CC BY
187
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Дмитрий Игоревич Слободник
Федеральное государственное унитарное предприятие «Сибирский научно-исследовательский институт геологии, геофизики и минерального сырья», 630091, Россия, Новосибирск, Красный пр. 67, юрисконсульт I категории, тел. 8-913-908-89-93, e-mail: slobodnik@sniiggims.ru
Статья посвящена анализу системы государственного управления геологическим изучением недр и воспроизводством минерально-сырьевой базы. Совершенствование административных и экономических механизмов регулирования недропользования является актуальной проблемой в современных условиях.
Ключевые слова: изучение недр, экономические механизмы, регулирование, система государственного управления, недропользование.
SOME ECONOMIC ASPECTS OF STATE CONTROL OVER SUBSOIL USE
Dmitry I. Slobodnik
Federal State Unitary Enterprise «Siberian Research Institute of Geology, Geophysics and Mineral Resources», 630091, Russia, Novosibirsk, 67, Krasny Prospect, Legal Counsel of the first category, tel. 8-913-908-89-93, e-mail: slobodnik@sniiggims.ru
The paper provides analysis of the public administration system designed to control subsurface studies and reproduction of mineral resource base. Improvement of administrative and economic mechanisms controlling subsoil use is very topical in the modern context.
Key words: subsurface studies, economic mechanisms, control, system of public administration, subsoil use.
При высокой обеспеченности России общими запасами большинства полезных ископаемых в стране имеется дефицит отдельных видов минерального сырья, потребность в которых не удовлетворяется собственной добычей и добирается за счет импорта. Нарушение баланса между локализацией ресурсов, приростом запасов и добычей (рис. 1.2), которое на протяжении многих лет наблюдалось в России по большинству видов полезных ископаемых, в основном связано с недостаточными объемами геологоразведочных работ. Сегодня объемы геологоразведочных работ не превышают 25 % от уровня 1991 г. и нуждаются в многократном увеличении. Без этого воспроизводство минерально-сырьевой базы нереализуемо.
На развитие минерально-сырьевой базы оказывают неблагоприятное влияние следующие факторы:
- отсутствует отвечающая современным требованиям геолого-картографическая основа по ряду перспективных регионов России, что сдерживает проведение опережающих прогнозно-минерагенических исследований и поисковых работ;
- существенно сократился резерв объектов, на которых возможно получение в ближайшие годы значительных приростов запасов интенсивно добываемых полезных ископаемых;
- в нераспределенном фонде недр велика доля запасов полезных ископаемых, освоение которых экономически нецелесообразно при используемых технологиях добычи, обогащения и переработки минерального сырья, а также при существующем состоянии транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры;
- действующая система государственного регулирования отношений недропользования не создает достаточных условий для привлечения инвестиций недропользователей в геологоразведочные работы;
- существующая система государственных закупок не позволяет обеспечить непрерывное осуществление полного цикла геологоразведочных работ от обнаружения перспективных площадей до открытия и начала освоения месторождений, продолжительность которого составляет от 5 до 15 лет.
Проблема устойчивого развития и использования минерального сырья может быть решена на основе реализации широкого комплекса мероприятий, направленных на повышение инвестиционной привлекательности геологоразведочных проектов, расширения объемов геолого-разведочных работ и повышения их эффективности, совершенствования административных и экономических механизмов регулирования недропользования, усиления научно-технического, инновационного и кадрового обеспечения геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.
В рамках Стратегии предусматривается развитие геологической отрасли по нескольким направлениям. Одним из важнейших является совершенствование системы государственного управления геологическим изучением недр и воспроизводством минерально-сырьевой базы, которое основано на оптимизации организационной структуры геологической отрасли и развитии принципов программно-целевого планирования геологоразведочных работ.
В целях оптимизации функционирования негосударственного сектора геологической отрасли предусматривается создание условий для развития геологоразведочных подразделений крупных горнорудных и нефтегазовых компаний, сервисных структур, а также возможностей для появления небольших геологоразведочных компаний и усиления роли субъектов малого и среднего предпринимательства в проведении геологоразведочных работ и разработке месторождений.
Программно-целевое планирование в сфере геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы базируется на принципе управления минерально-сырьевым комплексом страны в соответствии с долгосрочной стратегией, среднесрочными и текущими программами геологического изучения недр и воспроизводства
минерально-сырьевой базы на основе долгосрочного (25-50 лет) прогнозирования уровней потребления минерального сырья.
Начиная с 2012 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 588 от 2 августа 2010 г. все работы по государственному заказу осуществляются в рамках государственных программ. В связи с этим силами Минприроды России при участии Роснедр и Росприроднадзора подготовлен проект Государственной программы «Воспроизводство и использование природных ресурсов Российской Федерации», включающей подпрограмму «Воспроизводство минеральносырьевой базы, геологическое изучение недр». Документ согласован со всеми заинтересованными федеральными органами
и представлен в Правительство Российской Федерации.
Целью подпрограммы «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» является устойчивое обеспечение экономики страны запасами минерального сырья и геологической информацией о недрах. Для ее достижения предусматривается решить следующие основные задачи:
• повышение геологической изученности территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, показателем решения которой является прирост изученности территории страны и ее континентального шельфа среднемасштабными геолого-геофизическими исследованиями;
• воспроизводство минерально-сырьевой базы основных видов полезных ископаемых Российской Федерации, показателем решения которой является уровень компенсации добычи приростом запасов полезных ископаемых;
• рациональное использование минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации, показателем решения которой является доля лицензий, реализуемых без отклонений от существенных условий лицензионных соглашений, в общем количестве лицензий на разведку и добычу полезных ископаемых.
Во многих сырьевых странах (Канада, Австралия, ЮАР и др.) для воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ) широко используется привлечение юниорных геологоразведочных компаний, на долю которых приходится около половины открытий, причем не только в сфере ТПИ, но и в нефтегазовой отрасли. Исходя из мирового опыта, эффективность вложения государственных средств в воспроизводство МСБ в 2-3 раза ниже, чем у крупных интегрированных компаний, и в 5-7 раз ниже, чем у малого бизнеса.
Роль юниорских компаний в воспроизводстве минерально-сырьевой базы возрастает еще в связи с тем, что они всегда направлены на поиски месторождений наиболее ликвидных полезных ископаемых, в то время как горнодобывающие компании, в основном, стремятся нарастить сырьевые активы по профильным для своей деятельности полезным ископаемым. Геологоразведка в целом направлена на высоколиквидное сырье. Так, например, в Канаде 40 % от геологоразведочных работ на благородные
металлы выполняется юниорами. Общемировая статистика показывает, что более половины общего бюджета юниорских компаний приходится на золото.
Как уже отмечалось, область деятельности юниорских геологоразведочных компаний — это начальный этап воспроизводства минерально-сырьевой базы,
с которым связаны самые большие риски.
Ассоциацией поисковиков и разведчиков недр Канады отмечается, что юниорские геологоразведочные компании, выполняя основной объем поисково-оценочных работ на высоколиквидные полезные ископаемые, являются катализатором процесса освоения национальной минеральносырьевой базы, выступают в качестве инициаторов дальнейших инвестиций в минерально-сырьевой комплекс.
Таким образом, в странах с рыночной экономикой успешно апробирована альтернатива государственному участию в воспроизводстве минерально-сырьевой базы. Она основана на привлечении частных инвестиций, формировании и развитии юниорского геологоразведочного сектора. Вне всяких сомнений опыт зарубежных стран в данной области достоин внимания и требует более глубокого изучения.
Следует также отметить тот факт, что развитие юниорского геологоразведочного сектора требует проведения специальной государственной политики.
В Канаде к основным направлениям государственной политики в данной области относятся: законодательное обеспечение; налоговая политика; совершенствование государственного управления, в частности — деятельности Государственной геологической службы по созданию геологических основ недропользования и ряд других направлений. Следует отдельно отметить, что все эти меры объединяются в рамках специальных государственных программ развития национального геологоразведочного сектора.
Как известно, в настоящее время в России нет юниорского бизнеса, это нам мешает в полной мере стать участниками рынка. Хотя во всем мире юниорский бизнес развивается очень активно. Благодаря тому, что геологические предприятия берут малоисследованные участки, оформляют лицензию, проводят геологические работы за свой счет и при положительном результате продают недропользователям, которые доводят объем работ до разведки и эксплуатации. Направление это дает колоссальную отдачу. А если разрешить, по лучшим мировым образцам, свободное обращение лицензий на геологическое изучение, то есть их продажу. Тогда геологические организации могли бы заниматься бизнесом — покупать лицензии, вкладывать деньги в изучение участков, продавать.
В последнее время намечается положительное решение этой проблемы в России. Так, главой Министерства природных ресурсов С. Донским было предложено создать условия для развития юниорных компаний в сфере
геологоразведочных работ. Только поиск и оценка месторождений твердых полезных ископаемых (ТПИ), базирующиеся «в основном на знании и опыте геологов, могут привлечь необходимые финансовые средства, в том числе на венчурных рынках».
На пути использования юниоров в России лежит ограничение, введенное в 2008 году с целью сконцентрировать в руках госкомпаний запасы основных ТПИ. Это ограничение резко замедлило процесс воспроизводства МСБ. Если дать простор юниорам, они способны прирастить традиционные запасы, с которых будут уплачивать налоги в полном объеме. По словам министра, из-за действующих ограничений по участкам недр федерального значения условий для развития юниорного бизнеса по самым ликвидным полезным ископаемым пока нет. Минприроды и экологии России планирует реализовать ряд мер для создания условий для развития юниорных (малых) компаний в области геологоразведки. Предложение министерства — ввести возможность иметь гарантию получения права на разработку открытого юниором месторождения.
Юниорские компании, как субъект отношений недропользования, решают проблему процесса воспроизводства минерально-сырьевой базы государства,
а также вносят значительную долю в информационную базу геологической информации.
Юниорская (геологоразведочная) компания - хозяйствующий субъект, как правило, мелкая компания, которая характеризуется следующими особенностями:
- контроль над компанией осуществляют одно или несколько физических лиц;
- компания ведет ГРР на одном или нескольких перспективных участках недр;
- компания не имеет недвижимого имущества и не формирует дохода за счет других сфер деятельности (включая добычу);
- основной целью компании является резкое повышение рыночной стоимости участка недр за счет повышения перспектив или открытия месторождения
и продажа участка с максимальной выгодой.
Следует отметить, что геологоразведочные работы - это длительный период, а также очень затратный. Вдобавок, в период геологоразведочных работ, компания не получает никакого дохода, более того, она рискует не найти ничего.
Для существования юниорских компаний необходимы соответствующие условия. К таким условиям относятся:
- Г осударственная поддержка в сфере налогообложения ГРР. Необходим особенный подход в налогообложении таких компаний, а также налоговые скидки для компаний, вкладывающих средства в ГРР.
- Упрощенный порядок получения лицензии на ведение ГРР, а также возможность передачи (продажи) этих прав.
- Соответствующая доступность привлекаемых финансовых ресурсов.
- Геологоразведочные работы можно финансировать из трёх источников: за счет собственных средств, за счет банковского кредита или через фондовые рынки.
Возможность получения необходимой геологической информации, расширение её доступности и открытости. В первую очередь это относится к информации, находящейся в государственной собственности с грифом секретности,
а также информации находящейся в собственности юридических лиц.
© Д. И. Слободник, 2014
