебного автотранспорта производился собственными средствами, то теперь по закону их не должно быть. Благодаря либерализации норм автотранспорт полиции разрешается ремонтировать в обычных гаражах, а не на специальных станциях. При этом органы внутренних дел как государственный заказчик не имеют права выдвигать никаких дополнительных условий (опыт работы, наличие мощностей, квалифицированные специалисты). В результате участник выигрывает аукцион (имея всего три подъемника и пять мастеров), полиция, по мере необходимости, направляет к нему свой автотранспорт, а он не способен качественно и в срок отремонтировать технику. В итоге автопатрулирование улиц полицией затрудняется. Чтобы исправить ситуацию, государственный заказчик должен идти в суд, готовить иск о расторжении контракта, доказывать, что услуга оказывалась неоперативно и некачественно. Перейти

к другому участнику аукциона, занявшему по его итогам второе место, Закон не позволяет, поскольку необходимо сначала расторгнуть контракт с победителем.

Полагаем, что сроки по размещению и подведению итогов, а также заключению контрактов требуется сократить до 10 дней. Это условие продиктовано и практикой закупочной деятельности органов внутренних дел.

Необходимо подсчитать экономический урон, который государству наносят проблемы, возникающие при организации государственных закупок для нужд органов внутренних дел. МВД России, на которое возложена задача борьбы с преступностью, на наш взгляд, неоправданно втягивается во взаимоотношения с участниками торгов (к которым иногда имеются вопросы по соблюдению ими (участниками) норм административного и уголовного права).

Органы внутренних дел не могут запретить участвовать в электронных торгах фирмам-однодневкам, которые иногда выигрывают многомиллионные контракты, и бюджетные ассигнования исчезают. Закон позволяет зарегистрироваться фирмам один раз в три года и беспрепятственно принимать участие в любых торгах. Недобросовестные участники торгов, взяв на вооружение положения Закона, по сути, диктуют органам внутренних дел, какого качества работы (услуги, товары) получит гражданин.

Снижение цены на аукционах, где реализуется основное положение Закона (победитель тот, кто предлагает самую низкую цену), уже привело к тому, что сотрудники органов внутренних дел носят форменное обмундирование из некачественных материалов, служебный автотранспорт ремонтируется с использованием контрафактных запасных частей, служебные собаки потребляют некачественный корм и т. д.

Необходимо уходить от системы тотального понижения на торгах. Стремясь к снижению себестоимости продукта, участник загоняет себя в угол, он решает свою задачу — как можно больше набирает заказов, чтобы достойно заплатить своим работникам, но он не развивается, он неконкурентоспособен.

Органы внутренних дел на электронных торгах пока что полностью зависят от электронных площадок. Возможно зарегистрировать большое количество участников, но аукцион может быть признан не состоявшимся из-за технического сбоя, и дата проведения следующих торгов определяется другим уполномоченным органом — ФАС России, и только в случае обращения инициатора.

Введение инноваций, которым уделяется много внимания в обществе и которые стимулируются государством, в органах внутренних дел невозможно в полном объеме, так как при реализации Закона добросовестные и недобросовестные участники попадают в одинаковые условия. Каждый новый технологический продукт в области криминалистической науки можно приобрести, не расписывая подробно его технические характеристики. Следовательно, государственного заказчика часто можно обвинить в подготовке документации в интересах единственного поставщика. В итоге криминалисты исследуют следы преступника через «пластмассовые», а не стеклянные окуляры микроскопа. Результат — это конкретное раскрытое или нераскрытое преступление. Поэтому государственный заказчик обязательно должен прописывать правила участия в торгах, чтобы не оказаться в ситуации, когда их участники навязывают свои условия.

Таким образом, проблемы совершенствования механизма государственных закупок

Список литературы

1. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (в ред. от 12 декабря 2011 г.) // Рос. газ. 2005. 28 июля.

2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд МВД России: приказ МВД России от 25 апреля 2006 г. № 303.

3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Рос. газ. 2010. 1 дек.

4. О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг: проект Федерального закона РФ // Рос. газ. 2011. 19 окт.

5. Гольцунов Е.П. Обеспечение экономической безопасности в сфере государствен-

как никогда актуальны для органов внутренних дел как крупных заказчиков. Необходимо отрегулировать не только процесс заключения контрактов, но и весь цикл госзакупок: от прогнозирования государственных и муниципальных нужд до аудита и контроля за исполнением заказов. Целесообразно расширить способы размещения контрактов, разрешив заказчикам проводить не только аукционы, но и конкурсы и даже переговоры (что особенно важно для органов внутренних дел, когда появляется необходимость быстро закупить небольшие партии специфических товаров).

Вопросы обеспечения экономической безопасности в сфере государственных закупок должны иметь первостепенное значение при организации данного процесса. Усовершенствованные нормы Закона необходимо внедрять постепенно, по мере того, как будет развиваться система. Механизм ответственности государственных заказчиков, в числе которых и органы внутренних дел, должен заработать на деле.

ных закупок: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2009.

Казьмин Д., Товкайло М. Заказ по нужде // Ведомости. 2011. 2 сент. Крылов А.А. Оценка эффективности существующей системы тылового обеспечения органов внутренних дел // Организационно-экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел: сб. науч. статей по материалам межвузовского научного семинара (Москва, 24 декабря 2010 г.) / под ред. В.В. Новикова. В 2-х т. М., 2010. Т. 1. Фомченков Т. Сядут по контракту // Рос. газ. 2011. 2 сент.

E-mail: [email protected]

S н и о X

л

<

И

н «

:|5 О X

л

<

И

н S

X

<

а

X О

о

ва

<

а

С

<

¡Ü S н

bS

<

а С

к S а

О и н

61