CC BY
89
УДК 342.25(470+571)
Ц. Тотров
Некоторые аспекты правового регулирования вопроса изменения границ между субъектами Российской Федерации
В статье рассматриваются некоторые теоретические вопросы изменения границы между субъектами Российской Федерации. В частности, предпринимается попытка формулирования более точного определения понятия «граница субъекта Российской Федерации» с точки зрения конституционных основ федеративного устройства современного Российского государства. Кроме того, в рассматриваемой статье затрагивается проблема отсутствия достаточной правовой базы, необходимой для рассмотрения и разрешения любых территориальных споров, которые предполагают, в том числе, изменение места прохождения границы между субъектами Российской Федерации.
The article is devoted to the problems of changing of boundary between the subjects of Russian Federation. So, more exactly is formulated the definition of meaning "the subject of Russian Federation" according to the constitutional articles, dedicated to the modern federal structure of Russian state. Also the problem of the enough legal regulation which is so necessary while the consideration and resolution any territorial disputes dealing with the changing of borders, is analyzed.
Ключевые слова: государственная граница, субъект РФ, территория, изменение, утверждение, соглашение.
Key words: state, border, subject of Russian Federation, territory, changing, ratification, agreements.
Независимость, суверенитет любого государства или государственного образования всегда имеет конкретные и четкие пространственные пределы своего распространения - государственную границу. Именно параметрами границы определяются юрисдикция государственных органов и в целом ареал действия публичной власти, выступающей основным конституирующим признаком любого государства.
© Тотров Ц., 2017
Урегулирование политико-правового статуса государственной границы всегда было вопросом первостепенной важности, независимо от режима и формы государственного устройства, а также степени исторически сложившихся добрососедских отношений с сопредельными государствами и участия в различного рода союзах (объединениях) государств.
Федеративная форма государственного устройства, на наш взгляд, возлагает еще большую ответственность в вопросе обустройства границ, и предполагает обеспечение баланса между общегосударственным интересом и социально-экономическими и историческими особенностями процесса распределения населения по территории такого государства.
Одним из естественных этапов становления любого государства как самостоятельно функционирующей системы органов публичной власти является утверждение государственных границ и обеспечение их признания иными государствами. Более того, именно процесс определения границ территорий является отправной точкой формирования международного сообщества независимых государств, важнейшим императивом сосуществования которых всегда оставался принцип территориальной целостности, означающий в том числе необходимость соблюдения и защиты границ. Исторически одними из первых в сфере международного публичного права появились соглашения, затрагивающие вопросы установления и признания границ между сопредельными государствами. Процесс их формирования имеет непрерывный характер. Таким образом, возникает некий парадокс, согласно которому, несмотря на естественное стремление народов к защите своих границ (как государственных, так и внутригосударственных), к обеспечению стабильности их места прохождения, последние, тем не менее, в силу различных причин геополитического характера все же претерпевают изменения. В этом смысле современный этап развития международного сообщества не является исключением. Территориальные споры, связанные с определением и согласованием границ, постоянно возникают и являются предметом многочисленных дискуссий, проходящих в политико-правовой плоскости. Некоторые изменения границ, направленные на расширение территории государства, имеют скорее позитивный характер, потому как предполагают развитие новых территорий и в целом связаны с реализацией экономических интересов государства. В качестве наиболее яркого примера современности следует привести спор об арктических террито-
риях и соответственно определении границ юрисдикции каждого государства, претендующего на часть этого привлекательного своим ресурсным потенциалом региона. Другие же споры, наоборот, предполагают увеличение территории государства (или отдельного субъекта государства) за счет отчуждения части территории другого государства (субъекта), зачастую вызванные представлением претендующей стороны о восстановлении исторического status quo границы. И в том, и в другом случае в целях обеспечения максимально справедливого и верного разрешения спора о месте прохождении границы должна быть подготовлена развитая нормативная база, которая бы исчерпывающим образом регулировала все процедурные и содержательные аспекты данного вопроса. Отсутствие подобной базы может привести к серьезным негативным последствиям в виде конфликта и дестабилизации обстановки в приграничных населенных пунктах. Особо острыми с точки зрения обеспечения внутригосударственной стабильности всегда являются случаи возникновения спора о границе между субъектами государства.
Как правило, регламентация правового статуса государственной и (или) внутритерриториальной границы осуществляется на уровне нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой -конституций, уставов. Такой подход абсолютно оправдан в связи с чрезвычайной важностью непосредственно самого вопроса обеспечения территориальной целостности государства, прежде всего путем защиты границ, и исключения практически любой возможности изменения последней в «упрощенном» законодательном порядке или на основании чьего-либо усмотренческого решения (уровень ведомственного подзаконного нормотворчества).
Все вышесказанное в равной степени относится и к Российской Федерации. Вопросы законодательного регулирования и доктриналь-ного осмысления конституционно-правого статуса границы субъекта Российской Федерации составят предмет исследования в рамках настоящей статьи. В соответствии с п. «н» ст.71 Конституции РФ определение статуса и защиты государственной границы относится к исключительному ведению Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия. При этом на уровне основного закона Российской Федерации отсутствует норма, которая содержала бы определение понятия «государственная граница», либо «граница между субъектами». Подоб-
ное умолчание существенно усложняет все процедурные моменты, связанные с изменением границ, вплоть до возможности признания решений по подобным изменениям недействительными.
В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4731-1 [2] государственная граница Российской Федерации определяется как линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т. е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Отдельного нормативного правового акта, которым бы аналогичным образом определялось содержание понятия «граница субъекта РФ», к сожалению, в настоящее время не существует. Подобный пробел в федеральном законодательстве способствует появлению на уровне законодательства субъектов РФ норм, которые абсолютно неправомерно либо полностью отождествляют содержание понятия «государственная граница» с определением «границы субъекта Российской Федерации», либо вовсе отсутствует необходимая норма - дефиниция (например, Республика Татарстан, Чеченская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Нижегородская область и т. д.). В первом случае неправомерность определения границы между субъектами как линии и проходящей по этой линии вертикальной поверхности, определяющих пределы территории субъекта РФ, как совершенно верно отмечает А.Н. Чертков [6], противоречит прежде всего Конституции РФ, согласно ч. 1 ст. 67 которой воздушное пространство и недра не входят в состав территории субъекта Российской Федерации. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). Следовательно, территории субъекта РФ не принадлежат внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство, поскольку они непосредственно входят в состав территории Российской Федерации.
В целом, согласившись с вышеприведенным выводом и продолжив логику указанного аргумента, т.е. путем еще более широкого толкования ч.1 ст.67 Конституции РФ, верным представляется вывод, согласно которому территория субъектов - это и есть территория Российской Федерации, т. е. из территории РФ складывается территория субъектов РФ путем ее распределения между ними с учетом факторов
66
историко-политического характера. Иными словами, абсолютно независимых территорий субъектов РФ в строгом смысле слова и не существует, есть единая территория Российской Федерации. В таком случае граница субъекта Российской Федерации - это, скорее, линия, которая отделяет прежде всего публичную власть на региональном уровне, линия, разграничивающая юрисдикцию субъектов. В подтверждение указанного довода следует обратиться к ст. 73, 76 Конституции Российской Федерации, которые устанавливают пределы - «границы» юрисдикци-онной деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время юрисдикционная деятельность должна иметь четкие, осязаемые пределы действия в пространстве - территорию своего распространения.
В отечественной науке конституционного права ведется спор относительно того, как конкретно должны именоваться границы между субъектами РФ. Одни ученые-конституционалисты предлагают использовать наименование «административно-территориальные», другие -«государственные границы». Подобное разделение точек зрения, на наш взгляд, предопределено тем, как ученые определяют конституционно-правовой статус субъекта Российский Федерации. Некоторые конституционалисты рассматривают субъекты в качестве административно-территориальных единиц, соответственно, они и определяют наименование границы как административно-территориальной. Другие же, исходя из прямого толкования положений конституций субъектов РФ, квалифицируют последние как государства, следовательно, и границы при таком подходе обозначаются как государственные [5].
Думается, что с точки зрения терминологической точности при решении вопроса о наименовании границы РФ верным является обращение к ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, в соответствии с которой «границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия». Таким образом, граница между субъектами - это линия, отграничивающая юрисдикцию одного субъекта РФ от юрисдикционной деятельности другого.
Территориальные споры и проблема определения места прохождения границы между субъектами Российской Федерации являются достаточно острыми и актуальными. Причин возникновения и развития столь сложной ситуации, которую не могут разрешить на протяжении многих лет, несколько. Во-первых, отсутствие на законодательном уровне единой картографической документации, которая бы позволила
67
максимально точно определить место расположения границы между субъектами Российской Федерации. Утверждение указанных картографических сведений позволило бы как минимум в будущем если не исключить или прекратить территориальные споры и вопросы, связанные с определением места прохождения границы, то по крайней мере минимизировать. Сам процесс подготовки информации, безусловно, не простой. Установление «исторической правды» о месте прохождения границы, учитывая, что фактическое ее расположение может не совпадать с представлением населения об историческом status quo, требует взвешенного правового подхода, способного обеспечить защиту национальных и социально-экономических интересов населения каждого из субъектов Российской Федерации. Но тем не менее, федеральные органы исполнительной власти, руководствуясь п. «б» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ, предусматривающей отнесение федеративного устройства и территории к вопросам исключительного ведения Российской Федерации, имеют весь необходимый арсенал полномочий, с тем, чтобы утвердить на будущее и законодательно закрепить границы между субъектами Российской Федерации в пределах фактически сложившихся. Указанный подход, на наш взгляд, является наиболее оптимальным с точки зрения эффективности и обеспечения последующего соблюдения границ. Эффективно потому, что сами субъекты Российской Федерации, имеющие многолетний спор относительно места прохождения границ, очевидно, не смогут на уровне регионального законодательства единообразно разрешить территориальные споры. В то же время у органов исполнительной власти, являющихся вышестоящими по отношению к органам субъектов РФ, имеются полномочия для обеспечения соблюдения установленных границ.
Совершенно очевидным представляется положительное разрешение вопроса о необходимости принятия отдельного нормативного правового акта, который бы всесторонне и полно регламентировал непосредственно и саму процедуру изменения границ между субъектами Российской Федерации. При этом следует подчеркнуть, что в целях обеспечения единообразного подхода к указанному вопросу последний должен быть исключительно предметом регулирования на уровне федерального законодательства. Законы субъектов, являющиеся равнозначными с точки зрения юридической силы, могут совершенного по-разному определить процедуру изменения одной и той же смежной границы (либо путем проведения референдума, либо посредством принятия
68
соответствующего решения высшим представительным органом субъекта РФ), что, в свою очередь, повлечет невозможность выбора какого-то одного нормативного акта в качестве приоритетного. Чтобы формально-юридически обосновать указанную позицию, в соответствии с которой исключительно федеральное законодательство должно регулировать вопросы изменения границ между субъектами РФ, можно обратиться соответственно к п. «б» ст. 71 Конституции РФ.
Отдельные нормы, затрагивающие в той или иной степени вопрос изменения границ, «разбросаны» по различным федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. Так, в Федеральном законе № 184 - ФЗ в подп. «е» п. 3 ст. 5 указано, что к числу основных полномочий высших законодательных органов субъекта Российской Федерации относится утверждение соглашения об изменении границ субъекта Российской Федерации [4]. При этом согласно абз. 7 п. 2 ст. 26.9 того же федерального закона не допускается передача указанного полномочия федеральным органам государственной власти. Земельным кодексом РФ также установлено, что утверждение изменения границ городов федерального значения осуществляется Советом Федерации Федерального собрания РФ (п.2 ст. 84 Земельного кодекса РФ).
Системный анализ норм вышеперечисленных и иных нормативных правовых актов свидетельствует об отсутствии единой законодательно урегулированной процедуры получения согласия субъекта РФ на изменение границы. В указанных актах законодатель чаще всего ограничивается декларативной нормой, указывающей на орган, принимающий решение об утверждении соглашения об изменении границы субъекта РФ. Более того, применительно к данному этапу формального утверждения соглашений законом также не предусмотрено какой бы то ни было конкретики в части определения последствий отказа в утверждении соответствующего соглашения со стороны органа государственной власти субъекта РФ или того же Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Подобное умолчание, на наш взгляд, абсолютно недопустимо, прежде всего в контексте порядка юридического оформления столь значимого и стратегически важного вопроса изменения границ субъекта Российской Федерации. Только подробно регламентированная процедура утверждения решения об изменении границ как окончательный этап, предполагающий изменение «контура» федеративного устройства, может выступать в качестве гаранта недопустимости каких-либо ошибок в рассматриваемом вопросе.
Подводя итог всему вышеизложенному, следует отметить, что для федеративного государства с многонациональным субъектным составом, с совершенно различными показателями уровня социально-экономического благополучия, вопрос правового урегулирования изменения границ не должен оставаться в плоскости теоретических исследований и доктринального спора. Очевидно, что фрагментарных норм, большинство из которых предусмотрены в локальном акте - Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, недостаточно [3]. Необходим единый федеральный нормативный правовой акт, который бы наиболее полно и всесторонне урегулировал все процедурные и концептуальные аспекты принятия и утверждения вопроса изменения границы между субъектами Российской Федерации.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации // КонсультантПлюс: справ.-пра-вовая система.
2. О Государственной границе Российской Федерации: закон Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. федерального закона № 305 -ФЗ от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
3. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. постановления № 345 - СФ от 25.07.2017) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. федерального закона № 280-ФЗ от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2017) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
5. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. - М., 1996 // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
6. Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов РФ как пространственного предела их территорий (суши, вод, недр и воздушного пространства) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
