CC BY
124
УДК 342.951
DOI 10.24411/2078-5356-2019-10112
Бекетов Олег Иванович Oleg I. Beketov
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, начальник кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омская академия МВД России (644092, Омск, пр. Комарова, 7)
doctor of sciences (law), professor, honored lawyer of the Russian Federation, head of the department of administrative law and administration of internal affairs bodies
Omsk academy of the Ministry of internal affairs of Russia (7 Komarov av., Omsk, Russian Federation, 644092)
E-mail: ol_beketov@mail.ru
Головко Владимир Владимирович Vladimir V. Golovko
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Омской области, начальник учебно-научного комплекса профессиональной служебной и физической подготовки Омская академия МВД России (644092, Омск, пр. Комарова, 7)
doctor of sciences (law), professor, honored lawyer of the Omsk region, head of educational and scientific complex
Omsk academy of the Ministry of internal affairs of Russia (7 Komarov av., Omsk, Russian Federation, 644092)
E-mail: golovkovlad@yandex.ru
Оовременные тенденции организации деятельности полиции по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы
Current trends in the organization of police activities for the implementation of administrative supervision of the persons released from places of detention
В статье изложены отдельные вопросы современ- In the article the authors set forth particular ques-
ной организации деятельности полиции по осущест- tions of the modern organization of activity of police for
влению административного надзора за лицами, ос- implementation of administrative supervision of the per-
вобожденными из мест лишения свободы, связанные sons released from places of detention, connected both
как с совершенствованием контроля за соблюдением with improvement of control of observance by persons
поднадзорными лицами обязанностей и ограниче- under supervision of duties and restrictions, and with
ний, так и с системной реализацией в отношении них the system realization of resocialization actions con-
ресоциализационных мероприятий. cerning them.
Ключевые слова: административный надзор, Keywords: administrative supervision, law-enforce-
органы внутренних дел, поднадзорное лицо, обязан- ment bodies, person under supervision, duties, restric-
ности, ограничения, контроль, ресоциализация. tions, control, resocialization.
© Бекетов О.И., Головко В.В., 2019
Свойственные современному этапу развития общества тенденции роста повторной преступности потребовали от государства принятия эффективных мер противодействия ей, и в связи с этим целесообразным виделось принятие нормативных правовых актов, воссоздающих институт административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Многолетний опыт правоприменения свидетельствовал, что именно с помощью административного надзора в наиболее полной мере обеспечивается защита государственных и общественных интересов от преступных и иных противоправных посягательств со стороны наиболее опасной (с точки зрения предшествующего поведения) категории лиц.
В связи с этим в рамках мероприятий, связанных с реформированием МВД России, сразу же вслед за Законом о полиции, был принят Федеральный закон от 6 апреля 2011 года № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [1] (далее - Федеральный закон № 64-ФЗ), определивший соответствующий организационно-правовой механизм. Следующим важным шагом, направленным на усиление постпенитенциарного контроля и укрепление взаимодействия органов внутренних дел и иных органов государственной власти и местного самоуправления, позволившим комплексно регулировать общественные отношения, складывающиеся в сфере профилактики правонарушений, стал Федеральный закон от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» [2] (далее - Федеральный закон № 182-ФЗ).
Рассмотрим отдельные тенденции, характерные для современной организации деятельности полиции по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, на примере Омской области, возникающие проблемы и пути их решения.
Высокий уровень рецидивной преступности в регионе потребовал разработки дополнительных (по отношению к системе мероприятий, предусмотренных Порядком осуществления органами внутренних дел административного надзора, установленным приказом МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 [3]) эффективных мер, способствующих усилению контроля за лицами, находящимися в сфере действия Федерального закона № 64-ФЗ.
Среди таких мер - усиление координации работы служб участковых уполномоченных по-
лиции и уголовного розыска в отношении поднадзорных, прежде всего в аспекте обмена значимой информацией. С учетом функциональной специализации сотрудников уголовного розыска (например, по линии противодействия незаконному обороту наркотиков) планируются и проводятся совместные проверки по месту жительства, пребывания или фактического нахождения поднадзорных лиц. Оперативными подразделениями систематически осуществляются специальные мероприятия по контролю за соблюдением поднадзорными лицами обязанностей и административных ограничений. Отдельно организуются мероприятия в отношении лиц, судимых за совершение преступлений против половой свободы и половой неприкосновенности несовершеннолетних, а также совершивших преступления в условиях опасного и особо опасного рецидива преступлений.
Качество административного надзора существенно повышает использование цифровых технологий. Так, реализована техническая возможность, позволяющая в автоматическом режиме (при постановке на учет) направлять информацию о лице, в отношении которого установлен административный надзор (с приложением фото) для наполнения аппаратно-программного комплекса «Сова», предназначенного для автоматической идентификации государственных регистрационных знаков, измерения скорости движения автотранспортных средств, автоматической проверки считанных государственных регистрационных знаков по различным базам данных, ведения базы данных автотранспорта, проследовавшего через пост, оборудованный данным комплексом. Всего с начала передачи данных в аппаратно-программный комплекс «Сова» направлено около трех тысяч информаций, которые способствовали раскрытию 82 преступлений, совершенных поднадзорными лицами.
Важным шагом на пути последовательного внедрения цифровых технологий стало обеспечение санкционированного доступа к веб-ресурсам Информационного центра УМВД России по Омской области сотрудников всех служб и подразделений полиции, в том числе при несении ими наружной службы по обеспечению безопасности граждан и общественного порядка. В результате при проверке лиц, доставленных и задержанных за совершение административных правонарушений либо по подозрению в совершении преступлений, сотрудниками комплексных сил полиции на
постах и маршрутах патрулирования г. Омска и районов области ежедневно выявляется от 2 до 7 лиц, состоящих под административным надзором. В дальнейшем информация о факте задержания и доставления поднадзорных в дежурную часть территориального отдела полиции в автоматическом режиме размещается на веб-сервере Информационного центра, что дает возможность сотрудникам подразделений по административному надзору своевременно документировать факты несоблюдения ими административных ограничений и невыполнения установленных обязанностей.
Повышению качества административного надзора способствуют цифровые технологии, используемые при тесном взаимодействии с УГИБДД УМВД России по Омской области, которые позволяют контролировать соблюдение поднадзорными запрета выезда за пределы города Омска. Информация о государственных регистрационных знаках автотранспорта, которым управляют поднадзорные лица, вносится в аппаратно-программный комплекс «Поток», которым оборудованы выезды из города. При установлении фактов выезда поднадзорных за пределы г. Омска (въезда в г. Омск) информация направляется в УМВД России по Омской области для информирования территориальных органов внутренних дел и принятия мер административно-правового воздействия.
Итогом принятых профилактических мер стало увеличение в 2017 году на 16,6% (с 4 082 до 4 758) числа выявленных сотрудниками полиции нарушений установленных судом обязанностей и ограничений (ст. 19.24 КоАП РФ), допущенных поднадзорными лицами, и, как следствие, увеличение числа поднадзорных лиц, которым вменены дополнительные ограничения, либо продлен срок административного надзора.
Наряду с мерами административного принуждения сотрудниками полиции во взаимодействии с прокуратурой и судами региона наработана правоприменительная практика привлечения поднадзорных лиц к уголовной ответственности за злостное уклонение от административного надзора (ст. 314.1 УК РФ). В результате проводимых мероприятий число поднадзорных лиц, привлеченных к уголовной ответственности по статье 314.1 УК РФ за злостное уклонение от административного надзора, возросло более чем в 5 раз (с 25 в 2014 году до 130 в 2017 году).
Следует отметить, что актуальность ужесточения контроля и расширения перечня катего-
рий лиц, склонных к совершению преступлений, подтверждается законодателем.
За период своего действия Федеральный закон № 64-ФЗ подвергался изменениям четыре раза (2 июля, 28 декабря 2013 г.; 28 мая, 29 июля 2017 г.). Наиболее значимые и способствовавшие увеличению числа лиц, находящихся в сфере действия этого Федерального закона, произошли в 2017 году (федеральные законы от 28 мая 2017 г. № 102-ФЗ, от 29 июля 2017 г. № 252-ФЗ).
Статьей 3 Федерального закона от 28 мая 2017 года № 102-ФЗ введен обязательный административный надзор за лицами, освобождаемыми или освобожденными из мест лишения свободы и имеющими непогашенную либо неснятую судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления террористической и экстремистской направленности, в обязательном порядке под надзор попадают лица, чьи преступления были сопряжены с посягательством на жизнь сотрудника правоохранительного органа, государственного или общественного деятеля, судьи, следователя, а также те, кто совершил преступление в период нахождения под административным надзором и был осужден к лишению свободы.
Помимо этого, к перечню правонарушений, являющихся основанием для установления административного надзора за лицами, имеющими непогашенную судимость за тяжкое или особо тяжкое преступление, преступление при рецидиве или умышленное преступление в отношении несовершеннолетнего, дополнительно отнесены административные правонарушения, предусмотренные частью 7 статьи 11.5, статьями 11.9, 12.8, 12.26 КоАП РФ.
Одновременно уточнен состав ограничений, устанавливаемых при административном надзоре. Лицам, не имеющим постоянного места жительства или пребывания, а также имеющим судимость за преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, в обязательном порядке запрещено выезжать за установленные судом пределы территории.
Кроме того, регламентирована процедура установления административного надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы и не имеющих постоянного места жительства или пребывания.
Важную роль при разрешении проблемных вопросов, связанных с установлением административного надзора, играют разъяснения,
данные постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 16 мая 2017 года № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [4] (далее - постановление Пленума ВС РФ № 15).
Постановлением Пленума ВС РФ № 15 разъяснен ряд моментов, касающихся установления административного надзора в период неотбытой части наказания условно-досрочно освобожденному лицу. При таких обстоятельствах административный надзор начинает осуществляться после отбытия лицом наказания, не связанного с лишением свободы, либо после истечения срока исполнения обязанностей, связанных с условно-досрочным освобождением, в случае их возложения на лицо в соответствии с частью 2 статьи 79 УК РФ.
С учетом данных разъяснений постановления Пленума ВС РФ № 15 по заявлениям сотрудников территориальных органов внутренних дел административный надзор уже установлен в отношении 22 лиц, освобожденных условно-досрочно, надзор за которыми осуществляется с 2018-2019 годов.
Реализация положений указанных федеральных законов и использование судами разъяснений постановления Пленума ВС РФ № 15 позволили в Омской области увеличить численность лиц, находящихся под административным надзором органов внутренних дел, на 18% (с 1 756 до 2 079).
Одновременно необходимо отметить наличие проблемных вопросов, связанных с нормативным регулированием отдельных аспектов осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Так, Федеральным законом от 28 мая 2017 года № 102-ФЗ в пункт 12 части 1 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции» [5] внесены изменения, в соответствии с которыми на сотрудников полиции возложены обязанности по осуществлению розыска лиц, в отношении которых установлен административный надзор, не прибывших к месту его осуществления после освобождения либо самовольно оставивших его. Позднее приказом МВД России от 29 марта 2018 года об организации и осуществлении розыска лиц, в отношении которых установлен административный надзор, не прибывших к месту его осуществления либо самовольно оставивших его, был установлен режим розыска, включающий в себя комплекс первоначальных проверочных
мероприятий, в лучшем случае способствующий лишь установлению местонахождения поднадзорных лиц.
Территориальными органами МВД России на районном уровне, подчиненными УМВД России по Омской области, в настоящее время устанавливается местонахождение 79 лиц, в отношении которых установлен надзор, не прибывших к месту проживания после освобождения, либо самовольно покинувших его, при этом возбуждение уголовного дела и последующее объявление подозреваемого лица в розыск без получения от данного лица объяснения является проблемой при расследовании уголовных дел указанной категории.
На наш взгляд, решению указанной проблемы могут способствовать внесение соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», разработка и принятие нормативного акта МВД России, определяющих режим розыска лиц, в отношении которых установлен административный надзор, и не прибывших к месту проживания после освобождения либо самовольно покинувших его, предполагающий проведение в отношении указанной категории лиц полнообъемных оперативно-разыскных мероприятий без возбуждения уголовного дела.
К числу причин совершения поднадзорными лицами повторных преступлений прежде всего необходимо отнести социальную необустроенность и отсутствие источника доходов. Как показывает практика, на территории региона более 72% преступлений совершается лицами, не имеющими постоянного источника доходов.
Формы профилактического воздействия, позволяющие усилить контроль и повлиять на состояние «безработной» преступности, определены Федеральным законом № 182-ФЗ.
Данным законом к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере профилактики правонарушений отнесены следующие формы профилактического воздействия: правовое просвещение и правовое информирование; социальная адаптация; ресоциализация; социальная реабилитация; помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми.
Одной из организационных форм межведомственного взаимодействия, активно используемой УМВД России по Омской области в целях реализации Федерального закона № 182-ФЗ,
являются созданные на базе администраций муниципальных образований комиссии по выявлению, социальной адаптации и трудоустройству граждан, не имеющих постоянного источника доходов, лиц, освободившихся из мест лишения свободы и осужденных к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества. В настоящее время указанные комиссии функционируют во всех муниципальных образованиях Омской области и имеют положительные результаты в своей деятельности.
В 2017 году комиссиями выявлено 1 037 граждан, ранее отбывавших уголовное наказание в местах лишения свободы или осужденных к мерам уголовного наказания, не связанным с изоляцией от общества, нуждающихся в трудоустройстве, положение 635 из них рассмотрено членами комиссии, в результате 271 лицо трудоустроено, 20 получили материальную помощь, 25 - медицинскую помощь, 5 - государственную субсидию (компенсации, выплаты), 9 направлены на переобучение, 60 получили помощь в натуральном виде.
Положительно себя зарекомендовала форма взаимодействия УМВД России по Омской области с Министерством труда и социального развития Омской области и Главным управлением государственной службы занятости населения Омской области, реализуемая посредством проведения ежегодных межведомственных оперативно-профилактических операций под условным наименованием «Ресоциализация». В период проведения профилактических операций при непосредственном участии специалистов районных центров занятости населения проводится индивидуальная работа с работодателями, желающими принять на работу граждан, ранее судимых за преступления, по вопросам участия в организации проведения оплачиваемых общественных работ, временного трудоустройства безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы. Конечным результатом деятельности комиссий и ежегодного проведения профилактической операции «Ресоциализация» стало снижение на 3% уровня «безработной» преступности в регионе.
Вместе с тем, несмотря на динамично проводимую работу по совершенствованию законодательства Российской Федерации об административном надзоре и внедрение системы ресоциализационных мероприятий в отношении лиц, поведение которых носит противоправный или антиобщественный характер, или лиц, наме-
ревающихся совершить правонарушение, до настоящего времени законодателем не определен механизм реализации формы профилактического воздействия, указанной в пункте 3 части 1 статьи 17 Федерального закона № 182-ФЗ, предусматривающей объявление официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения.
Полагаем, что указанный пробел может быть восполнен принятием нормативных правовых актов субъектами профилактики правонарушений, которые указаны в части 2 статьи 17 Федерального закона № 182-ФЗ и которым законодательством Российской Федерации предоставлено право объявления официального предостережения (предостережения).
В заключение отметим, что комплексное обеспечение контроля за поведением лиц, состоящих под административным надзором со стороны различных служб и подразделений органов внутренних дел, а также своевременное проведение ресоциализационных мероприятий со стороны ведомств, входящих в систему профилактики правонарушений, позволяет своевременно предупреждать совершение преступлений и административных правонарушений, а дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы с учетом обозначенных проблемных вопросов может способствовать укреплению основ системы профилактики правонарушений в Российской Федерации.
Примечания
1. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: федеральный закон от 6 апреля 2011 г № 64-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2018).
2. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2018).
3. О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: приказ МВД России от 8 июля 2011 г № 818. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2018).
4. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 мая 2017 г № 15 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. № 7.
5. О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г № З-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2018).
6. Об оперативно-розыскной деятельности: федеральный закон от 12 августа 1995 г № 144-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2018).
References
1. About administrative supervision of the persons released from places of detention: federal law of 06.04.2011 no. 64-FZ. Access from the reference legal system «Con-sultantPlus» (accessed 12.12.2018). (In Russ.)
2. About foundation of the system of the crime prevention: federal law of 23.06.2016 no. 182-FZ. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 12.12.2018). (In Russ.)
3. About procedure for exercising administrative supervision of the persons released from places of detention: the order of the MIA of Russia of 08.07.2011 no. 818. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 12.12.2018). (In Russ.)
4. On some issues arising during the consideration by the courts of cases of administrative supervision of the persons released from places of detention: the resolution of Plenum of Supreme Court of the Russian Federation of 16.05.2017 no. 15. Bulletin of Supreme Court of the Russian Federation, 2017, no. 7. (In Russ.)
5. About the police: federal law of 07.02.2011 № 3-FZ. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 12.12.2018). (In Russ.)
6. About operative-search activity: federal law of 12.08.1995 no. 144-FZ. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 12.12.2018). (In Russ.)
