CC BY
405
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
УДК 342.24
ОБРАЗОВАНИЕ НОВОГО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ
и правового регулирования
© Дамдинов Б. Д., 2016
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Статья посвящена проблемам теории и правового регулирования образования новых субъектов федерации как способа изменения состава субъектов Российской Федерации. Анализируются конституционные основы, законодательное регулирование образования новых субъектов Российской Федерации, а также процедурные особенности их объединения.
Ключевые слова: Российская Федерация; федеративное устройство; федерализм; образование новых субъектов Российской Федерации; объединение субъектов Российской Федерации.
В течение 2004—2009 гг. в России происходили объединительные процессы, затронувшие несколько субъектов Российской Федерации. Образование новых субъектов РФ привело к появлению множества феноменов, неизвестных ранее отечественному государствоведению. Сложившаяся практика объединения субъектов РФ, фактическая незавершенность формально оконченных объединительных процессов, проблемы, возникающие при этом, обуславливают потребность в доктринальном осмыслении этих публичноправовых явлений для формулировки рекомендаций федеральному и региональным законодателям по дальнейшему совершенствованию правового регулирования территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов, а также для практического применения в случае образования новых субъектов Федерации в будущем.
В рамках настоящей статьи предлагается провести анализ действующей нормативноправовой базы образования новых субъектов РФ, в основе которой, помимо Конституции Российской Федерации, лежит Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [1] (далее — рамочный ФКЗ). Помимо доктринального анализа рамочного ФКЗ в материально-правовом смысле, представляется целесообразным осмыслить и процессуально-правовые аспекты образования новых субъектов РФ. Вопросы практического применения рамочного ФКЗ при
образовании новых субъектов РФ в результате объединения «сложносоставных» субъектов РФ требуют, по нашему мнению, самостоятельного исследования.
1. Конституционные основы образования в составе Российской Федерации нового субъекта. В части изменения состава субъектов Федерации Конституция Российской Федерации достаточно немногословна. Так, ч. 2 ст. 65 Конституции устанавливает, что «принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом». Следовательно, конституционное закрепление получили два способа изменения состава субъектов РФ — прием в Российскую Федерацию нового субъекта и образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Очевидно, что два указанных способа кардинально отличаются друг от друга. Первый рассчитан на прием в состав государства территориальных образований, ранее не входивших в состав Российской Федераций, а второй способ предусматривает образование в составе Российской Федерации нового субъекта из территориальных образований (территорий), уже находящихся в ее составе. Буквальное толкование Конституции в отношении второго способа подводит к мысли, что образование нового субъекта РФ с точки зрения исторической ретроспективы и зарубежной практики возможно в разных формах.
Так, предыдущая Конституция Российской Федерации 1978 г. (в редакции от
№ 3 (74) • 2016
Сибирский юридический вестник
39
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
10 декабря 1992 г.) [2] помимо образования новых субъектов Федерации (п. «б» ст. 72 и п. 12 ст. 109) и изменения их границ (п. «б» ч. 1 ст. 72, п. «в» ч. 1 ст. 84.11) предусматривала «разделение и объединение» существующих субъектов Федерации (ч. 3 ст. 70). По мнению И. В. Лексина, Конституция 1978 г. в отличие от действующей Конституции говорила о «порядке» применительно к разделению и объединению субъектов Федерации, а не к образованию новых субъектов Федерации [3]. Отсюда следует, что теоретически образование нового субъекта Федерации может являться лишь одним из результатов разделения субъекта Федерации (наряду с изменением территории и границ первоначального субъекта Федерации) и может вообще не являться результатом объединения субъектов Федерации (в случае если один субъект Федерации присоединяется к другому, правовыми результатами их объединения будет прекращение существования одного из субъектов Федерации и изменение территории и границ другого субъекта Федерации).
В отечественной конституционно-правовой практике начала 90-х гг. XX в. был сформулирован еще один способ образования нового субъекта РФ — «преобразование», когда существовавший субъект Федерации — Чечено-Ингушская Республика был преобразован посредством выделения из него нового субъекта РФ — Ингушской Республики [4]. Вопрос об оставшейся части Чечено-Ингушской Республики, преобразованной в Чеченскую Республику, был оставлен на потом.
Таким образом, теория и практика изменения состава субъектов Федерации предполагают, что их образование возможно в форме разделения субъекта на несколько самостоятельных новых субъектов; выделение части территории субъекта с предоставлением ей статуса субъекта Федерации; объединение частей территорий двух и более граничащих между собой субъектов Федерации с предоставлением этой объединенной территории статуса субъекта Федерации [5].
Между тем наличие в указанном положении Конституции Российской Федерации отсылки к федеральному конституционному закону и отсутствие явно выраженных указаний по поводу возможных процедур образования новых субъектов в составе Рос-
сийской Федерации свидетельствуют о том, что Конституция Российской Федерации относит решение этого вопроса к исключительной компетенции федерального законодателя. Следовательно, необходимо согласиться с тем, что «именно законодатель вправе определять и изменять перечень этих способов, исходя из ситуации, сложившейся в стране, и из принятых принципов государственного строительства» [6].
2. Законодательное регулирование образования в составе Российской Федерации нового субъекта. После многочисленных проволочек, спустя восемь лет после принятия Конституции, вступил в силу Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», регулирующий оба конституционно закрепленных способа изменения состава субъектов РФ. В 2005 г. рамочный ФКЗ подвергся редакции, существенно изменившей его концепцию [7].
Системный анализ п. 2 ст. 1 и п. 1 ст. 5 рамочного ФКЗ приводит к выводу о том, что образование нового субъекта РФ возможно только в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Это единственная форма образования нового субъекта РФ, которая направлена только на укрупнение субъектов Федерации, что существенно ограничивает возможности создания новых субъектов РФ, хотя полностью соответствует политике централизации и укрепления государственного единства, проводимой в современной России. Часть 2 ст. 5 этого ФКЗ гласит о том, что образование нового субъекта может (разрядка моя. — Д. Б.) повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению. Толкование этого положения приводит нас к заключению о том, что возможны два варианта объединения, которые влекут за собой 1) либо прекращение существования объединяющихся субъектов и образование нового субъекта РФ, 2) либо образование нового субъекта РФ не исключает существования одного из объединяющихся субъектов РФ.
Одновременное существование объединяющихся субъектов РФ при уже образованном новом субъекте РФ представляется невозможным, так как это означало бы, что в результате объединения на территории
40
Сибирский юридический вестник
№ 3 (74) • 2016
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
нового субъекта РФ существуют несколько других субъектов Федерации, и эта ситуация не означает «сложносоставности», так как «вхождение» одного субъекта РФ в состав другого не является объединением. Объединение субъектов РФ предполагает потерю статуса субъекта Федерации объединяющимися субъектами, а «вхождение», в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П [8], предполагает лишь специфику сохраняющегося статуса субъекта РФ. Очевидна нелогичность диспозитивности указанной формулировки. Следовательно, на территории объединившихся субъектов РФ только один из них может сохранить свой статус, остальные субъекты свой статус утрачивают.
Из вышеуказанного следует, что объединение возможно в двух формах: 1) слияния, когда прекращают свое существование объединившиеся субъекты РФ и образуется новый субъект РФ; 2) присоединения, когда сохраняется один субъект РФ, а остальные объединяющиеся субъекты РФ входят в его состав, прекращая свое существование. Во втором случае сохранившийся субъект, исходя из смысла рамочного ФКЗ, видимо, следует считать новым субъектом РФ, образованным в результате объединения. В противном случае следует вывод о бессмысленности действующей формулировки ч. 2 ст. 5 указанного ФКЗ [9].
Подтверждением того, что не все объединяющиеся субъекты Федерации прекращают свое существование, может служить диспозитивная формулировка п. 2 ст. 12 рамочного ФКЗ. Речь идет о том, что в соответствии с федеральным конституционным законом, принимаемым по каждому случаю образования нового субъекта РФ, прекратить свое существование могут как несколько объединяющихся субъектов Федерации, так и один из них. Учитывая, что объединиться могут как минимум два субъекта РФ, следует, что возможно объединение и через присоединение, когда один из субъектов сохраняется. Здесь необходима, как нам представляется, процедура признания прекращения существования присоединенных субъектов РФ и легитимации изменения территории и населения субъекта РФ, в состав которого вошли присоединенные субъекты. Фактически можно говорить об упразднении присоединенных субъектов РФ.
В рамочном ФКЗ определены общие условия образования в составе Российской Федерации новых субъектов. Предлагается разделить их на две группы: 1) материальные условия; 2) процессуальные (процедурные) условия [10].
Материальные условия образования в составе Российской Федерации новых субъектов определены в ст. 3 и 5 рамочного ФКЗ и заключаются в следующем:
1) единственным способом образования в составе Российской Федерации нового субъекта является объединение двух и более субъектов РФ (п. 1 ст. 5);
2) субъекты РФ, участвующие в объединении и образовании нового субъекта, должны граничить между собой (ч. 1 ст. 5);
3) принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе (п. 1 ст. 3). Данное условие нашло свое развитие в положениях рамочного ФКЗ, согласно которым инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ (п. 1 ст. 10), и вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ (п. 1 ст. 11);
4) в соответствии с п. 2 ст. 3 рамочного ФКЗ при образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должны соблюдаться:
• государственные интересы Российской Федерации;
• принципы федеративного устройства Российской Федерации;
• права и свободы человека и гражданина;
5) кроме вышеуказанного, при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности (п. 2 ст. 3).
Процессуальный порядок образования в составе Российской Федерации новых субъектов, в соответствии с рамочным ФКЗ, выглядит следующим образом. Образование нового субъекта РФ начинается с процедуры выдвижения инициативы, которая, согласно п. 1 ст. 10 рамочного ФКЗ, принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ.
№ 3 (74) • 2016
Сибирский юридический вестник
41
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
В соответствии с п. 2 ст. 10 рамочного ФКЗ инициатива оформляется в виде адресованного Президенту РФ обоснованного совместного предложения законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и совокупности предусмотренных ФКЗ сопроводительных материалов. Указанное предложение должно содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социальноэкономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта.
Далее Президент России уведомляет о предложении субъектов Федерации палаты Федерального Собрания и Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации (п. 3 ст. 10 рамочного ФКЗ). Консультации являются факультативными, проводятся они по усмотрению Президента РФ.
Важным этапом в процессе объединения является проведение в объединяющихся субъектах РФ референдумов по вопросу объединения. Связано это с тем, что проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу лишь в случае, если на референдумах всех заинтересованных субъектов РФ были приняты положительные решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (п. 1 ст. 12 рамочного ФКЗ).
Однако проведение «объединительного» референдума возможно только в случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ. При этом вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта выносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ только в согласованной формулировке (п. 1 ст. 11 рамочного ФКЗ).
С инициативой проведения «объединительного» референдума вправе выступить только высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ (п. 1.1 ст. 11 рамочного ФКЗ).
Назначение, подготовка и проведение «объединительных» референдумов заинтересованных субъектов РФ осуществляются
в соответствии с рамочным ФКЗ, федеральными законами, законами заинтересованных субъектов РФ о референдуме (п. 2 ст. 11 рамочного ФКЗ).
Рамочный ФКЗ в п. 1.3 ст. 11 содержит следующий страховочный механизм: если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов РФ «объединительные» референдумы будут признаны несостоявшимися или их результаты будут признаны недействительными, в этих субъектах может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта получил одобрение. Повторное голосование проводится не позднее чем через 45 дней со дня вступления в силу решения избирательной комиссии субъекта РФ о признании референдума несостоявшимся или о признании его результатов недействительными.
Если же вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из заинтересованных субъектов РФ, то в соответствии с п. 3 ст. 11 рамочного ФКЗ инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами РФ не ранее чем через год.
Официальные данные о результатах «объединительных» референдумов, в соответствии с п. 4 ст. 11 рамочного ФКЗ, представляются Президенту РФ.
В случае принятия на «объединительных» референдумах положительного решения Президентом России может быть внесен в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (п. 1 ст. 12 рамочного ФКЗ). Предмет регулирования федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта формулируется в п. 2 ст. 12 рамочного ФКЗ. Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается в порядке, установленном ст. 108 Конституции РФ, на основании этого же федерального конституционного закона вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции России (ст. 13 рамочного ФКЗ).
42
Сибирский юридический вестник
№ 3 (74) • 2016
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
При делении установленного рамочным ФКЗ порядка образования в составе Российской Федерации новых субъектов на этапы (стадии) встречается множество подходов. Так, предлагается выделить шесть стадий и переходный период [11]. Есть мнение, что процесс образования в составе Российской Федерации нового субъекта проходит пять стадий, куда не включается переходный период [12]. В соответствии с другой точкой зрения выделяется также пять стадий, последней из которых является переходный период [13]. Большинство авторов, с определенными разночтениями, выделяют четыре этапа [14]: 1) выдвижение инициативы образования нового субъекта; 2) проведение референдумов; 3) принятие федерального конституционного закона об образовании нового субъекта; 4) переходный период.
С точки зрения теории процедура представляет собой последовательность определенных действий, направленных на достижение определенных целей [15]. Предлагается процедуру изменений в территориальном устройстве, включая образование в составе Российской Федерации нового субъекта, рассматривать через призму так называемого территориального процесса [16]. Следовательно, в процессуальном смысле каждая стадия (этап) имеет свою промежуточную, по отношению к конечной цели процесса, цель, которая должна быть достигнута в ходе реализации каждого этапа (стадии). Исходя из этого, представляется обоснованной позиция о четырех этапах в процедуре образования в составе Российской Федерации нового субъекта.
3. Общая характеристика основных этапов образования нового субъекта Российской Федерации. Первый этап — инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта. Как мы уже указывали, рамочный ФКЗ, принятый в 2001 г. (далее — рамочный ФКЗ в редакции 2001 г.), 31 октября 2005 г. подвергся редакции, существенно изменившей его концепцию.
Выдвижение инициативы образования нового субъекта РФ, в соответствии с п. 2 ст. 10 рамочного ФКЗ, выражается в виде адресованного Президенту РФ обоснованного совместного предложения законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнитель-
ных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и совокупности предусмотренных ФКЗ сопроводительных материалов.
В соответствии с п. 3 ст. 10 рамочного ФКЗ, Президент России уведомляет о предложении субъектов Федерации палаты Федерального Собрания и Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.
Дальнейшее течение событий находится в зависимости от позиции Президента РФ. В соответствии с п. 1 ст. 11 рамочного ФКЗ, переход ко второму этапу — проведению «объединительного» референдума — возможен только в случае поддержки им инициативы заинтересованных субъектов РФ.
Таким образом, первый этап — инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта, состоит из выдвижения инициативы заинтересованных субъектов РФ в адрес Президента, уведомления об инициативе Президентом федеральных парламента и правительства, консультаций с заинтересованными субъектами РФ, поддержки или отсутствия поддержки Президентом выдвинутой инициативы.
Между тем первый этап в рамочном ФКЗ в редакции 2001 г. выглядел несколько иначе. Заинтересованные субъекты РФ выдвигали инициативу образования в составе Российской Федерации нового субъекта в виде предложений, адресованных Президенту России, который должен был уведомить палаты Федерального Собрания и федеральное правительство и при необходимости провести с ними консультации. Сами же заинтересованные субъекты РФ, выполнив процедуру выдвижения инициативы, могли проводить референдумы по вопросу образования в составе Российской Федерации нового субъекта.
Налицо в действующей редакции рамочного ФКЗ резкое усиление полномочий Президента России еще на этапе выдвижения инициативы образования в составе Российской Федерации нового субъекта. Фактически судьба предполагаемого нового субъекта РФ зависит от воли главы государства. Стоит отметить, что формулировки рамочного ФКЗ в части выражения Президентом России поддержки инициативы с точки зрения полноты правового регулирования весьма размыты. Так совершенно неясно, что будет, если Президент в
№ 3 (74) • 2016
Сибирский юридический вестник
43
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
явной форме не поддержит инициативу заинтересованных субъектов РФ, но и не выскажется против указанной инициативы. Что в этом случае должно произойти с дальнейшими этапами образования в составе Российской Федерации нового субъекта? В какие сроки Президент должен выразить свое мнение по выдвинутой инициативе? Возможно ли в случае отказа повторное выдвижение образования в составе Российской Федерации нового субъекта? Кроме того, в рамочном ФКЗ нет вообще каких-либо оснований для отказа в поддержке инициативы заинтересованных субъектов РФ.
Следует согласиться с мнением о том, что на стадии выдвижения инициативы пределы усмотрения Президента рамочным ФКЗ не определены [17], так же как и не определен характер консультаций Президента с заинтересованными субъектами РФ [18].
В целом процедура выдвижения инициативы образования в составе Российской Федерации нового субъекта — вопроса, имеющего важнейшее значение для судьбы заинтересованных субъектов РФ, характеризуется тем, что от нее полностью отстранено население этих субъектов Федерации. Представляется, что уровень демократичности этой процедуры стал бы явно выше, если бы население заинтересованных субъектов Федерации получило бы право на выдвижение инициативы образования в составе Российской Федерации нового субъекта. Так, в ФРГ объединение земель возможно по народной инициативе, при этом органы государственной власти земель исключаются из процесса объединения вообще [19].
С другой стороны, полное отстранение федеральных органов власти от процедуры выдвижения инициативы образования в составе Российской Федерации нового субъекта в ее начальной стадии, хотя бы в части консультаций по организации процесса, как показала практика применения рамочного ФКЗ, нецелесообразно.
При выдвижении инициативы образования нового субъекта заинтересованные субъекты РФ, в соответствии с подп. «д» п. 2 ст. 10 рамочного ФКЗ в редакции 2005 г., в числе предусмотренных законом сопроводительных материалов представляют сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов и согласованную формулировку вопроса, выносимого на референдумы. Как уже упоминалось, только в случае поддержки Президентом ини-
циативы заинтересованных субъектов РФ возможно проведение референдумов по вопросу объединения. При этом вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта выносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ только в согласованной формулировке (п. 1 ст. 11 рамочного ФКЗ).
Специфическим моментом при проведении «объединительных» референдумов является то, что его инициаторами могут выступать только высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ (п. 1.1 ст. 11 рамочного ФКЗ). Указанная норма появилась в рамочном законе в редакции 2005 г. Кроме того, в рамочном законе появилась норма, разрешающая лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, участвовать в агитации по вопросу «объединительного» референдума, с одновременным запретом на использование преимуществ их должностного положения (п. 1.3 ст. 11 рамочного ФКЗ).
Следует отметить, что в качестве общего принципа в законодательстве о выборах и референдуме закрепляется положение о том, что инициаторами референдума являются граждане в форме инициативных групп (ст. 14 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [20]). Рамочный закон в редакции 2001 г. указывал, что «объединительные» референдумы проводятся в соответствии с законами заинтересованных субъектов РФ о референдуме, т. е. реализация инициативы должна была осуществляться инициативными группами граждан.
Как мы уже отмечали, субъектами инициативы проведения «объединительных» референдумов могут быть только высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ. Рамочный ФКЗ в редакции 2005 г. исключил возможность для граждан, проживающих на территориях соответствующих субъектов РФ, инициировать проведение «объединительных» референдумов, при этом в соответствии с нормами законодательства о референдумах, они остаются основными субъектами инициативы во всех остальных референдумах, не связанных с объединени-
44
Сибирский юридический вестник
№ 3 (74) • 2016
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
ем субъектов РФ. Представляется, что рамочный ФКЗ в редакции 2005 г. резко сужает права граждан на их участие в референдуме по вопросу образования нового субъекта РФ — вопросу, имеющему исключительное значение для проживающих на территории объединяющихся субъектов РФ. Очевидна недемократичность изменений 2005 г. в рамочный ФКЗ в части инициативы проведения «объединительных» референдумов. Кроме явного перекоса в этой сфере в пользу региональных органов государственной власти перед населением, наблюдается определенное преимущество исполнительной власти перед законодательной, уже в системе органов государственной власти субъектов РФ. Кроме того, весьма расплывчато сформулировано право должностных лиц на агитацию при проведении референдума [21].
К числу технико-юридических недостатков можно отнести то, что в рамочном ФКЗ не устанавливаются сроки, в течение которых должны быть проведены «объединительные» референдумы в заинтересованных субъектах РФ, а также сроки представления результатов проведенных референдумов Президенту России [22]. Очевидно, что в рамочном ФКЗ также должно быть закреплено требование одновременного проведения «объединительных» референдумов в заинтересованных субъектах РФ [23]. Также необходимо согласиться с тем, что в рамочном ФКЗ должно быть четко указано, какие органы государственной власти субъектов РФ должны согласовывать формулировку вопроса, выносимого на референдум [24].
Как уже указывалось, рамочный ФКЗ в редакции 2005 г. в части регулирования порядка проведения «объединительных» референдумов по сравнению с первоначальной редакцией 2001 г. претерпел изменения концептуального характера. Доминирующая роль Президента России при инициировании процедуры объединения и при определении возможности проведения референдума по вопросу образования нового субъекта РФ привела к тому, что значение референдума как формы прямого волеизъявления народа снизилось [25].
Ярким примером снижения значимости референдума можно назвать страховочный механизм, предусмотренный п. 1.3 ст. 11 рамочного ФКЗ в редакции 2005 г. Возможная неудача на референдуме не
более чем в половине объединяющихся субъектов при условии того, что в других субъектах референдум прошел положительно, не является препятствием для проведения в сокращенные сроки (не позднее 45 дней со дня вступления в силу соответствующего решения регионального избиркома!) повторного голосования. Фактически на референдуме принимается решение, которое уже сформировано, т. е. подобные референдумы можно отнести к легитимирующим [26].
Этап принятия федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может начаться в случае принятия на «объединительных» референдумах положительного решения. Президентом России может быть внесен в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (п. 1 ст. 12 рамочного ФКЗ). Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается в порядке, установленном ст. 108 Конституции РФ, на основании этого же федерального конституционного закона вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции России (ст. 13 рамочного ФКЗ).
Предмет регулирования федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта формулируется в п. 2 ст. 12 рамочного ФКЗ. В него включаются положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта РФ, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) Российской Федерации. Кроме того, федеральный конституционный закон должен содержать заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы:
а) формирование органов государственной власти нового субъекта РФ;
б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;
в) правопреемство нового субъекта РФ касательно собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органа-
№ 3 (74) • 2016
Сибирский юридический вестник
45
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
ми государственной власти Российской Федерации, другими субъектами РФ, иностранными государствами и международными организациями;
г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта РФ;
д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ;
е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ.
На данный момент действует пять федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения заинтересованных субъектов РФ [27].
Как показывает практика, федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта дополнительно может урегулировать и иные вопросы, относящиеся к специфике каждого конкретного случая объединения субъектов РФ [28]. В этом смысле накопившаяся практика принятия федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта позволяет обобщить все указанные иные вопросы и включить их в предмет регулирования рамочного ФКЗ. Тем самым на долю федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в каждом конкретном случае выпадут вопросы сроков, а также «функционирования государственных органов объединяющихся субъектов РФ на территории нового субъекта РФ, а также формирования органов государственной власти этого нового субъекта» [29].
Следует отметить, что хотя принятие федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта полностью находится в ведении Федерации [30], практика согласования их проектов с заинтересованными субъектами Федерации стала положительной тенденцией, которую можно было бы закрепить в соответствующем законе [31]. Очевидно, что вопрос судьбы вновь образованного субъекта жизненно важен для заинтересованных субъектов РФ. Следовательно, институционализация участия заинтересованных субъектов РФ в
процессе принятия федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта требует дальнейшего совершенствования рамочного ФКЗ. Так, необходимо урегулировать порядок участия заинтересованных субъектов РФ в подготовке проекта федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Также необходимо установить срок, в течение которого должен быть разработан указанный проект, а также срок внесения Президентом России в Государственную Думу проекта федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.
Представляются перспективными и не противоречащими действующему законодательству предложения об участии заинтересованных субъектов РФ в процессе принятия федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта по аналогии с механизмом ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Регламента Государственной Думы по проектам федеральных законов по предметам совместного ведения. При этом с учетом особенностей функционирования федерального и региональных парламентов в порядке согласования по сравнению с предлагаемым по аналогии количество согласований необходимо уменьшить и увеличить сроки для выражения мнения заинтересованных субъектов РФ [32].
Переходный период является завершающим этапом в образовании в составе Российской Федерации его нового субъекта. Как уже нами указывалось, перечень вопросов, которые должны быть урегулированы и реализованы в этот период, установлен п. 2 ст. 12 рамочного ФКЗ. Также указанный перечень может быть расширен соответствующими федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в каждом конкретном случае объединения субъектов РФ. Большая часть норм федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов РФ посвящена именно переходному периоду [33]. Этими же актами определяется начало и окончание переходного периода. q
46
Сибирский юридический вестник
№ 3 (74) • 2016
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
1. Рос. газ. 2001. 20 дек.
2. ВВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407; 1989. № 44. Ст. 1303; ВСНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 14, № 3. Ст. 25, № 29. Ст. 395; 1991. № 22. Ст. 776, 778, № 27. Ст. 935, № 45. Ст. 1497; ВСНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084; № 52. Ст. 3051; 1993. № 2. Ст. 55.
3. Лексин И. В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 13.
4. Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации : закон РФ от 4 июня 1992 г. № 2927-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 24. Ст. 1307.
5. См., напр.: Авакьян С. А. Изменения статуса субъекта РФ: проблемы и пути их решения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 2003. № 2. С. 27; Чертков А. Н. Перспектива расширения способов изменения субъектного состава Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 11.
6. Петров А. А. Некоторые правовые проблемы объединения субъектов Российской Федерации // Акад. юрид. журн. 2005. № 4. С. 9.
7. О внесении изменений в статьи 10 и 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» : федер. конституц. закон от 31 окт. 2005 г. № 7-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 45. Ст. 4581.
8. По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области : постановление Конституц. Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П // Собр. законодательства РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.
9. Данное мнение было высказано нами еще в 2004 г. См.: Дамдинов Б. Д. К вопросу об объединении «сложносоставных» субъектов Российской Федерации: первый опыт и перспективы (конституционные и финансово-правовые перспективы) // Сиб. юрид. вестн. 2004. № 2 (25). С. 20—24. В целом мы солидарны с позицией, выраженной в следующей публикации: Усс А. В., Безруков А. В., Кондрашев А. А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журн. рос. права. 2004. № 7. С. 23. Позднее, уже с других позиций, формулировка ч. 2 ст. 5 рамочного ФКЗ также подвергалась критике. См., напр.: Лексин И. В. Указ. соч. С. 15.
10. Игнатенко В. В., Петров А. А. Некоторые проблемы законодательного регулирования объединения субъектов Российской Федерации // Правовые вопросы объединения субъектов Российской Федерации : сб. науч. тр. Иркутск, 2006. С. 7-8.
11. Там же. С. 9-12.
12. Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009. С. 265-266.
13. Суворов М. А. Процедура образования новых субъектов Российской Федерации // Изв. ИГЭА. 2007. № 1 (51). С. 78-80. Аналогичная позиция высказана С. В. Нагаевой. См.: Нагаева С. В. Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 21.
14. См. подробнее: Борисов И. Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. 2004. № 5. С. 68; Безруков А. В. Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 7; Кульчевский В. В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10. С. 15; Угланова О. А. Конституционное регулирование субъектного состава Российской Федерации : автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 9.
15. Например, см.: Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 100. Аналогичная позиция высказывалась М. А. Суборовым. См.: Суворов М. А. Указ. соч. С. 78.
16. Гончаров М. В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики : автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 20-23; Чертков А. Н. Указ. соч. С. 241-249.
17. Петров А. А. Правовое регулирование объединения субъектов Российской Федерации: новации и перспективы // Правовые вопросы объединения субъектов Российской Федерации : сб. науч. тр. Иркутск, 2006. С. 89.
18. Чертков А. Н. Мониторинг законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации и практики его применения // Законодательство и экономика. 2010. № 3. С. 9.
19. Кульчевский В. В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10. С. 16.
20. Собр. законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
21. Чертков А. Н. Мониторинг законодательства . С. 9-10.
22. Там же. С. 10.
23. Кульчевский В. В. Указ. соч. С. 18.
24. Чертков А. Н. Указ. соч. С. 10.
25. Петров А. А. Указ. соч. С. 91-92.
26. Кульчевский В. В. Указ. соч. С. 18.
27. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа : федер. конституц. закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа : федер. конституц. закон от 14 окт. 2005 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4212; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа : федер. конституц. закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа : федер. конституц. закон от 30 дек. 2006 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 1; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа : федер. конституц. закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.
28. Например, см.: Игнатенко В. В. Указ. соч. С. 12-13.
29. Меркулов Е. С. Правовой режим формирования органов государственной власти в условиях образования нового субъекта Российской Федерации // Правовые вопросы объединения субъектов Российской Федерации : сб. науч. тр. Иркутск, 2006. С. 49-50.
30. Дамдинов Б. Д. Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: история, современность и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов) / под ред. С. И. Шишкина. Иркутск, 2005. С. 131-132.
31. Автономов А. С., Иванов В. В. Новое в конституционном праве России: договоры как источники регулирования объединения субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 4. С. 31.
32. Чертков А. Н. Мониторинг законодательства ... С. 13-14.
33. Дровышева Е. В. Переходный период как стадия образования и принятия нового субъекта Российской Федерации: отдельные аспекты правового регулирования // Проблемы права. 2006. № 4(13). С. 128.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Ов образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского
№ 3 (74) • 2016
Сибирский юридический вестник
47
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
автономного округа : федер. конституц. закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. — 2007. - № 30. - Ст. 3745.
Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа : федер. конституц. закон от 30 дек. 2006 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. — 2007. — № 1 (ч. 1). — Ст. 1.
Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа : федер. конституц. закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. — 2006. — № 29. — Ст. 3119.
О внесении изменений в статьи 10 и 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» : федер. конституц. закон от 31 окт. 2005 г. № 7-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. — 2005. — № 45. — Ст. 4581.
Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (ДолганоНенецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа : федер. конституц. закон от 14 окт. 2005 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. — 2005. — № 42. — Ст. 4212.
Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа : федер. конституц. закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. — 2004. — № 13. — Ст. 1110.
О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации : федер. конституц. закон от 17 дек. 2001 г. № 6-ФКЗ // Рос. газ. — 2001. — 20 дек.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253.
Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики : принята Верхов. Советом РСФСР 12 апр. 1978 г. — М. : Юрид. лит., 1978.
Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР : закон РФ от
21 апр. 1992 г. № 2708-I // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. — 1992. — № 20. — Ст. 1084.
Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации : закон РФ от 4 июня 1992 г. № 2927-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов и Верхов. Совета РФ. — 1992. — № 24. — Ст. 1307.
Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР : закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1326-I // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. — 1991. — № 22. — Ст. 776.
Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР : закон РСФСР от
15 дек. 1990 г. № 423-I // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. — 1990. — № 29. — Ст. 395.
Авакьян С. А. Изменения статуса субъекта РФ: проблемы и пути их решения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. — 2003. — № 2. — С. 18—37.
Безруков А. В. Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 5. — С. 7—9.
Борисов И. Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. — 2004. — № 5. — С. 68—72.
Гончаров М. В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / М. В. Гончаров. — Екатеринбург, 2006. — 29 с.
Дробышева Е. В. Переходный период как стадия образования и принятия нового субъекта Российской Федерации: отдельные аспекты правового регулирова-
48 Сибирский юридический вестник
ния // Проблемы права. — 2006. — № 4(13). — С. 127—133.
Игнатенко В. В. Некоторые проблемы законодательного регулирования объединения субъектов Российской Федерации / В. В. Игнатенко, А. А. Петров // Правовые вопросы объединения субъектов Российской Федерации : сб. науч. тр. — Иркутск, 2006. — С. 3—19.
Кульчевский В. В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 10. — С. 17—24.
Лексин И. В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 8. — С. 13—17.
Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права / Е. Г. Лукьянова. — М. : НОРМА, 2003. — 240 с.
Меркулов Е. С. Правовой режим формирования органов государственной власти в условиях образования нового субъекта Российской Федерации // Правовые вопросы объединения субъектов Российской Федерации : сб. науч. тр. — Иркутск, 2006. — С. 37—50.
Нагаева С. В. Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации : автореф. дис. . канд. юрид. наук / С. В. Нагаева. — Екатеринбург, 2003. — 26 с.
Петров А. А. Некоторые правовые проблемы объединения субъектов Российской Федерации / / Акад. юрид. журн. — 2005. — № 4. — С. 8—10.
Петров А. А. Правовое регулирование объединения субъектов Российской Федерации: новации и перспективы // Правовые вопросы объединения субъектов Российской Федерации : сб. науч. тр. — Иркутск, 2006. — С. 86—93.
Суборов М. А. Процедура образования новых субъектов Российской Федерации // Изв. ИГЭА. — 2007. — № 1 (51). — С. 78—80.
Угланова О. А. Конституционное регулирование субъектного состава Российской Федерации : автореф. дис. . канд. юрид. наук / О. А. Угланова. — Саратов, 2007. — 34 с.
Чертков А. Н. Мониторинг законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации и практики его применения / / Законодательство и экономика. — 2010. — № 3. — С. 7—16.
Чертков А. Н. Перспектива расширения способов изменения субъектного состава Российской Федерации // Административное и муниципальное право. — 2008. — № 5. — С. 8—14.
Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы / А. Н. Чертков. — М. : Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2009. — 344 с.
Formation of New Constituent Entities in the Russian Federation:
Theoretical Issues and Problems of Regulatory Environment
© Damdinov B., 2016
This article concentrates on the theoretical issues and problems of regulatory environment pertaining to the process of formation of new constituent federal entities should such formation be applied as a method to change composition of the Russian Federation. The article analyzes constitutional framework, legislative regulation of the formation of new constituent entities of the Russian Federation, as well as procedural specifics of the consolidation of the Russian Federation constituent entities.
Key words: Russian Federation; federative structure; federalism; formation of new constituent entities in the Russian Federation; consolidation of the Russian Federation constituent entities.
№ 3 (74) • 2016
