CC BY
76
УДК 342.15(47) С.В. ПРАСКОВА
ББК 67.400.53(2Рос) зав. отделом правовой информации Иркутского областного
государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского»,
кандидат юридических наук, доцент e-mail: savap@mail.ru
О ГАРАНТИЯХ СТАБИЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Обосновывается необходимость признания принципа стабильности территории субъекта Российской Федерации в качестве основы федеративного устройства. В качестве гарантий такого принципа выделяется процедура изменения границ субъекта Российской Федерации и изменения территории субъекта Российской Федерации при присоединении к нему другого субъекта Российской Федерации. Отмечается недостаточность существующих в отечественном законодательстве гарантий стабильности территории субъекта Российской Федерации.
Ключевые слова: территория субъекта Российской Федерации, изменение границ субъекта Российской Федерации, объединение субъектов Российской Федерации.
S.V. PRASKOVA
Head of Legal Information Department of Irkutsk regional state research institution «Institute of Legislation and Legal Information n.a.M.M. Speransky»,
PhD in Law, Associate Professor e-mail: savap@mail.ru
ON GUARANTEES OF STABILITY OF TERRITORY OF RUSSIAN FEDERATION’S SUBJECT
The necessity to recognize the principle of stability of the territory of a subject of the Russian Federation as a basis of the federal structure is proved. As guarantees for such principle, the author marks out a procedure of territorial change of the Russian Federation's subject and a territory change of the Russian Federation's subject while joining to it another subject of the Russian Federation. The insufficiency of the current guarantees of stability of a territory of the Russian Federation's subject in national legislation is noted.
Keywords: territory of subject of the Russian Federation, territorial change of subject of the Russian Federation, consolidation of subjects of the Russian Federation.
Федерация представляет собой институциональное устройство в форме суверенного государства, основное отличие которого от других государств в том, что его центральная власть инкорпорирует региональные составные части в процедуры принятия решений на конституционно закрепленных основаниях [15, с. 40]. Взаимоотношения между федерацией как единым государством и ее субъектами как государственными образованиями обладают существенной спе-
цификой по сравнению с внутриполитическими отношениями в унитарном государстве. Атрибутами федеративного государства являются следующие: два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения; каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу компетенции, в которой он является автономным; имеются определенные гарантии автономности каждого уровня правления в его собственной
© С.В. Праскова, 2011
сфере компетенции [15, с. 54]. Необходимость закрепления гарантий автономности предопределяется стремлением субъектов федерации сохранить свою государственную природу. Соглашаясь на ограничение суверенитета, они стремятся обеспечить свое ограниченное верховенство в оговоренных сферах.
Не являются в этом плане исключением и вопросы определения территории федерации и ее субъектов. Один из наиболее часто выделяемых признаков федерации — формирование ее как единого целого из территорий членов (субъектов) федерации [6, с. 25]. Изменение территории одного члена федерации влияет на территорию других ее составных частей либо на территорию государства в целом. И субъекты федерации, будучи заинтересованными в сохранении неизменности своей территории, стремятся получить конституционные гарантии ее стабильности. Закрепление конкретных гарантий зависит от тех или иных политических условий, но, как правило, они воплощаются в формуле «территория субъекта федерации не может быть изменена без его согласия». Однако такое регулирование, на наш взгляд, является неполным. Эта гарантия лишь одно из проявлений более общего положения — конституционно-правового принципа стабильности территории субъекта федерации.
Под конституционно-правовыми принципами понимаются идеи, которые имеют фундаментальное или важное значение для развертывания конституционно-правового знания и в основу которых кладется та или иная мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой, или сформулированное умозрительное положение, являющееся плодом научной мысли [1, с. 166]. Такой идеей в отношении правового регулирования территории субъекта федерации должен стать принцип ее стабильности, который можно выразить посредством формулы «территория субъекта федерации, существующая на момент образования федерации, не может быть изменена без согласия всех заинтересованных в этом субъектов федерации, а также без одобрения федерацией». Это положение родственно принципу территориальной целостности государства, выработанному в международном праве, суть которого сводится к запрещению на-
сильственного захвата или изменения принадлежности иностранных территорий, а также к запрещению противоправного использования иностранных территорий или нанесения им существенного ущерба [13, с. 101]. На основе этой фундаментальной идеи вырабатываются гарантии стабильности территории государства, которые могут быть обусловлены конкретными особенностями межгосударственных отношений. Например, странами Европы в сложной ситуации с политическими границами после окончания Второй мировой войны был дополнительно выработан принцип нерушимости границ, в рамках которого признавались существующие границы этих государств и гарантировалось воздержание от посягательств на них, а также от требований и действий, направленных на захват и узурпацию части или всей территории указанных государств [7, с. 544-589]. Аналогичным должно быть регулирование гарантий стабильности территории субъектов федерации. С учетом конкретной ситуации образования и поддержания целостности федеративного государства в его основном законе следует закрепить конкретные меры обеспечения территориальной целостности членов федерации, но основой их должен быть именно конституционный принцип стабильности территории субъекта федерации.
Одно из лучших воплощений принципа стабильности территории субъекта федерации закреплено в Конституции Мексиканских Соединенных Штатов [19]. Штаты Федерации сохраняют свою нынешнюю территорию и границы до тех пор, пока в их отношении не возникнут споры (ст. 45). Штаты могут путем дружественных соглашений разрешать возникающие между ними вопросы относительно существующих границ, но эти соглашения не могут войти в силу без одобрения Конгресса Союза (ст. 46). Во многом схожая формула содержится и в Конституции Судана [18], где закреплен полный перечень штатов с указанием их столиц (ст. 108), а также то, что границы штатов остаются такими же, какими они были на момент вступления в силу Конституции. Дополнительно Конституция устанавливает гарантию стабильности территории: границы штатов могут быть изменены в соответствии с законом, принятым Национальным собранием и подписанным президентом Республики после того, как
было учтено мнение соответствующего губернатора или собрания штата (ст. 109).
Однако в большинстве конституций федеративных государств мира данный принцип находит воплощение лишь в виде гарантий стабильности — специальной процедуры изменения территории субъекта. Содержание этой процедуры обусловлено многочисленными особенностями, но, как правило, она предусматривает необходимость достижения согласия субъектов и федерации в территориальных вопросах. Например, Конституция Австрийской Республики предусматривает, что изменение территории Федерации, являющееся вместе с тем изменением территории одной из земель, а также изменение границ одной из земель внутри территории Федерации может производиться, помимо случаев заключения мирных договоров, лишь на основании идентичных конституционных законов Федерации и той земли, территория которой изменяется (ч. 2 ст. 3) [10, с. 26]. Во многих федерациях для внутригосударственных территориальных изменений требуется также утверждение такого решения непосредственно населением. Например, Конституция Федеративной Республики Германии предусматривает, что мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются «посредством федерального закона, который нуждается в утверждении путем референдума. Мнение заинтересованных земель должно быть учтено. Прочие изменения территориального статуса земель могут осуществляться посредством государственных договоров между заинтересованными землями или посредством федерального закона с согласия Бундесрата, если на территории, чья принадлежность к земле должна измениться, проживает не более 50 тыс. жителей. Подробности регулируются федеральным законом, который нуждается в согласии Бундесрата и большинства членов Бундестага. Он должен предусматривать, что будут заслушаны мнения заинтересованных общин и округов» (ч. 2 и 7 ст. 29) [там же, с. 580].
В Конституции РФ 1993 г. стабильность территории ее субъектов как основа федеративного устройства не предусмотрена. В этом качестве она закрепляет принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, разгра-
ничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5). Каких-либо основ правового режима территории субъекта РФ данные положения не устанавливают, за тем исключением, что государственная целостность может трактоваться в том числе и как требование полного вхождения территории субъекта РФ в состав территории России. Более того, гарантии стабильности территории субъекта РФ закреплены в Конституции РФ в достаточно усеченном виде. Часть 3 ст. 67 Конституции РФ предусматривает, что границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. Одновременно утверждение изменения границ между субъектами РФ отнесено к ведению Совета Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102). Такая лаконичность конституционного регулирования не позволяет установить ни форму изменения границ между субъектами (соглашение или постановление Совета Федерации), ни пределы вмешательства Федерации в данный вопрос: вправе ли Совет Федерации отказать в утверждении границ? Предполагается, что порядок изменения межсубъектных границ должен подробно регулироваться федеральным законом, но такой закон до сих пор не принят. Также совершенно не определено, каким образом должно выражаться согласие субъекта на изменение его территории: достаточно ли волеизъявления его органов власти или требуется непосредственное волеизъявление граждан, в последнем случае встает выбор, какую форму непосредственной демократии использовать (референдум, опрос и т.п.), а также проводить их на всей территории субъекта РФ или только на той территориальной части, которая подлежит изменению. Некоторые субъекты РФ самостоятельно устанавливают гарантии учета мнения населения при изменении границ. Например, ч. 2 ст. 6 Устава Ивановской области [8] устанавливает, что границы между Ивановской областью и сопредельными субъектами РФ могут быть изменены только с согласия населения Ивановской области, выраженного Ивановской областной думой, по соглашению между Ивановской областью и соответствующим сопредельным субъек-
том РФ в соответствии с законом Ивановской области. А Уставом (Основным законом) Ямало-Ненецкого автономного округа [4] предусмотрено, что границы между автономным округом и сопредельными с ним субъектами РФ могут быть изменены по взаимному соглашению между автономным округом и соответствующими субъектами РФ с учетом мнения населения тех населенных пунктов, которых касается изменение границ (п. 3 ст. 5). Однако такое регулирование встречается достаточно редко.
Кроме того, конституционная формула ч. 3 ст. 67 Конституции РФ трактуется в науке и на практике как перенос границы между смежными субъектами РФ, не связанный с изменением их статуса. Подразумевается, что в таком порядке территория субъекта РФ меняется, но несущественно: передается либо ненаселенное пространство, либо часть территории с небольшим количеством населенных пунктов. Вместе с тем изменение субъектного состава России может сопровождаться и изменением территории конкретного субъекта РФ. Часть 1 ст. 137 Конституции РФ предусматривает, что изменение состава субъектов РФ возможно в случае принятия в нее нового субъекта, образования в ее составе нового субъекта или изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ [16] предусматривает, что образование в составе России нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению (п. 2 ст. 5). Данное положение вызвало многочисленные споры. Ему дают разные толкования, которые порой прямо противоположны друг другу. Так, И.В. Лексин утверждает, что федеральный законодатель «неуверенно описал некоторые последствия образования в составе России нового субъекта» и данную норму следует понимать как императивное требование прекратить существование объединяемых субъектов РФ [14, с. 15]. Однако чаще признается как возможность объединения, сопровождающегося образованием принципиально нового субъекта РФ, так и
возможность поглощения одним субъектом другого при сохранении прежнего статуса и наименования1. Эти формы объединения можно назвать слиянием и присоединением соответственно. При слиянии не происходит изменения территории, поскольку прежние субъекты РФ полностью упраздняются и образуется новый. А при присоединении упраздняются не все субъекты РФ, один из них сохраняется, но с изменившейся территорией. В этом случае также следует говорить о территориальных изменениях. Однако процедурой изменения границ присоединение не является. Соответственно гарантия согласия субъектов РФ, предусмотренная ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, на эту процедуру не распространяется. Первичное регулирование процедуры образования нового субъекта РФ содержится лишь в федеральном конституционном законе. В действующей редакции он закрепляет в качестве гарантии стабильности территории субъекта РФ принцип добровольной основы образования в составе России нового субъекта (п. 1 ст. 3). Выражается этот принцип прежде всего посредством предоставления инициативы изменения субъектного состава России только тем субъектам РФ, чья территория в результате такой процедуры претерпит изменения (п. 1 ст. 10). Согласие субъекта РФ на изменение его статуса и территории проявляется также в виде согласия населения заинтересованных субъектов РФ, выраженного на референдуме (п. 1 ст. 12). Таким образом, стабильность территории субъекта РФ гарантирована как решением органов государственной власти субъекта РФ, так и непосредственным волеизъявлением народа.
Вместе с тем в ситуации отсутствия непосредственно конституционных гарантий стабильности территории субъекта РФ при изменении субъектного состава России нормы федерального законодательства могут
1 Так, И.А. Конюхова отмечает, что важно отличать присоединение одного субъекта РФ к другому субъекту РФ от образования нового субъекта РФ. О новом субъекте РФ может идти речь лишь в том случае, когда появляется действительно иной субъект РФ по наименованию и статусу, а его образование фиксируется путем дополнения ст. 65 Конституции РФ положением о вхождении с состав России нового субъекта РФ [12, с. 300].
быть изменены. В настоящий момент на рассмотрении Государственной думы находится проект федерального конституционного закона, которым предлагается предусмотреть возможность выдвижения инициативы объединения субъектов РФ Государственной думой и Советом Федерации. В этом случае вопрос подлежит вынесению на референдум в соответствующих субъектах РФ, а согласие их органов государственной власти уже не выступает обязательным условием объединения. Проект рекомендован к отклонению, но это не гарантирует неизменности федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в будущем. Его нормы могут быть изменены и таким образом, что согласие населения заинтересованных субъектов РФ, выраженное на референдумах, также станет необязательным для изменения субъектного состава России. В этом случае мы приблизимся к Индии, в которой образование новых штатов и изменение территорий существующих штатов осуществляется парламентом посредством закона при условии рекомендации его президентом [11, с. 423].
Таким образом, в настоящий момент конституционные гарантии стабильности территории субъекта РФ существуют только в отношении изменения границ субъектов РФ, не подразумевающего изменение субъектного состава России. В этой связи хочется заметить, что конституционные гарантии стабильности территории субъекта РФ значительно усечены даже по сравнению с советским периодом федерализма. Конституции советского государства начиная с Основного закона (Конституции) СССР 1924 г. (ст. 6) [5] закрепляли недопустимость изменения территории союзных республик без их согласия. Запрет на изменение терри-
тории союзных республик без их согласия последовательно закреплялся в Конституции СССР 1936 г. (ст. 18) [9], Конституции СССР
1977 г. (ст. 78) [3], а также недопустимость изменения территории автономных республик в составе РСФСР без их согласия была предусмотрена ст. 80 Конституции РСФСР
1978 г. [2]. Кроме того, данный принцип был закреплен в п. 1 ст. 3 договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» от 31 марта 1992 г. [17], согласно которому территория и статус республики в составе России не могут быть изменены без ее согласия.
Значительное усечение этой стандартной формулы в Конституции РФ 1993 г. не выглядит сознательной политикой законодателя, скорее упущением. Однако ситуации в целом это не меняет. Для того чтобы в отечественном законодательстве стабильность территории субъекта РФ получила достаточные гарантии, требуется на уровне Конституции РФ закрепить: признание существующей территории субъектов РФ и ее неизменности до возникновения спора или инициативы самого субъекта РФ по поводу ее изменения; закрепление основ процедуры изменения границ между субъектами РФ без изменения субъектного состава России и процедуры образования нового субъекта в составе России, предусматривающих согласие населения изменяемой территории, выраженное на референдуме, согласие высших органов субъекта РФ, выраженное в виде закона субъекта РФ, и утверждение такого изменения в форме федерального конституционного закона. Отсутствие согласия хотя бы одного из участников процедуры должно пониматься как препятствие для изменения территории субъекта РФ.
Список использованной литературы
1. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001.
2. Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
3. Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
4. Ведомости Государственной думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2008. № 1.
5. Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 2. Ст. 24.
6. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006.
7. Заключительный акт СБСЕ (подписан в г. Хельсинки 1 авг. 1975 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1977. Вып. 31.
8. Ивановская газета. 2009. 19 февр.
9. Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. 6 дек. № 283.
10. Конституции государств Европы: в 3 т. / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. Т. 1.
11. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие / сост. В.В. Маклаков. М., 2006.
12. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
13. Курс международного права: в 7 т. М., 1989. Т. 2: Основные принципы международного права / Г.В. Игнатенко, В.А. Карташкин, Б.М. Клименко и др.
14. Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 13—17.
15. Миронюк М.Г. Современный федерализм: Сравнительный анализ: учеб. пособие. М., 2008.
16. Российская газета. 2001. 20 дек.
17. Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.
18. URL: http://www.chr.up.ac.za/undp/domestic/docs/c_SouthernSudan.pdf.
19. URL: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf.
Bibliography (transliterated)
1. Bogdanova N.A. Sistema nauki konstitutsionnogo prava. M., 2001.
2. Vedomosti VS RSFSR. 1978. № 15. St. 407.
3. Vedomosti VS SSSR. 1977. № 41. St. 617.
4. Vedomosti Gosudarstvennoi dumy Yamalo-Nenetskogo avtonomnogo okruga. 2008. № 1.
5. Vestnik TsIK, SNK i STO SSSR. 1924. № 2. St. 24.
6. Gligich-Zolotareva M.V. Pravovye osnovy federalizma. M., 2006.
7. Zaklyuchitel'nyi akt SBSE (podpisan v g. Khel'sinki 1 avg. 1975 g.) // Sbornik deistvuyushchikh dogovorov, soglashenii i konventsii, zaklyuchennykh SSSR s inostrannymi gosudarstvami. M., 1977. Vyp. 31.
8. Ivanovskaya gazeta. 2009. 19 fevr.
9. Izvestiya TsIK SSSR i VTslK. 1936. 6 dek. № 283.
10. Konstitutsii gosudarstv Evropy: v 3 t. / pod obshch. red. L.A. Okun'kova. M., 2001. T. 1.
11. Konstitutsii zarubezhnykh gosudarstv: Velikobritaniya, Frantsiya, Germaniya, Italiya, Evropeiskii soyuz, Soedinennye Shtaty Ameriki, Yaponiya, Indiya: ucheb. posobie / sost. V.V. Maklakov. M., 2006.
12. Konyukhova I.A. Sovremennyi rossiiskii federalizm i mirovoi opyt: Itogi stanovleniya i perspektivy razvitiya. M., 2004.
13. Kurs mezhdunarodnogo prava: v 7 t. M., 1989. T. 2: Osnovnye printsipy mezhdunarodnogo prava / G.V. Ignatenko, V.A. Kartashkin, B.M. Klimenko i dr.
14. Leksin I.V. Problemy pravovoi reglamentatsii osnovanii i poryadka izmeneniya sostava sub'ektov Rossiiskoi Federatsii // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2008. № 8. S. 13—17.
15. Mironyuk M.G. Sovremennyi federalizm: Sravnitel'nyi analiz: ucheb. posobie. M., 2008.
16. Rossiiskaya gazeta. 2001. 20 dek.
17. Federativnyi dogovor: Dokumenty. Kommentarii. M., 1994.
18. URL: http://www.chr.up.ac.za/undp/domestic/docs/c_SouthernSudan.pdf.
19. URL: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf.
