CC BY
197
негласный метод осуществления
административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, как специальный принцип данного института
secret method of implementation of administrative supervision of the persons released from places of detention as the special principle of this institute
УДК 34.03
Е.В. КАШКИНА,
кандидат юридических наук (Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России) 000049@bk.ru
А.Г. РЕПЬЕВ,
кандидат юридических наук (Барнаульский юридический институт МВД России) repev-artem@yandex.ru
E.V. KASHKINA,
candidate of law sciences (All-Russian institute of professional development of Ministry of Internal Affairs of Russia)
A.G. REPYEV,
candidate of law sciences (Barnaul legal institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia)
Аннотация: на основе анализа института административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, подтверждается несостоятельность его реализации исключительно гласным путем. Выдвинут тезис о негласном осуществлении административного надзора как одном из специальных принципов указанного института.
Ключевые слова: административный надзор, конфиденциальность, поднадзорное лицо, принцип гласности, принцип «негласного метода».
Abstract: on the basis of the analysis of institute of administrative supervision of the persons released from places of detention insolvency of his realization is confirmed by exclusively public way. The thesis about secret implementation of administrative supervision as one of the special principles of the specified institute is put forward.
Keywords: administrative supervision, confidentiality, the subsupervising person, the principle of publicity, the principle of «a secret method».
На всех этапах развития российского правоведения вопрос исследования сущности принципов (собственно права, законодательства и пр.), их систематизации занимал особое место. Интерес, как с точки зрения научной новизны, так и практической значимости, вызывают принципы такого специфического института, как административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (далее - административный надзор).
Генезис взглядов на проблематику принципов административного надзора берет свое начало с утверждения указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5364^1 [1] (далее - указ Президиума ВС СССР). Принципы как основополагающие требования, первооснова указанного выше межотраслевого института, не получили нормативного отображения в документе, однако широко стали исследоваться в работах ученых.
К примеру, по мнению Г.И. Налимова, административному надзору присущи такие принципы, как законность, активность, гласность, участие в надзоре общественности, индивидуализация, публичность, гуманизм [2, с. 6], характеризующие его сущность и специфику как института административного и административно-процессуального права. А.С. Бондаренко, в свою очередь, выделяет принципы социалистической законности, социалистического гуманизма, сочетания убеждения и принуждения, участия общественности в осуществлении надзора, индивидуального подхода к поднадзорным, привлечения поднадзорных к общественно полезному труду, гласность [3, с. 8]. Следует отметить единодушие авторов относительно принципов административного надзора не только в части гласности, но и, к примеру, законности. Мы подобный подход также разделяем, считая законность фундаментальным, системообразующим принципом не только государственно-правовых, но и всех общественных отношений [4].
Наибольший научный интерес, применительно к теме статьи, представляют работы А. Д. Никитина, в которых ученый разделяет принципы на две группы - общие и специальные. В качестве специальных автор указывает криминологическую обоснованность, индивидуализацию и дифференциацию, экономию принудительных средств, гласность [5, с. 65]. Примечательно, что по мнению уже по меньшей мере трех авторов принцип гласности стоит особняком. Посмотрим на данный аспект несколько глубже.
С точки зрения Н.В. Мацининой, гласность - одно из основных понятий социально-политической теории, включающее в себя открытый и публичный характер деятельности всех социальных институтов, органов власти и управления, свободное распространение информации и широкое обсуждение ее народными массами, выполняющее следующие функции: политическую, идеологическую, гносеологическую, социальную, социально-психологическую, культурную, нравственно-эстетическую, нормативно-юридическую, организационную [6].
Гласность, применительно к теме работы, отображает сущность деятельности органов внутренних дел при осуществлении административного надзора. Далее, полагаем, следует остановиться на формах реализации этого принципа. А.Д. Никитин утверждает, что выражается он, во-первых, в открытом характере контроля за поведением поднадзорного, а во-вторых, в открытости и публичности деятельности органов внутренних дел (ст. 8 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее - ФЗ «О полиции»)).
Можно согласиться с подобным видением, однако теория А.Д. Никитина не отображает
сути перечисленных элементов. Предпримем попытку раскрыть предложенные ученым составляющие части рассматриваемого принципа в несколько ином ключе.
Открытость и публичность судебного рассмотрения дела по существу установления (продления, прекращения) административного надзора. В научной литературе принцип судебной гласности в основном понимается как порядок рассмотрения уголовных, гражданских и иных юридических дел, при котором доступ в зал судебного заседания свободен для всех граждан, достигших определенного возраста, представителей прессы и др., а ход и результаты процесса могут свободно освещаться в средствах массовой информации [7, с. 192]. Данное право предоставляется ч. 1 ст. 4, ст.ст. 6 и 12 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», а также ст.ст. 6, 11 и 272 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующими гласность и открытость судебного разбирательства административных дел по вопросам административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Открытость и публичность деятельности органов внутренних дел при осуществлении административного надзора. Данная составляющая рассматриваемого принципа нормативно закреплена в ч. 1 ст. 8 ФЗ «О полиции», а также прослеживается в Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее - ФЗ № 64) и Порядке осуществления административного надзора, утвержденного приказом МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 [8] (далее - Порядок). Следует указать также на принцип открытости, на основе которого осуществляется предупреждение правонарушений, в том числе и надзор, как форма профилактического воздействия (ст.ст. 4 и 23 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 182)).
Открытый характер контроля за поведением поднадзорного. Предполагаем, что данный элемент аккумулирует в себе несколько составляющих:
1) осведомленность поднадзорного лица о факте установления в отношении него административного надзора; доведение до него в письменном виде в форме предупреждения его прав, обязанностей и административных ограничений как последствий административного надзора;
2) информирование потерпевшего и (или) его представителя, выраженное в уведомлении данных лиц судом в письменной форме о принятии
к рассмотрению заявления о досрочном прекращении административного надзора (ч. 2 ст. 9 ФЗ № 64). Обязанность в письменной форме уведомлять потерпевшего и (или) его представителя о прекращении административного надзора в день его прекращения (п. 7 ч. 1 ст. 12 ФЗ № 64);
3) доступность информации об административном надзоре для третьих лиц. Присутствуя в судебном заседании по вопросам административного надзора либо при оказании содействия органам внутренних дел (ст. 13 ФЗ № 182), граждане обладают возможностью увидеть, услышать, записать, передать (обсудить) информацию о поднадзорном лице.
Анализируя законодательство, можно резюмировать, что принцип гласности прослеживается на всех этапах осуществления административного надзора как специфического института административного права.
Однако фактически осуществление административного надзора за лицами не ограничивается применением исключительно открытых (гласных) методов и средств. Сотрудникам подразделений по надзору, участковым уполномоченным полиции было бы весьма затруднительно при обеспечении норм ФЗ № 64 придерживаться такой публичности. Именно данное обстоятельство предопределяет необходимость использования сил, средств и методов оперативно-разыскной деятельности, направленной на выявление и раскрытие преступлений. Как известно, основным содержанием и отличительной чертой оперативно-разыскной деятельности является ее разведовательно-поис-ковая сущность, особенность которой заключается в том, что она носит преимущественно негласный характер и направлена на получение информации, используемой в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений, установлении лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также в розыске лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от отбывания уголовного наказания и без вести пропавших [9, с. 313]. Практика показывает, что применительно к рассматриваемой теме административные и административно-процессуальные меры гласного характера не позволяют всецело решать проблему предупреждения преступлений со стороны рецидивистов. Они зачастую подолгу вынашивают намерение совершить преступление, осуществляют подготовительные мероприятия, однако попадают в поле зрения полиции уже по факту совершения уголовно-наказуемого деяния. Сказанное обусловливает необходимость и востребованность негласных методов работы с ними.
Логично в этой связи, что наибольшую актуальность в процессе негласного осуществления административного надзора приобретает роль
сотрудников полиции, уполномоченных реали-зовывать оперативно-разыскную деятельность, преимущественно - уголовного розыска. Негласное наблюдение регламентировано ст.ст. 3 и 6 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ № 144). Согласно п. 11.1 Порядка сотрудники уголовного розыска принимают участие в осуществлении наблюдения за соблюдением поднадзорными лицами административных ограничений, установленных судом и обязанностей, возложенных на них ФЗ № 64. Наблюдение является целенаправленным негласным слежением уполномоченных оперативных работников и конфидентов в естественных условиях за объектами оперативной заинтересованности и местами их реального либо возможного нахождения без вмешательства в ход их действительности [10, с. 106-107]. Следовательно, наблюдение как оперативно-разыскное мероприятие осуществляется только негласно.
Ведение негласного (секретного) надзора было широко распространено на рубеже Х1Х-ХХ вв. в рамках полицейского надзора [11, с. 47]. Негласный контроль при осуществлении административного надзора Е.П. Колодеев и С.Н. Токарева рассматривали как назначаемый властью во внесудебном порядке, отмечая, что в «гласном» режиме осуществлялся судебный надзор (аналогичный современному административному надзору за лицами, освобожденными из мест лишения свободы), устанавливаемый по приговору суда и направленный на предупреждение совершения преступных деяний со стороны тех, кто уже отбыл наказание. В данном случае лицу было известно об установлении в отношении него надзора полицией [11, с. 32]. Секретному надзору подлежали лица, подающие повод к недоверию правительства связями с «вредными» и преступными людьми, а также действиями, в которых проглядывались намерения, направленные против общественного спокойствия, безопасности или общественной нравственности. Секретный надзор составлял тайну для лиц, над которыми он устанавливался, не сочетался ни с какими ограничениями личной свободы и гражданских прав и заключался в бдительном и постоянном секретном наблюдении полиции за поведением лиц, отданных под надзор [12].
При этом гласный надзор делился на обыкновенный и строгий. Последний, в свою очередь, отличался большим объемом наблюдения со стороны полиции, жестким ограничением свободы и практически доскональным запретом на осуществление некоторых прав (например, в месте жительства, сроках явки в полицию и т.д.).
В советский период административный надзор преимущественно признавался гласным надзо-
ром. Так, Г.И. Налимов в своем исследовании обозначал административный надзор термином «гласный надзор», наделенный признаками административного надзора, действующего в системе советского государственного управления, а также специфическими признаками, позволяющими выделить его в самостоятельный институт административного права [2]. Однако правоприменительная практика того времени свидетельствует о «благоприятной» правовой основе взаимодействия для участковых уполномоченных инспекторов с сотрудниками уголовного розыска при осуществлении административного надзора за лицами [13, с. 16]. Резюмируя сказанное, отметим, что состоятельность негласных методов работы с поднадзорными лицами доказана временем. На сегодняшний день роль сотрудников уголовного розыска в предупреждении, выявлении и раскрытии преступлений нуждается в определенной активизации. Так, по истечении более чем пяти лет с момента введения в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ) ст. 314.1 «Уклонение от административного надзора» сотрудниками уголовного розыска по всей территории России выявляется не более 5% всех составов данных уголовно-наказуемых деяний. К примеру, по итогам 2015 года сотрудниками полиции Пензенской области раскрыто 90 преступлений, предусмотренных ст. 314.1 УК РФ, из них уголовным розыском лишь три. Аналогичная ситуация в текущем периоде: за 8 месяцев 2016 года из 75 раскрытых в регионе преступлений только одно - уголовным розыском.
Согласно п. 11 Порядка сотрудники полиции, уполномоченные осуществлять оперативно-разыскную деятельность, помимо наблюдения за поднадзорным лицом осуществляют сбор информации для установления местонахождения поднадзорных лиц, уклоняющихся от административного надзора; розыск поднадзорных лиц, подозреваемых в совершении преступления, предусмотренного ст. 314.1 УК РФ. При осуществлении оперативно-разыскной деятельности, основанной на сочетании гласных и негласных методов и средств, сотрудники уголовного розыска должны проводить оперативно-разыскные мероприятия, регламентированные ст. 6 ФЗ № 144, в том числе получать оперативно-значимую информацию от агентурного аппарата, чья деятельность также носит конфиденциальный характер.
Таким образом, принцип негласного метода осуществления административного надзора является тем самым принципом законодательства, который позволяет наиболее эффективно реализовывать полномочия субъектов исследуемого института для достижения поставленной законодателем цели.
Принцип негласного метода осуществления административного надзора характеризуется следующими признаками:
1) исключительно правовая основа осуществления, предусмотренная федеральным законодательством Российской Федерации, а также ведомственными нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность органов внутренних дел;
2) конфиденциальность получаемой, обрабатываемой и используемой информации (сведений) как при формировании дела административного надзора, так и материалов и документов, используемых в процессе административного судопроизводства по делам об административном надзоре;
3) наличие скрытого (секретного) характера. Как упоминалось ранее, о проводимых мероприятиях ни поднадзорное лицо, ни лица, имеющие непосредственное отношение к делу, не осведомлены;
4) наличие исключительного характера. Принцип «негласного метода» действует в тех случаях, когда методы гласного надзора не обеспечивают в полном объеме эффективность профилактических мер в отношении поднадзорного лица, что приводит к нарушению соразмерности затрачиваемых сил и ожидаемого результата, при котором не достигается поставленная законодательством цель - профилактика повторных правонарушений лицами, указанными в ч. 1 ст. 3 ФЗ № 64.
В связи с вышесказанным полагаем, что назрела необходимость признания в качестве специального принципа - принцип негласного метода осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. В дальнейшем подобное будет способствовать корректировке законодательства в данной области, наделению сотрудников уголовного розыска большим объемом прав и обязанностей в рассматриваемой сфере, с преимущественным акцентом на использование оперативно-разыскных мероприятий.
Литература
1. Указ Президиума ВС СССР от 26 июля 1966 г. № 5364-VI «Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа - URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 12.05.2016).
2. Налимов Г.И. Правовые вопросы административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. - Свердловск, 1973. 18 с.
3. Бондаренко А.С. Административный надзор за освобожденными из ИТУ лицами и его эффективность (основные вопросы): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Томск, 1973. 23 с.
4. Репьев А.Г., Репьева А.М. Правовые категории «законность» и «дисциплина»: опыт системного исследования // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2014. № 1 (29). С. 22-32.
5. Никитин А.Д. Специальные принципы постпенитенциарного административного надзора // Вестник Томского государственного университета. Серия «Право». 2014. № 1 (11). С. 63-70.
6. Мацинина Н.В. Гласность: понятие и процесс : автореф. дис. ... канд. филос. наук. Ростов-на-Дону, 1991. 24 с.
7. Эфендиева К.К. Конституционный принцип открытости, гласности и транспарентности судебной власти // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 3. С. 191-193.
8. Приказ МВД России от 8 июля 2011 г. № 818. «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа -URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 18.06.2016).
9. Кондратьев М.В. Теоретические аспекты оперативно-розыскного обеспечения выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений // Вестник Кемеровского государственного университета. 2012. № 3. С. 313-317.
10. Лахин В.Д. Наблюдение как оперативно-розыскное мероприятие // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 2 (11). С. 106-111.
11. Токарева С.Н. Полицейские и поднадзорные: российское законодательство и практика полицейского надзора в Курской губернии (конец XIX - начало XX вв.) // Новый исторический вестник. 2013. № 38. С. 28-55.
12. Колодеев Е.П. Надзорно-инспекторская деятельность полиции (милиции) России в XVIII-XX вв.: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2008. 28 с.
13. Кашкина Е.В., Несмелов П.В. Порядок осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: учеб. пособие. - Домодедово: ВИПК МВД России, 2014. 147 с.
= References =
1. The decree of the Presidium of the USSR Supreme Soviet of 26 July 1966 № 5364-VI «On administrative supervision of the internal Affairs bodies over persons released from places of deprivation of liberty» [Electronic resource]. - Access mode: URL: http:// www.consultant.ru/ (accessed: 12.05.2016).
2. Nalimov G.I. Legal issues of administrative supervision over persons released from places of imprisonment: author. dis. ... сand. of law sciences. - Sverdlovsk, 1973. 18 р.
3. Bondarenko A.S. Administrative supervision of released from ITU, individuals and its effectiveness (key questions): abstract. dis. ... сand. of law. sciences. - Tomsk, 1973. 23 p.
4. Repyev A.G., Rep'eva A.M. Legal category of «legality» and «discipline»: experience of system research // News of higher educational institutions. Povolzhskiy region. Social Sciences. 2014. № 1 (29). P. 22-32.
5. Nikitin A.D. Special principles of post-penitentiary administrative review // Bulletin of the Tomsk state University. A Series of «Right». 2014. № 1 (11). Р. 63-70.
6. Matsinina N.V. Publicity: concept and process: author. dis. ... сand. philosophy sciences. - Rostov-on-don, 1991. 24 p.
7. Efendievа K.K. Сonstitutional principle of openness, publicity and transparency of the judiciary // Gaps in Russian legislation. 2009. № 3. P. 191-193.
8. The Ministry of internal Affairs order of 8 July 2011 g. № 818. «On the procedure of implementation administrative supervision over persons released from places of deprivation of liberty» [Electronic resource]. - Access mode: URL: http://www.consultant.ru/ (accessed: 18.06.2016).
9. Kondrat'ev M.V. Theoretical aspects of investigative ensuring the detection, prevention, suppression and disclosure of crimes // Bulletin of the Kemerovo state University. 2012. № 3. P. 313-317.
10. Lachin V.D. Seeing as the operational investigative activity // The Bulletin of Omsk University. A Series of «Right». 2007. № 2 (11). Р. 106-111.
11. Tokareva S.N. Police and supervised: Russian legislation and practice of police supervision in Kursk province (end XIX -beginning XX centuries) // Historical journal. 2013. № 38. P. 28-55.
12. Kolodeev E.P. Supervisory inspection activities of police (militia) of Russia in XVIII-XX centuries: abstract of thesis. dis. ... сand. of law. sciences. - N. Novgorod, 2008. 28 р.
13. Kashkina E.V., Nesmelov P.V. Procedure of implementation administrative supervision over persons released from places of imprisonment: studies. allowance. - Domodedovo, rati MIA of Russia, 2014. 147 р.
(статья сдана в редакцию 07.10.2016)
