CC BY
112
УДК 343.81 ББК 67.409.13 К59
ISSN 1999-9917. ЧЕЛОВЕК: преступление и наказание. 2009. № 4 (67)
A.I. KOZLOV*
ASPECTS OF LEGAL REGULATION OF SECURITY SERVICES AND CONVEYING ACTIVITY OF THE FEDERAL PENAL SERVICE OF RUSSIA IN THE VIEW OF PENAL SYSTEM REFORMING
Аннотация: в статье рассматриваются вопросы правового регулированиядеятельности служб охраны и конвоированияФСИН России в свете реформирования УИС.
Ключевые слова: деятельность служб охраны и конвоированияФСИН России, реформирование УИС.
Annotation: the author of the article considers the issues of legal regulation of activity of security and conveying services of Russian Federal Penal Service in the view of penal system reforming.
Key words: activity of security and conveying services of Russian Federal Penal Service, penal system reforming.
АНДРЕИ
ИВАНОВИЧ
КОЗЛОВ*
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛУЖБ ОХРАНЫ И КОНВОИРОВАНИЯ ФСИН РОССИИ В СВЕТЕ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ
УИС
Правовая основа деятельности органов и учреждений УИС, включая подразделения служб охраны и конвоирования, - Конституция РФ, которая закрепляет право каждого на основные политические, социальные, экономические и духовные блага. В ст. 21, 22, 37, 39, 41, 43 Основного Закона закреплено право сотрудника УИС, в частности осуществляющегоохрану и конвоирование спецконтинген-та, на достоинство личности, свободу и личную неприкосновенность, труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, вознаграждение за труд, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование. Безусловно, эти права возможно реализовать только в правовом государстве, одним из важнейших признаков которогоявляется провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью1.
Важнейший регулятор уголовно-исполнительных правоотношений - Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (УИК РФ), принятие которогов 1996 г. стало ярким событием в теории уголовно-исполнительного права. Разработка новых проблем теории уголовно-исполнительного права позволит успешно продолжить реформирование данной отрасли законодательства2.
УИК РФ напрямую не регламентируетвопросы организационной и правовой деятельности подразделений охраны и конвоирования. Однако в нормах этого Закона определенасущ-ность перемещения осужденных к лишению свободы (ст. 76 УИК РФ), то есть основная функция служб конвоирования УИС. Осужденные к лишению свободы направляются к месту отбывания наказания и перемещаются из одного места отбывания наказания в другое под конвоем в дифференцированном порядке. При перемещении им обеспечиваются необходимые материально-бытовые (в том числе одежда и питание) и санитарно -гигиенические условия. Особенность этой нормы состоит в том, что она является отсылочной, а процесс перемещения (конвоирования) регулируется подзаконными нормативными правовыми актами.
* Преподавателькафедры уголовно-исполнительногоправа (Самарский юридический институт ФСИН России).
E-mail: dronkai@rambler.ru
Реформирование уголовно-исполнительной системы
Реформирование уголовно-исполнительной системы
Глава 12 УИК РФ «Режим в исправительных учреждениях и средства его обеспечения» непосредственно направлена на служебную деятельность подразделений охраны ИУ. Безусловно, центральная категория этой главы - режим в исправительных учреждениях. В литературе суждения ученых в целом сводятся к тому, что охрана выступает одним из средств обеспечения режима3. Это вытекает и из ч. 1 ст. 82 УИК РФ.
Закон определяет технические средства надзора и контроля, применяемые в ИУ (ст. 83 УИК РФ), как еще одно средство обеспечения режима. Администрация ИУ (отделы охраны) вправе использовать аудиовизуальные электронные и иные технические средства надзора и контроля для предупреждения побегов и других преступлений, нарушений установленного порядка отбывания наказания и в целях получения необходимой информации о поведении осужденных. Из смысла названия статьи следует, что речь идет о технических средствах контроля и надзора, упоминания о технических средствах охраны нет4. Очевидно, законодатель посчитал, что технические средства охраны - это и есть технические средства контроля и надзора.
Служебная деятельность подразделений охраны подпадает под действие ст. 85 УИК РФ. В случаях стихийного бедствия, введения в районе расположения исправительного учреждения чрезвычайного или военного положения, при массовых беспорядках, побегах осужденных, а также при групповых неповиновениях осужденных в исправительном учреждении может быть введен режим особых условий, который по сложившейся практике называется усиленным вариантом несения службы - усилением. Логическим продолжением этой нормы закона является применение к осужденным в случаях, перечисленных в ч. 1. ст. 86 УИК РФ, сотрудниками отделов охраны физической силы, специальных средств и оружия, порядок применения которых установлен Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
Следует отметить, что глава 12 УИК РФ в целом носит материальный, в том числе отсылочный, характер. Закон не рассматривает специфику и процедуру обеспечениярежимных требований. Эти моменты подробно закреплены в ведомственных нормативных правовых актах.
Служебная деятельность подразделений охраны и конвоирования УИС осуществляется
в системе правоохранительных органов, для которых предусмотрена правоохранительная служба. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» регулирует вопросы государственной службы, в частности правоохранительной, на территории РФ. В настоящем Федеральном законе закреплено определение правоохранительной службы, под которой понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. Однако следует отметить, что указанный нормативный правовой акт не раскрывает содержание и порядок прохождения правоохранительной службы, в том числе в УИС. В настоящее время существует проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», который направлен на регулирование отношений в сфере организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации, устанавливает правовое положение (статус) государственного служащего правоохранительной службы и гарантии его прав, регулирует отношения, возникающие при поступлении на правоохранительную службу ее прохождениии прекращении5. Очевидно, что указанные вопросы должны распространяться на сотрудниковУИС.
Сложившаяся практика по вопросам прохождения службы сотрудниками УИС пошла не по лучшему пути. Порядок прохождения их службы регламентируется последние 17 лет нормативным документом, который регулирует порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел. Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» и приказ Минюста России от 6 июня 2005 г. № 76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» распространяют действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации на сотрудниковУИС. Настоящее Положение регламентирует порядок прохождения службы сотрудниками УИС и деятельность
должностных лиц по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства юстиции Российской Федерации.
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (далее - Закон) является основным нормативным документом, закрепляющим принципы и вопросы организации УИС, в частности подразделений охраны и конвоирования, обеспечение ее деятельности, права и обязанности работников УИС, правовую защиту и социальную поддержку работников УИС6. Данный Закон впервые стал нормативной основой функционирования подразделений УИС7.
В соответствии с ч. 1 Закона служебная деятельность подразделений охраны и конвоирования осуществляется на основе принципов законности, гуманизма, уважения прав человека, которые базируются на общих конституционных принципах права, принципах отраслей права, регулирующих борьбу с преступностью, предопределяют стратегию, направления развития и содержание деятельности уголовно-исполнительной системы, отражают общие требования обращения с осужденными, закрепленные в соответствующих международных актах.
Согласно ст. 7 Закона подразделения охраны и подразделения конвоирования имеют разный правовой статус. Подразделения по конвоированию являются самостоятельными юридическими лицами. Приказ Минюста России от 11 декабря 1998 г. № 182дсп «О создании специальных подразделений по конвоированию территориальных органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» конкретизируетэтот момент и определяет Управление как подразделение в составе территориального органа УИС, имеющее самостоятельный баланс, печать установленного образца со своим наименованием, бланки, расчетный и иные счета в учреждениях банков.
Статья 12.1 Закона обязывает федеральные органы исполнительной власти оказывать содействие подразделениям по конвоированию в выполнении возложенных на них задач. Такие органы на арендной основе (кроме случаев, связанных с чрезвычайными обстоятельствами) оказывают помощь в предоставлении службам конвоирования линий, информационных каналов и средств связи, а также специальных вагонов, плавучих средств (судов) и воздушных судов для перевозки спецконтингента, места отстоя спецвагонов и посадки (высадки) осужденных и лиц, заключенных под стражу.
Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» закрепляет функцию охраны ИУ за специальными подразделениями УИС - отделами охраны (ч. 1 ст. 12). Этот норматив не наделяет отделы охраны ИУ полномочиями самостоятельного юридического лица в отличие от подразделений по конвоированию. На сегодняшний день отделы охраны остаются структурными подразделениями ИУ. Структура и штаты отделов охраны учреждений УИС утверждаются приказом Федеральной службы исполнения наказаний8.
Глава IV Закона устанавливает общие права и обязанности для всех сотрудников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы. Специфика прав и обязанностей сотрудников служб охраны и конвоирования при осуществлении их служебной деятельности обусловленанормативны-ми правовыми актами, регламентирующими особенности служебной деятельности этих подразделений.
Статьи 28-31 Закона определяют важнейший вопрос для подразделений охраны и конвоирования - применение мер безопасности: физической силы, специальных средств и оружия. В литературе перечисленные меры безопасности имеют и другие наименования - средства безопасности9, специальные средства10.
По своей сущности отделы охраны ИУ и службы конвоирования представляют собой силовые подразделения мест принудительной изоляции осужденных к лишению свободы, поэтому знание сотрудниками и умение применять указанные меры являются приоритетными при несении службы. В гл. V Закона четко отражены требования, обязанности и запреты, применяемые в отношении сотрудников служб охраны и конвоирования по реализации мер безопасности, ситуации, при которых такие меры применяются, а также то, что служит специальными средствами.
Г лава VI Закона отражает правовую защиту и социальную поддержку сотрудников служб охраны и конвоирования УИС. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
Реформирование уголовно-исполнительной системы
Реформирование уголовно-исполнительной системы
органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» отменил или реструктуризировал некоторые льготы сотрудников УИС, в том числе обеспечивающих охрану и конвоирование в УИС. Оставшиеся льготы представлены в несколько усеченном виде. Они затрагивают вопросы правовой защиты, гарантий личной безопасности, социально-бытового обеспечения сотрудников служб охраны и конвоирования УИС, членов их семей, государственного страхования и возмещения ущерба в случае смерти (гибели) или увечья сотрудника, предоставления им социальных гарантий.
Глава VII закрепляет обеспечение контрольных функций за подразделениями охраны и конвоирования УИС в ходе осуществления ими служебной деятельности. Для реализации основных направлений современной уголовноисполнительной политики, обеспечения охраны прав, свобод и законных интересов спецконтин-гента актуальным становится вопрос природы и особенностей обеспечения должного государственного и общественного контроля11.
В соответствии с требованиями ст. 38 Закона за подразделениямиохраны и конвоированияУИС осуществляется контроль органов государственной власти РФ и субъектов РФ, парламентский контроль, прокурорский надзор, контроль Уполномоченного по правам человека в РФ и субъектах РФ, ведомственный контроль, общественный контроль, контроль органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий.
Поскольку служебная деятельность отделов охраны может осуществляться не только в ИУ, но и в СИЗО12, необходимоотметить, что на такие подразделения, помимо требований УИК РФ и Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», распространяются требования Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 103-Ф3 «О содержании под стражей подозреваемыхи обвиняемых в совершении преступлений». Анализ норм этого нормативного правового акта в аспекте специфики деятельности служб охраны и конвоирования показывает, что в целом они идентичны соответствующим нормам УИК РФ и Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
1 См.: Комментарий к КонституцииРоссийскойФедерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 9.
2 См.: ШмаровИ.В. Проблемы общей теории уголовно-исполнительного права в связи с принятием Уголовно-исполнительного кодекса России // Проблемы реформирования уголовно-исполнительной системы и подготовкиперсонала Материалы Междунар. науч-практ. конф. (май 1997 г.). Рязань, 1998. С. 40.
3 См.: ВасильевА.И., МаслихинА.В., ФефеловВ.А. Средстваобеспечениярежима в ИТУ Рязань, 1979. С. 9-10.
4 См.: Епифанов С.С. О целесообразности внесения изменений и дополненийв статью 83 Уголовно-исполнительного кодексаРоссийскойФедерации « Технические средства надзора и контроля) // Актуальные проблемы исполненияуголовныхнаказаний: Материалы науч-практ. семин. Рязань, 2005. С. 95-96.
5 См.: ЛипатовЭ.Г., МасленниковаЕ.В., ТатариноваЛ.Н., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральномузако-ну от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственнойслужбы РоссийскойФедерации» // СПС «Гарант».
6 См.: ВедомостиСъезда народныхдепутатови ВерховногоСовета РоссийскойФедерации. 1993. № 33. Ст. 1316.
7 См.: МаликовБ.З., Грушин Ф.В. Источникиуголовно-исполнительногоправа: Учеб. пособие. Самара, 2008. С. 31.
8 См.: Об утверждении примерных структур и расчетов штатной численности начальствующего состава, рабочих и служащих исправительных учреждений, лечебно-профилактических учреждений, следственных изоляторовуголовно-исполнительной системы и методическихрекомендаций по разработке их штатных расписаний: Приказ Федеральной службыисполнениянаказаний от 17 марта 2008 г. № 154 // Ведомостиуголов-но-исполнительнойсистемы. 2008. № 7, 8, 9.
9 См.: ГромовМ.А. Организация безопасности в исправительных учреждениях: Учеб. пособие. Рязань, 2004. С. 50.
10 См.: Мартынович А.П. Правовое регулирование применения специальных средств в целях укрепления режима содержания осужденныхв исправительных колониях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 12.
11 См.: Зубарев С.М. Теория и практика контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы: Монография. М., 2006. С. 8.
12 См.: http://www.fsin.su/main.phtml?cid=6.
