CC BY
186
УДК 342 ББК 67.400
Е.А. Гунаев
ТЕРРИТОРИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ: ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
Аннотация. В статье рассматриваются теоретические и практические проблемы конституционно-правового статуса территории Республики Калмыкия, закрепленного в федеральном и региональном законодательствах. Исследуются состав территории республики, правовой статус ее границ, их делимитация с соседними субъектами Российской Федерации.
Ключевые слова: территория Республики Калмыкия, конституционно-правовой статус, территория субъекта Российской Федерации, делимитация границ.
E.A. Gunaev
THE TERRITORY OF THE REPUBLIC OF KALMYKIA: SOME FEATURES OF THE CONSTITUTIONAL AND LAW STATUS
Annotation. The article deals with the theoretical and practical problems of constitutional and law status of the territory of the Republic of Kalmykia, embodied in the federal and regional legislation. The structure of the territory of the republic, the legal (law) status of its borders, their delimitation with the neighbouring constituent entities of the Russian Federation are investigated.
Key words: territory of the Republic ofKalmykia, constitutional and law status, territory of the constituent entity of the Russian Federation, boundaries delimitation.
Территория, включая ограниченное территориальное верховенство, является важнейшей составляющей конституционно-правового статуса субъектов федераций, одним из элементов их государственности [10, С. 125, 126; 14, С. 133]. Статус территории субъекта Российской Федерации регулируется не только федеральным законодательством, но и законодательством субъекта. Совершенствование конституционно-правового статуса территорий субъектов РФ напрямую связано с укреплением федеративного устройства России. В этой связи представляется актуальным исследование особенностей конституционного регулирования статуса территории на примере конкретного субъекта Российской Федерации, в частности Республики Калмыкия.
Изучение конституционно-правового статуса территории субъекта Российской Федерации проводилось как в работах общего характера [10], [14], так и в специализированных работах [8], [12], [13], [15], [16], [20], [25]. В Республике Калмыкия до недавнего времени практически отсутствовали исследования правового профиля, посвященные статусу территории Калмыкии. В последние годы этот пробел стал восполняться (см. например, [2], [5]). В настоящей статье автором предпринята попытка рассмотреть как статус территории Калмыкии, в том числе особенности конституционного регулирования на региональном уровне, так и отдельные проблемы, связанные со статусом границ республики, порядком их изменения.
Рассмотрим теоретические положения понятия «статус» применительно к территории субъекта РФ. В отечественной науке конституционного права территория
субъекта РФ, как правило, рассматривается в качестве составного элемента конституционно-правового статуса собственно субъекта РФ, т. е. данный подход носит субъектный характер, поскольку ориентирован на обладателя соответствующих прав и обязанностей. Понятие «статус» применяется к субъекту права, которым выступает субъект федерации. Территория в этом случае характеризуется как пространственный предел осуществления власти органами субъекта РФ и является предпосылкой такого признака субъекта как «ограниченное территориальное верховенство».
Вместе с тем предлагается подход, когда понятие «статус» может быть применена к правовым явлениям, которые не являются субъектами права (правоотношений) и не могут иметь субъективные права и нести юридические обязанности. В этом случае «можно говорить не о статусе субъекта права, а о статусе объекта права, т. е. о статусе реального блага, “на использование и охрану которого направлены субъективные права и юридические обязанности”. Статус объекта права предлагается определять посредством функций конкретного объекта права, принципы установления правовых режимов, правовые гарантии, систему субъектов защиты и их полномочия» [26, С. 90-91]. Таким объектом права в нашем случае выступает «территория Республики Калмыкия».
Каждый субъект РФ имеет собственную территорию, которая является неотъемлемой частью территории Российской Федерации (ч. 1, ст. 67 Конституции РФ). Вместе с тем отмечается, что в Конституции РФ раскрывает только понятие «территория Российской Федерации», которая включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1, ст. 67). Также устанавливается, что Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (ч. 2, ст. 67). В этой связи неясным остается вопрос, что понимать под понятием «территория субъекта Российской Федерации»? [25, С. 33].
А.Н. Лебедев предлагает обратиться к общепринятому определению в международном праве понятия состава территории суверенного государства (суша, вода, недра и воздушное пространство) и анализу перечисленных в части 1 ст. 67 Конституции РФ элементов (частей) территории РФ. Он приходит к выводу, что под территорией субъекта РФ в основном законе России понимается исключительно «суша» или «сухопутная территория». По мнению А.Н. Лебедева, сухопутная территория субъекта РФ включает (может включать в себя) не только собственно материковую часть, но и острова, которые в международном праве рассматриваются как составная часть сухопутной территории и иногда обозначается как «суша островов» [12, С. 94].
В этой связи, на наш взгляд, требует уточнения в республиканском Законе «Об административно-территориальном устройстве Республики Калмыкия» определение границы республики как линии и проходящей по этой линии условной вертикальной поверхности, определяющей пределы территории республики (суши, вод, недр и воздушного пространства) и отделяющую ее территорию от иных территорий (п. 2 ст. 4) [7].
Необходимо также отметить, что на территории Республики Калмыкия установлена пограничная зона, где действует соответствующий режим [21].
А.Н. Лебедев также приходит к выводу, что изменение территории субъекта РФ не является изменением его конституционно-правового статуса (за исключением случая прекращения правосубъектности в связи с образованием нового субъекта РФ) [12, С. 95]. Отсюда следует, что от изменения территории республика не перестает быть республикой, край - краем и т. д.
А.Н. Лебедевым по вопросу неприкосновенности (целостности, неделимости) территории субъекта РФ, его изменении высказана следующая точка зрения: «Как материальные, так и процессуальные нормы Конституции РФ, предусматривающие основания и процедуру изменения территории субъекта РФ, имеют достаточную степень определенности и исключают двоякое толкование. Конституция РФ в статьях 4,
5, 67, 71 устанавливает, что государственный суверенитет РФ распространяется на всю территорию России, в том числе и на территорию ее субъектов; территория РФ едина и нераздельна; территория РФ отнесена к исключительному ведению РФ, а не ее субъектов. Поэтому, делается вывод, изменение территории субъекта РФ находится в компетенции федеральной власти, которая в зависимости от вариантов такого изменения либо утверждает решение субъектов РФ, либо самостоятельно изменяет территорию субъекта РФ без его согласия. При этом всегда принимается окончательное решение, при котором мнение субъекта РФ (или субъектов РФ) имеет лишь консультативное, рекомендательное значение» [12, С. 88].
По мнению С.В. Прасковой, в настоящий момент конституционные гарантии стабильности территории субъекта РФ существуют только в отношении изменения границ субъектов РФ, не подразумевающего изменения субъектного состава России. В частности, она полагает, что при такой форме изменения субъектного состава РФ как присоединение (в отличие от слияния) упраздняются не все субъекты РФ, один из них сохраняется, но с измененной территорией. Однако С.В. Праскова считает, присоединение не является процедурой изменения границ. Соответственно гарантия согласия субъектов РФ, предусмотренная ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, на эту процедуру не распространяется [20, С. 139]. Кроме того, ею отмечено, что конституционные гарантии стабильности территории субъекта РФ значительно усечены по сравнению с советским периодом федерализма [20, С. 140]. В Конституциях РСФСР и Федеративном договоре 1992 г. закреплялась формула: территория и статус республики не могут быть изменены без ее согласия. В Конституции РФ говорится лишь о взаимном согласии РФ и соответствующего субъекта РФ по вопросу об изменении его статуса, но не о территории.
А.Н. Нифанов, анализируя конституции, уставы (основные законы) субъектов Российской Федерации в зависимости от раздела, в котором закреплены положения о территории субъекта Российской Федерации, а также ее неотъемлемых принципах
- единстве и неделимости, выделяет документы, в которых отсутствуют положения в части принципов единства и неделимости территории (конституции республик Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Калмыкия) [15].
А.Н. Нифанов считает, что в ст. 6 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия напрямую нет закрепленных принципов целостности, неделимости территории субъекта. Однако он отмечает, что в указанном документе используется формулировка «Республика Калмыкия привержена принципам мира и добрососедства, ее территория не может быть использована для угроз и применения силы в отношении соседей, вмешательства в их дела». В этой связи, А.Н. Нифанов полагает, что она тождественна рассматриваемым принципам [15].
На наш взгляд, принцип целостности и неделимости территории косвенно зафиксирован в ст. 5 Степного Уложения, где установлено, что «территория и статус Республики Калмыкия не могут быть изменены без ее согласия» [22]. Напрямую он зафиксирован в Законе Республики Калмыкия «Об административно-территориальном устройстве Республики Калмыкия», согласно которому «территория Республики Калмыкия является составной частью территории Российской Федерации, обладает внутренним единством и целостностью» [7]. В результате, законодательство Калмыкии
исходит из принципа и вводит дополнительные гарантии неприкосновенности (целостности и неделимости) территории республики.
А.Н. Нифанов также обращает внимание, что в отдельных основных законах субъектов Российской Федерации, территория которых обособлялась исторически с учетом интересов коренных народов, на этом факте сделан акцент. Например, в ст. 10 Конституции Республики Алтай закреплено: «Территория Республики Алтай является исконной землей традиционного расселения ее коренного и других народов, обеспечивает сохранение их самобытности»; «Краснодарский край является исторической территорией формирования кубанского казачества, исконным местом проживания русского народа, составляющего большинство населения края» (ч. 1, ст. 2 Устава Краснодар. края) [15].
В Степном Уложении (Конституции) Республики Калмыкия данному аспекту соответствует ст. 15, согласно которой «Республика Калмыкия, являясь единственным очагом и хранителем калмыцкой национальной культуры, историко-культурного наследия, гарантирует их сохранение и развитие» [22].
Особенностью Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия является закрепление статуса ее территории в целях использования и охраны как основы жизни и деятельности народа Калмыкии (ст. 5) [22]. Норма данной статьи воспроизводит положение ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В Степном Уложении (Конституции) Республики Калмыкия данное положение зафиксировано не только в отношении земли и других природных ресурсов, но и в отношении территории республики в целом [3, С. 108].
Думается, в этом аспекте статус территории республики раскрывается посредством правового регулирования использования земли как природного объекта и ресурса. Как отмечает Я.О. Торко, в Земельном Кодексе РФ земле придается значение одновременно в экологическом (составная часть природы), хозяйственном (средство производства в сельском и лесном хозяйстве), экономическом (иная деятельность и право на средство производства) и юридическом (недвижимое имущество и объект права на землю) пониманиях [23].
В Постановлении от 23 апреля 2004 г. № 8-П Конституционный Суд Российской Федерации установил: «Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то есть всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей» [17].
Следовательно, под народом в Степном Уложении (Конституции) Республики Калмыкия, в частности в ст. 5, понимается многонациональный народ республики как составная часть многонационального народа Российской Федерации.
А.Н. Нифанов отмечает, что анализ конституций (уставов) субъектов Федерации на предмет выявления в них соответствующих положений об изменении границ территории позволил выявить следующие модели:
- взаимное согласие сторон (субъектов) и населения (ст. 59 Конституции Республики Карачаево-Черкесия);
- согласие субъекта (ч. 1 ст. 55 Конституции Республики Адыгея, ст. 1 Конституции Республики Башкортостан, ст. 5 Конституции Республики Калмыкия, ст. 4 Устава Приморского края);
- волеизъявление народа/населения (ст. 57 Конституции Республики Дагестан,
ч. 4 ст. 60 Республики Бурятия, ч. 4 ст. 1 Устава Кемеровской области);
- взаимное согласие субъектов с последующим его утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 2 ст. 30 Устава Красноярского края, ч. 2 ст. 5 Устава Алтайского края);
- ссылка на федеральное законодательство в решении этого вопроса (ч. 5 ст. 1 Устава Владимирской области, ч. 1 ст. 4 Устава Воронежской области).
По мнению А.Н. Нифанова, оптимальными для каждой конституции (устава) субъекта Федерации представляются формулировки о соответствующем виде территории, включающие в себя и элементы ее принципов (единство, целостность), и административно-территориальное деление, а также способы определения границ территории субъектов Федерации и порядок их изменения [15].
Т.Я. Хабриева отмечает, что, говоря об «изменении границ субъектов Российской Федерации», Конституция РФ, конечно же, имеет в виду не границы между земельными участками соответствующих субъектов Федерации, а указывает порядок изменения территориального статуса субъектов Федерации. В свою очередь его изменение лежит в плоскости конституционно-правовых отношений [24].
Одной из проблем конституционно-правового статуса территории Республики Калмыкия является урегулирование вопроса административно-территориальных границ республики [18]. Данная проблема - следствие ликвидации республики в 19431956 гг. и депортации калмыцкого народа в период сталинских репрессий в районы Сибири и Дальнего Востока. Вместе с тем, следует отметить, что Республика Калмыкия не претендует на территории соседних субъектов РФ по вопросу, связанному с т. н. «территориальной реабилитацией» репрессированных народов, зафиксированной в Законе РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» от 26 апреля 1991 г. Это невозможно по этнополитическим, т. к. нарушало бы межнациональный мир и согласие, и юридическим причинам. Так, в своем Определении от 1 декабря 2005 г. № 365-О «По запросу Парламента Республики Северная Осетия-Алания о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений ст. 3 и 6 Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» Конституционный Суд РФ исходил из положений Конституции РФ о том, что границы могут быть изменены между субъектами федерации, т. е. с их взаимного согласия [4].
Вместе с тем, неурегулированность статуса границ республики с советского времени позволяет соседним субъектам РФ не признавать их на отдельных участках территории, трактовать в свою пользу и даже выводить из-под контроля республики [1]. Если с Республикой Дагестан вопрос был связан в основном с арендой отгонных пастбищ и в 1990-2000 гг. было найдено приемлемое решение [27], то со Ставропольским краем и особенно Астраханской областью возникли территориальные споры.
В случае со Ставропольским краем федеральные органы исполнительной власти вняли позиции Республики Калмыкия [11]. В случае с Астраханской областью дело обсуждалось в высших федеральных судах. Так, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 января 2003 г. №9 7056/01 отмечалось, что «Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 января 1957 г. часть
территории Астраханской области, подлежала включению в состав Калмыцкой автономной области. Согласно пункту 2 названного указа исполкомам Ставропольского края, Астраханской области поручалось представить на утверждение Президиума Верховного Совета РСФСР описание границы смежных территорий с Калмыцкой автономной областью. В силу статьи 19 Конституции РСФСР (1937 г.), действовавшей в то время, утверждение границ входило в компетенцию органов государственной власти и управления РСФСР. Однако с 1957 г. в установленном порядке не утверждено описание границ смежных территорий. Несмотря на то, что исковые требования сформулированы как экономический спор, фактически между двумя субъектами Российской Федерации возник территориальный спор вследствие принятых ранее актов по изменению границ» [19].
Как постановил Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, вопрос об изменении границ между субъектами Российской Федерации решается в соответствии с частью 3 статьи 67, подпунктом «а» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации. Оба субъекта Российской Федерации □ Астраханская область и Республика Калмыкия полагают, что спорный земельный участок находится на их территории, поэтому разрешение данного спора неизбежно затрагивает вопрос о границе между указанными субъектами Российской Федерации. Поскольку спор между сторонами не являлся экономическим, подведомственным арбитражному суду, производство по делу было прекращено [19]. В последующем Астраханская область приняла Закон с подробным топографическим описанием границ области [6]. В Республике Калмыкия в настоящее время топографическое описание границ содержится в Законах республики о территориях муниципальных образований.
Таким образом, особенностью конституционно-правового статуса территории Республики Калмыкия является проблема делимитации границ с соседними субъектами РФ. Важную роль в ее решении призваны сыграть, прежде всего, федеральные органы государственной власти.
Список литературы
1. Белоусов С.С. О проблеме возвращения в пользование Республики Калмыкия земель, временно используемых хозяйствующими субъектами Астраханской области и Республики Дагестан // Вестник Калмыцкого института гуманитарных исследований РАН. - 2009. - № 1. - С. 22-27.
2. Булуктаева К.Ю. Некоторые вопросы территориального устройства и границ субъектов РФ: на примере Республики Калмыкия // Право и государство: теория и практика. - 2011. - № 9 (81). - С. 42-47.
3. Гунаев Е.А. Конституционный строй Калмыкии в 90-е гг. XX - начале XXI в. / отв. ред. К. Н. Максимов. - Элиста: КИГИ РАН, 2010. - 223 с.
4. Гунаев Е.А. О правовой основе территориальной реабилитации репрессированных народов // Вестник Калмыцкого института социально-экономических и правовых исследований. - Элиста. - 2006. - № 1. - С. 123-126.
5. Даваева К.К. Правовой режим особо охраняемых природных территорий Республики Калмыкия // Материалы Международной научно-практической конференции «Роль особо охраняемых природных территорий в сохранении биоразнообразия». - Ростов-на-Дону: Изд-во Ростов. ун-та, 2006. - С. 364-367.
6. Закон Астраханской области «Об утверждении описания границы Астраханской области» от 12 апреля 2004 г. № 21/2004-ОЗ (ред. от 31.10.2011 г. № 72/2011-ОЗ) // Доступ из справоч.-правов. системы «КонсультантПлюс».
7. Закон Республики Калмыкия «Об административно-территориальном устройстве Республики Калмыкия» от 6 ноября 2001 г. № 138-И-Э (в ред. от 27.09.2010 г. № 211-ГУ-З) // Доступ из справоч.-правов. системы «КонсультантПлюс».
8. Зубкова Е.А. Категория «территория»: теория права и актуальные вопросы российской государственной практики // Северо-Кавказский юридический вестник. 2005. № 2. С. 11-24.
9. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. Законов о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ) // Рос. газета. 2008. 31 декабря.
10. Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. - М.: ООО «Городец-издат», 2002. 864 с.
11. Куменова Н. Граница на Маныче восстановлена. Левый остров - наш // Известия Калмыкии. - 2012. - 22 мая.
12. Лебедев А.Н. Конституционно-правовой статус территории субъекта Российской Федерации // Конституционный строй России. Вып. 4. - М.: ИГП РАН, - 2003. - С. 76-96.
13. Ливеровский А.А. О народе и территории субъекта Российской Федерации // Ученые записки Института права Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. - Вып. 2. - СПб., 1999. С. 14-22.
14. Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (Сравнительно-правовое исследование). - М.: Юркомпани, 2010. - 365 с.
15. Нифанов А.Н. Статутизация особенностей территорий в процессе конституционного строительства Российской Федерации и ее субъектов // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2011. - № 13. - С. 37-43.
16. Орлова М.Ф. Территория и границы субъекта Российской Федерации (на примере Астраханской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - М., 2002. - 24 с.
17. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» // СЗ РФ. - 2004.
- № 18. - Ст. 1833.
18. Постановление Правительства Республики Калмыкия «О Правительственной комиссии по урегулированию вопроса административно-территориальных границ Республики Калмыкия» от 6 сентября 2010 г. № 283 (в ред. Постановления Правительства Республики Калмыкия от 9.11.2011 г. № 396) // Доступ из справоч-правов. системы «Консультант Плюс».
19. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 января 2003 г. N 7056/01 // http://www.pravoteka.ru/pst/463/231065.html (дата обращения - 05.08.2012 г.).
20. Праскова С. В. О гарантиях стабильности территории субъекта Российской Федерации // Известия Иркутской государственной экономической академии. - 2011.
- № 3. - С. 136-141.
21. Приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации «О пределах пограничной зоны на территории Республики Калмыкия» от 2 марта 2006 г. № 81 (в ред. от Приказа ФСБ РФ от 11 апреля 2007 г. № 176) // Доступ из справоч-правов. системы «Консультант Плюс».
22. Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. (в ред. Закона Республики Калмыкия от 29 июня 2012 г. № 358-1У-З) // Доступ из справоч-правов. системы «Консультант Плюс».
23. Торко Я.О. Конституционно-правовой статус земли в России: «основа жизни и деятельности» или «достояние»? // Конституционное и муниципальное право. - 2010.
- № 8. - С. 31-36.
24. Хабриева Т.Я. Границы субъектов Российской Федерации и их изменение («Круглый стол») // Государство и право. - 2002. - № 2. - С. 109-113.
25. Худякова И.В. Территория как категория конституционного права // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 3. - С. 32-36.
26. Чебаев В.Н. О статусе объекта права в конституционном праве // Государство и право. - 2008. - № 5. - С. 90-94.
27. Эрендженова Т. Земли отправят на отдых // Известия Калмыкии. - 2011. - 1 октября.
