CC BY
156
УДК 343.8 ББК 67.409.13
К12 S.YU. KAVOKINA
ESCORTS PROVIDED BY LAW-ENFORCEMENT PERSONNEL OF THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation: the article deals with the peculiarities and issues of legal control and escort in institutions of penal system, in the Ministry of Internal Affairs of Russia, and in military units as well. A complex of measures on optimization of distribution the responsibility between law enforcement agencies and consolidation of interaction with the organizations assisting in escort are proposed in the article.
Key words: law-enforcement personnel, escort, prisoner.
СВЕТЛАНА ЮРЬЕВНА КАВОКИНА, старший инспектор отдела организации службы управления по конвоированию (УФСИН России по Волгоградской области). E-mail: homin@yandex.ru
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ КОНВОИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация: в статье рассматриваются особенности и проблемы правового регулирования и осуществления функции конвоирования учреждениями УИС, МВД России, а также воинскими формированиями, предлагается комплекс мер, направленных на оптимизацию распределения специальных перевозок между правоохранительными органами и укрепление взаимодействия с организациями, способствующими
осуществлению конвоирования Ключевые слова: правоохранительные органы, конвоирование, осужденный.
Конвоирование занимает особое место в системе исполнения наказания, а также обеспечения расследования и судопроизводства по уголовным делам. Осуществление этапирования возложено на ряд органов, осуществляющих одинаковую функцию, но руководствующихся в осуществлении служебной деятельности различными нормативными актами. Конвоирование по своей сути не входит в процесс отбывания наказания, так как во время его осуществления не реализуется назначенное судом наказание, при этом является неотъемлемой частью не только уголовноисполнительных, но и уголовно-процессульных правоотношений, направленных на обеспечение возможности участия подозреваемого (обвиняемого) в следственных действиях и судебном рассмотрении уголовного дела.
Основой классификации учреждений, выполняющих задачу по конвоированию, безусловно, является ведомственная принадлежность, однако она не отражает специфичности деятельности учреждений, в связи с чем
целесообразно произвести разделение по специфичности выполняемых функций.
1. Подразделения по конвоированию, основной функцией которых является конвоирование осужденных и лиц, содержащихся под стражей: управления (отделы) по конвоированию уголовно-исполнительной системы (УИС), а также отдельные полки (батальоны, роты) конвоирования подозреваемых и обвиняемых территориальных органов МВД России. При этом последние не имеют статуса специальных подразделений по конвоированию, что позволяет привлекать сотрудников к выполнению несвойственных им задач. Так, опрошенные сотрудники подразделений МВД России сообщили, что в период усилений они привлекались в помощь подразделениям по охране общественного порядка - 21 %, а специальных подразделений по конвоированию УИС - 2 %.
2. Учреждения и органы, осуществляющие конвоирование на постоянной основе, но не в качестве главной функции: следствен-
ные изоляторы и учреждения, исполняющие наказания в виде лишения свободы в системе УИС, а также изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел. В зависимости от объема службы конвоирования данная функция реализуется специально назначенными сотрудниками либо сотрудниками, осуществляющими в качестве основной функции охрану указанных подразделений. Следует отметить, что объем службы конвоирования зависит не столько от численности содержащихся под охраной лиц, сколько от возможности взаимодействия с подразделениями конвоирования УИС и МВД России.
3. Учреждения и органы, осуществляющие функцию конвоирования не на постоянной основе: воинские формирования, внутренние войска (например, конвоирование военнопленных в случае военных действий).
Особое место занимают специальные перевозки Департамента обеспечения правопорядка на транспорте МВД России (далее -ДОПТ МВД России). Данное подразделение непосредственно не выполняет функций конвоирования, однако именно на него возложена организация и обеспечение «специальных перевозок... в интересах ФСИН России и МВД России железнодорожным транспор-том»1 . В настоящее время ОАО «Российские железные дороги», которое является практически единственным владельцем железнодорожной инфраструктуры, не заинтересовано в должном взаимодействии: сокращение количества не скорых поездов увеличивает перестои караулов по конвоированию. Существуют значительные проблемы в обеспечении специальными вагонами.
Необходимо рассмотреть деятельность органов, к функциям которых отнесено содействие учреждениям, осуществляющим конвоирование. Статья 121 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» обязывает федеральные органы исполнительной власти содействовать специальным подразделениям уголовно-исполнительной системы по конвоированию в выполнении возложенных на них задач: «федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся информация и связь, предоставляют на арендной основе специальным под-
разделениям уголовно-исполнительной системы по конвоированию, выполняющим задачи, возложенные на них настоящим Законом, линии, каналы и средства связи в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации»2 .
Ввиду значительного количества органов и учреждений, в той или иной мере принимающих участие в осуществлении конвоирования, вопрос взаимодействия является весьма актуальным. Так, В. Репьев выделяет следующие уровни взаимодействия:
• внешнее - подразделений территориального органа УИС и подразделений различных государственных органов исполнительной власти, перевозчиков, владельцев инфраструктур на транспорте и других заинтересованных структур;
• внутреннее - специальных подразделений территориального органа УИС по конвоированию и исправительных учреждений, следственных изоляторов3 .
В связи с разнообразием указанных учреждений и органов осуществление конвоирования регулируется целым массивом нормативных правовых актов на международном, федеральном и ведомственном уровнях. На международном уровне отсутствует отдельный акт, рекомендующий или предписывающий порядок или условия конвоирования. Самые общие требования к перемещению содержатся в Минимальных стандартных правилах обращения с заключенными4. Вместе с тем можно полагать, что на отношения, возникающие в период конвоирования, распространяются требования ряда международных актов, включая пенитенциарные, независимо от ведомственной принадлежности конвоиров.
На федеральном уровне данные правоотношения регулируются Конституцией РФ, Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации, а также положениями о ведомствах, к числу функций которых отнесено конвоирование. В соответствии со ст. 12 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» конвоирование осужденных и заключенных, содержащихся в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах УИС осуществляется милицией, а также специальными подразделениями УИС по конвоированию по плановым марш-
рутам, установленным соответствующим перечнем. Наибольшую нагрузку несут подразделения уголовно-исполнительной системы, осуществляющие конвоирование (более 60 % конвоируемых от общего числа). К ним относятся специальные подразделения по конвоированию, а также исправительные колонии и следственные изоляторы, осуществляющие встречное конвоирование. В соответствии с Положением о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний», «охрана и конвоирование осужденных и лиц, содержащихся под стражей, по установленным маршрутам конвоирования, конвоирование граждан Российской Федерации и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их экстрадиции»5 отнесено к основным функциям ФСИН России.
В органах внутренних дел создана служба по охране и конвоированию, которая входит в состав милиции общественной безопасности на основании Указа Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» и Постановления Пр авительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности»6 .
Учитывая значительный объем задач по конвоированию7, осуществляемых сотрудниками МВД России, а также наличие специальных подразделений по конвоированию, входящих в структуру управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации, остается неясным, почему данная функция не нашла своего отражения в Положении о Министерстве внутренних дел, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел»8.
Конвоирование должно осуществляться в соответствии с принципами законности, равенства всех граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства и не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозре-
ваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей.
Согласно требованиям ч. 1 ст. 38 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах» «охрана в военных судах лиц, содержащихся в дисциплинарных воинских частях, под стражей на гауптвахтах, а также их конвоирование осуществляются соответственно воинскими частями или военными комендатурами гарнизонов»9. Порядок осуществления конвоирования воинскими частями определяется Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевойсковых уставов Вооруженных Сил Российской Федерации»10.
В настоящее время широкое обсуждение получили вопросы перераспределения функций конвоирования. Например, предлагается создать независимый от Министерства обороны Российской Федерации орган - военную полицию, возложив на нее и функцию «конвоирования подследственных и подсудимых в органы военной прокуратуры и в военные суды»11. Эта идея ненова: почти 20 лет назад принимались решения о создании указанной структуры12, но до сих пор не затихают споры о ее подчиненности. Полагаем нецелесообразным осуществление конвоирования в органы военной прокуратуры и военные суды назначенными военнослужащими, так как из года в год увеличивается количество призывников, ранее состоявших на учете в милиции и, как следствие, способных на преступные действия по отношению к конвоирам. В случае создания военной полиции и организации в ее составе постоянно действующих подразделений по конвоированию можно будет осуществлять специальную подготовку указанных сотрудников и организацию службы, позволяющую пресекать возможные противоправные действия.
В соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» Правительству РФ необходимо в двухмесячный срок разработать и представить предложения «о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих оптимизацию структуры и
состава органов внутренних дел Российской Федерации, а также освобождение милиции от несвойственных ей функций»13. По мнению директора Федеральной службы судебных приставов, можно «поручить приставам конвоирование арестантов в суд»14 . Считаем данное предложение необоснованным по следующим причинам:
1. Увеличивается и без того немалое количество органов, осуществляющих конвоирование.
2. Как показывают проведенные исследования, наиболее положительные и стабильные результаты в осуществлении указанной деятельности демонстрируют те подразделения, для которых конвоирование является основной функцией. Так, в 2009 г. при конвоировании органами МВД России лиц, заключенных под стражу, совершено 28 побегов, специальными подразделениями по конвоированию УИС - ни одного, в 2008 г. статистика побегов была аналогична.
3. Передача данной функции потребует значительных финансовых затрат на перераспределение и переподготовку штатов, переименование и регистрацию вновь создаваемых подразделений, сокращение сотрудников МВД России, уже осуществляющих конвоирование, подбор личного состава, передачу материально-технической базы и т. д.
4. В рамках ФСИН России, находящейся в подчинении Минюста России уже 11 лет, созданы и успешно функционируют специальные подразделения по конвоированию. На их базе накоплен значительный опыт осуществления указанной функции, а также научное обеспечение службы конвоирования. Формирование в одном министерстве двух подразделений, выполняющих дублирующие задачи, нецелесообразно.
Анализируя изложенное, можно сделать вывод о том, что существующее законодательное регламентирование и распределение функций конвоирования между различными силовыми структурами не может быть признано оптимальным. В связи с этим необходимо:
- дать понятие конвоирования как принудительного перемещения осужденных и заключенных под стражу лиц органами, уполномоченными законом осуществлять конвоирование (этапирование) на основании специаль-
но принятого акта соответствующего органа власти, в строго установленном нормативными актами порядке, с обеспечением режима содержания и соответствующей охраны;
- законодательно разграничить дефиниции «принудительное перемещение» и «конвоирование», внеся соответствующие изменения в ст. 76 УИК РФ, ст. 1674 приказа МВД России от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности», и изложить в следующей редакции: «...принудительного перемещения задерживаемых лиц в милицию, а также лиц, подвергнутых административному аресту и заключенных под стражу, когда они своим поведением дают основания полагать, что могут совершить побег либо причинить вред окружающим или себе», а также п. «д» ст. 27 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» «Применение специальных средств» целесообразно представить в следующем виде: «...принудительного перемещения в милицию и охраны задержанных лиц, когда они своим поведением дают основание полагать, что могут совершить побег либо причинить вред окружающим или себе или оказывают сопротивление военнослужащему внутренних войск»;
- продолжить оптимизацию межведомственного распределения функций конвоирования, поэтапную передачу функций конвоирования от органов МВД во ФСИН России с учетом сложившейся в стране тяжелой экономической ситуации.
1 О совершенствовании организации и обеспечения специальных и иных перевозок, выполняемых в интересах Федеральной службы исполнения наказаний и Министерства внутренних дел Российской Федерации железнодорожным транспортом: приказ МВД России и Минюста России от 19 мая 2006 г. № 361/172.
2 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33.
3 См.: Репьев В. Служебная деятельность по
конвоированию: некоторые вопросы организации и взаимодействия // Ведомости УИС. 2008. № 2. С. 22-25.
4 См.: Минимальные стандартные правила обращения с заключенными // Сов. юстиция. 1992. № 2. С. 19-42.
5 Российская газета. 2004. 19 окт.
6 См.: Там же. 2000. 15 дек.
7 См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная. 2-е изд., испр. и доп.: учебник / под ред. А.П. Коренева М., 1999. С. 35.
8 См.: Российская газета. 2004. 30 июля.
9 Там же. 1999. 26 июня.
10 См.: Там же. 2007. 16 нояб.
11 Карпов Н. Необходима ли нам военная полиция? // Законность. 2005. № 9.
12 См.: Выжутович В. Военный полицейский // Рос. газ. 2009. 18 окт.
13 Российская газета. 2009. 28 дек.
14 Орлов П. Приставы готовы забрать у МВД конвойные функции // Рос. газ. 2010. 17 февр.
