CC BY
54
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГРАНИЦЫ МЕЖДУ СУБЪЕКТАМИ РФ
Хадиков А.К. Габараев А.Ш.
2.5. СОДЕРЖАНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГРАНИЦЫ МЕЖДУ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ИЗМЕНЕНИЯ ГРАНИЦ
Хадиков Ацамаз Казбекович, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Северо-Осетинский государственный университет имени Коста Левановича Хетагурова. Подразделение: кафедра «Государственного права». E-mail: [email protected]
Габараев Алан Шотаевич, канд. полит. наук. Должность: старший научный сотрудник. Место работы: ФКУ НИИ ФСИН России. Подразделение: отдел изучения отечественного и зарубежного опыта, истории УИС, сравнительного анализа пенитенциарного законодательства. E-mail: [email protected]
Аннотация: В представленной работе проводится попытка анализа конституционно-правового статуса границы субъектов Российской Федерации, а так же проблемы, возникающие в процессе изменения границ.
В статье обосновывают тезис о том, что граница между субъектами Российской Федерации - это не просто линия в пространстве, это именно основа федеративного устройства. Линия, которая на протяжении многих столетий является также одной из основ национального самосознания и сохранения самобытности народов, населяющих Россию. По мнению авторов, необходима разработка и принятие общей государственной концепции порядка (процедуры) и условий реализации конституционного права на изменение границы между субъектами Российской Федерации, где будут учтены все аспекты усложнения данной процедуры. Положения указанной концепции должны быть в последующем закреплены в едином нормативном правовом акте федерального уровня.
Ключевые слова: границы субъектов Российской Федерации, конституционно-правовой статус, публичная власть.
THE CONTENT OF CONSTITUTIONAL AND LEGAL STATUS
OF THE BORDER BETWEEN THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION: THEORETICAL AND PRACTICAL PROBLEMS OF THE BOUNDARY CHANGES
Khadikov Atsamaz Kazbekovich, PhD at law. Position: Associate professor. Place of employment: North-Ossetian State university named after Kosta Levanovich Khetagurov. Department: State Law chair. E-mail: [email protected] Gabaraev Alan Shotaevich, PhD in Politics. Position: Senior Researcher. Place of employment: FSI research Institute of FPS Russia. Department: Study of domestic and foreign experience, history of the penitentiary system, comparative analysis of the penitentiary legislation. E-mail: [email protected]
Annotation: In the present work, an attempt is made to analyze the constitutional and legal status of the border of the constituent entities of the Russian Federation, as well as problems arising in the process of changing borders. The article substantiates the thesis that the border between the subjects of the Russian Federation is not just a
line in space, it is precisely the basis of a federal structure. The line, which for many centuries is also one of the foundations of national self-awareness and preservation of the identity of the peoples inhabiting Russia. According to the authors, it is necessary to develop and adopt a general state concept of the order (procedure) and conditions for the implementation of the constitutional right to change the border between the subjects of the Russian Federation, which will take into account all aspects of complicating this procedure. The provisions of this concept should be subsequently enshrined in a single regulatory legal act of the federal level.
Keywords: borders of the Subjects of the Russian Federation, Constitutional and legal status, public authority.
Одним из важнейших вопросов Российской государственности является вопрос ее внутренних границ между субъектами Российской Федерации. Наличие качественной законодательной базы, которая бы устранила любые территориальные споры, включая вопросы изменения границ между субъектами Российской Федерации, несомненно, являлось бы инструментом установления стабильности и разрешения межнациональных территориальных конфликтов в контексте федеративного государства. Однако следует отметить, что на сегодняшний день отсутствие конституционно-правового определения статуса границы субъекта федерации, и более того недостаточная регламентация порядка к процедуре изменения границ между субъектами Российской Федерации может актуализировать эскалацию территориальных споров с весьма отрицательными последствиями для всей страны в целом. И в первую очередь это касается границ национально-государственных образований Российской Федерации.
Исходя из существующей практики, правовой статус границ как государственных, так и внутригосударственных регулируется внутренним правом самого государства, причем уровень регламентации указанного вопроса находится в рамках закона обладающего наивысшей силой - конституции или устава.
Данная практика имеет смысл, в связи с особой важностью непосредственно самого вопроса, это обеспечения территориальной целостности - пространственной сферы государства. В первую очередь, это реализуется путем защиты границ и исключения негативных вариантов их преобразования в «упрощенном» законодательном порядке или на основании «волевого» единоличного решения в виде подзаконного акта.
Все вышесказанное в равной степени относится и к Российской Федерации.
В соответствии с п. «н» ст.71 Конституции РФ определение статуса и защиты государственной границы относится к исключительному ведению Российской Федерации. Согласно ч.3 ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия. При этом на уровне основного закона Российской Федерации отсутствует норма, которая бы содержала определение либо понятия «граница субъекта», либо понятия «граница между субъектами». Подобное умолчание существенно усложняет все процедурные моменты, связанные с изменением границ, а в иных случаях может послужить основанием для признания решений (соглашений) по подобным изменениям недействительными.
В соответствии со ст.1 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федера-
ции» от 1 апреля 1993 г. № 4731-1 [4.] государственная граница Российской Федерации определяется как линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Отдельного закона Российской Федерации, которым бы аналогичным образом определялось содержание понятия «граница субъекта Российской Федерации», к сожалению, в настоящее время не существует. Отсутствие в федеральном законодательстве нормы определяющей содержание границы субъектов входящих в состав РФ генерирует появление на уровне законодательства субъектов Российской Федерации норм, которые абсолютно неправомерно либо полностью отождествляют содержание понятия «государственная граница» с содержанием категории «граница субъекта Российской Федерации», либо вовсе отсутствует необходимая норма -дефиниция (например, Республика Северная Осетия -Алания [5], Республика Татарстан [6.] и др.). В первом случае неправомерность определения границы между субъектами как линии и проходящей по этой линии вертикальной поверхности, определяющие пределы территории субъекта РФ, как совершенно верно отмечает А.Н. Чертков[2] противоречит, прежде всего, ч. 1 ст.67 Конституции Российской Федерации, так как недра и воздушное, так как законодатель включает их в непосредственно в состав территории Российской Федерации.
Соглашаясь в целом с отмеченным выше выводом, можно продолжить логику указанного мнения автора путем более широкого толкования ч. 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации, где территория субъекта РФ есть территория сомой Российской Федерации, т.е. которая распределена в рамках субъектов федерации с учетом историко-политического и экономического характера. Что касается границы субъекта Российской Федерации - это на наш взгляд фактическая или воображаемая линия, которая устанавливает территориальные пределы юрисдикции публичной власти. Основной задачей установления административных границ между субъектами Российской Федерации является, во-первых определения пространственной сферы самоорганизации нации или этноса в контексте Российской Федерации и это в основном границы республик и автономной области и автономных округов. Во-вторых, установление территориальных пределов публичной деятельности субъектов Российской Федерации организованных по административно-экономическому принципу, которая решает задачу именно территориального управления.
Попытки пересмотра территориальной принадлежности того или иного района и соответственно изменения границ в истории современной государственности Российской Федерации иногда заканчивались весьма трагическими событиями для населения субъектов РФ [1]. Проблема разрешения территориальных споров и определения места прохождения линии разграничения (границы) публичной власти субъектов РФ все еще остается достаточно острой и актуальной на сегодняшний день. Особенно остро это проявляется на Северном Кавказе. Так, например, до конца не решён вопрос административной границы между Чеченской Республики и Республики Ингушетия. Спорный участок территории (Сунженский район) становится ареной противостояния представителей государственных органов
обеих республик. Последним событием стало несанкционированное вторжение дорожной техники со стороны Чечни вглубь территории Ингушетии на полтора километра, что привело к очередному витку напряженности между республиками. Подобные факты не единичны, так на территории Северной Осетии-Алании находится незаконно установленный полицейский пост ДПС силовых структур Ингушетии, это при том, что граница в отличии с Чеченской Республикой, с Северной Осетией у Республики Ингушетии установлена. Видимо некоторые государственные деятели отмеченных выше республик забывают о том, что любая территория представляет собой историческое место проживания группы людей, которые связанны между собой общими этническими или социально культурными корнями. В силу объективных природных факторов, любая территория представляет собой важный экономический либо военно-стратегический ресурс. В любом случае, в разрешении вопросов, связанных с любыми изменениями пространственной сферы субъекта РФ, последнее слово должно оставаться за населением, проживающим в пределах спорных территории субъекта.
Следовательно, при формировании нормативной базы, которая будет регламентировать порядок изменения границы между субъектами Российской Федерации, необходимо отталкиваться из принципа права населения региона на участие в решении любых территориальных споров.
И самым демократичным способом устранения этой проблемы будет, является участия граждан в решении указанного вопроса путем всенародного голосования -референдума. Указанному нами подходу придерживаются некоторые российские исследователи - конституционалисты [3. с.10].
Порядок и архитектоника проведения подобного референдума, касающаяся изменения границы субъекта Российской Федерации может проводиться по принципам и этапам предусмотренными в ст. 14-15 Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации» от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ (далее - ФКЗ «О референдуме в РФ»).
Как отмечалось выше граница субъекта Российской Федерации - пределы распространения его публичной власти, пределы распространения суверенных полномочий, одна из основ его конституционно-правового статуса. Формально-юридический подход к толкованию норм Конституции Российской Федерации (ч.3 ст.67, п. «а» ч.1 ст. 102 Конституции РФ) указывает о возможности лишь «изменения границы». Иные действия, предусматривающие какое - либо преобразование границы между субъектами Российской Федерации, Основным законом государства не предусмотрено. Представляется, что подобный подход не допускает расширительного толкования полномочий субъектов Российской Федерации по перечню действий, которые возможно совершить применительно к границе. Иными словами, несмотря на отсутствие прямого запрета преобразовать границы между субъектами Российской Федерации возможно только путем их изменения. Все остальные действия, которые могут влечь хоть какие-либо количественные изменения территории субъекта, не допустимы, в том числе путем подмены конституционно-правового понятия «изменение границы» другими наименованиями. Очевидно, что при ином подходе возможны злоупотребления и порождение различного рода квази-правовых механизмов, направленных на фактическое изменение гра-
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГРАНИЦЫ МЕЖДУ СУБЪЕКТАМИ РФ
Хадиков А.К. Габараев А.Ш.
ниц между субъектами Российской Федерации в упрощенном порядке. Скажем, вместо конституционно-правовой категории «изменение границы» возможно применить категорию «уточнение», «восстановление», «признание» и т.д. При этом, понятно, что применение любого из указанного перечня действий будет иметь конечной целью изменение фактической площади территории субъекта Российской Федерации без соблюдения установленной законодательством процедуры, предусматривающей учет мнения большинства населения субъекта Российской Федерации и последующее одобрение принятого соглашения об изменении границы Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Еще раз подчеркнем, что не только в Основном законе РФ, но и в иных нормативных правовых актах, хоть фрагментарно, но, тем не менее, устанавливающие общий «силуэт» механизма изменения границы между регионами Российской Федерации, используется исключительно категория «изменение границы». Но, вопреки всем вышеизложенным положениям, к сожалению, на практике имел место быть случай, который и подтверждает вероятность количественного изменения территории субъекта Российской Федерации без соблюдения законодательно закрепленной процедуры. Это случай передачи земельного участка Ленинградской области городу Санкт-Петербург на основании принято постановление от 8 декабря 2010 г. [7]. Исходя из содержания отмеченного принятого нормативного акта, городу федерального значения Санкт-Петербург был передан земельный участок общей площадью 24,7 га, ранее находящийся в фактическом пользовании населения Ленинградской области.
На указанном участке были расположены, в том числе, жилые кварталы. Итогом принятия постановления законодательным органом субъекта была изменена граница между Ленинградской областью и Санкт-Петербургом без учета мнения населения области и согласования данного изменения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Исходя из данного случая, можно и нужно задаваться вопросами о верности правовой квалификации судом фактических обстоятельств, задаться вопросом о том, почему при рассмотрении дела судом были проигнорированы положения Конституции Российской Федерации как акта, имеющего большую юридическую силу и не предусматривающего никаких иных преобразований границы кроме как его изменение. Но основная проблема в рассмотренном случае сводится к тому, что именно отсутствие единого специального федерального законодательства порождает подобный «региональный» подход к решению территориальных преобразований. Вопросы, связанные с территориальным устройством субъектов Российской Федерации, с определением места прохождения границы между субъектами Российской Федерации относятся, как уже не раз отмечалось выше, к числу основ конституционного строя Российской Федерации и потому в условиях отсутствия специального закона правомерность возможности «уточнения» границ должна решаться на основе конституционных и имеющихся федеральных норм. В противном случае, подобные приведенному прецеденту случаи могут привести к злоупотреблениям, о последствиях которых население субъекта будет уже уведомлено post factum или вовсе будет оставаться в полном неведении до определенного времени.
Еще одним способом в нарушении конституционного порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации является изменения границ муниципального образования, которое оформляется как решением соответствующих органов местного самоуправления, так и органами государственной власти субъекта РФ. И такая попытка «преобразования» границы на практике имела места быть. Так, например 6 ноября 2012 года глава Чеченской Республики Кадыров Рамзан Ахматович подписал Закон Чеченской Республики [8], который по своей сути кардинально может изменить территориальные пределы Сунженского района, включая его муниципальные округа, а так же и фактические территориальные пределы Республики Ингушетия. Указанная спорная ситуация не разрешена по сегодняшний день, главной причиной остается отсутствие юридически закрепленной границы между Чеченской Республики и Республики Ингушетии.
Как представляется, вышеперечисленные проблемы правового регулирования изменения границы, определение ее конституционно - правового содержания как необходимого критерия для дальнейшей квалификации любых споров, связанных с территориальными преобразованиями, не получили достаточного доктри-нального осмысления на сегодняшний день. Между тем, важность определения путей разрешения вышеуказанной проблемы сложно переоценить. Необходима разработка и принятие общей государственной концепции порядка (процедуры) и условий реализации конституционного права на изменение границы между субъектами Российской Федерации, которая бы учитывала все аспекты усложнения данной процедуры таким обстоятельством, как изменение границ соответствующих муниципальных образований. Безусловно, идеи указанной концепции должны быть в последующем закреплены в едином нормативном правовом акте федерального уровня [9].
Статья проверена системой «Антиплагиат», оригинальность текста составляет - 82,4 %.
Список литературы:
1. Туаллагов А.Д. Истоки трагедии. Владикавказ 1993 г.
2. Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов РФ как пространственного предела их территорий (суши, вод, недр и воздушного пространства) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 03.08.2018 г.).
3. Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. 336 с.
4. Закон Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 29.07.2018 № 270-ФЗ) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 03.08.2018 г.).
5. Конституция Республики Северная Осетия - Алания от 12.11.1994 г. (в ред. от 20.06.2012 г.) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 03.08.2018 г.).
6. Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 г. (в ред. от 22.06.2012 г.) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 03.08.2018 г.).
7. Постановление Законодательного Собрания Ленинградской области от 8 декабря 2010 г. № 1157 «Об утверждении Дополнительного соглашения к 9. 8. Соглашению «Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 03.08.2018 г.).
8. Закон Чеченской Республики от 06.11.2012 № 29-РЗ
0 внесении изменений в Закон Чеченской республики «Об образовании муниципального образования Сунженский район и муниципальных образований, входящих в его состав, установлении их границ и наделении их соответствующим статусом муниципального района и сельского поселения» //http://base.garant.ru/35912049/
1 cafb24d049dcd1e7707a22d98e9858f/ (дата обращения: 03.08.2018 г.).
9. Спрыгина О.Р. Правовое регулирование изменения границ между субъектами Российской Федерации: проблемы и решения//Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. - 2014.- № 3.- С. 56-60.
Рецензия
на статью доцента кафедры «Государственного права» юридического факультета ФГБОУ ВО «СевероОсетинский государственный университет имени Коста Левановича Хетагурова», кандидата юридических наук Хадикова А.К., старшего научного сотрудника ОИО и ЗОИУИССАПЗ ФКУ НИИ ФСИН России, кандидата политических наук Габараева А.Ш. «Содержание конституционно-правового статуса границы между субъектами Российской Федерации: теоретические и практические проблемы изменения границ»
В представленной статье проводится попытка анализа конституционно-правового статуса границы субъектов Российской Федерации, а также проблем, возникающие в процессе изменения административных границ.
Актуальность темы обусловлена пристальным интересом отечественных исследователей проблемами федеративного устройства России (Нарутто С.В., Шуг-рина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. и др.).
Авторами статьи обосновывается тезис о том, что граница между субъектами Российской Федерации со-
ставляет основу федеративного устройства, а не просто линию, маркирующую административно- территориальные районы страны в пространстве. Указанный маркер, на протяжении многих столетий является также одной из основ национального самосознания и сохранения самобытности народов, населяющих Россию.
По мнению авторов, необходима разработка и принятие общей государственной концепции порядка (процедуры) и условий реализации конституционного права на изменение границы между субъектами Российской Федерации, где будут учтены все аспекты усложнения данной процедуры. Положения указанной концепции должны быть в последующем закреплены в едином нормативном правовом акте федерального уровня.
В работе использована совокупность различных методологических приемов и средств познания (анализ, синтез, обобщение и аналогия) и методы частно-научного познания (историко-правовой, формально -юридический, сравнительно-правовой метод, статистический метод, системный и комплексный анализ).
Настоящее исследование рассчитано на преподавателей, студентов, аспирантов, занимающихся исследованием проблем конституционного права России, федеративных отношений в Российской Федерации.
В целом, содержание работы последовательно и структурно выдержано. Проверка статьи с помощью системы «Антиплагиат» показала высокую оригинальность представленного текста - 82,4 %.
Общее заключение. Считаю, что рецензируемая статья актуальна, имеет научно-теоретическую значимость и рекомендуется к опубликованию в открытой печати.
Профессор кафедры уголовного права РГУП, доктор юридических наук, доцент С.Л. Бабаян
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 82,4%
