CC BY
171
УДК 342.553
НЕДОСТАТКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дубровский О.Н.
Тувинский государственный университет, Кызыл
DISADVANTAGES OF LEGAL REGULATION OF LOCAL GOVERNMENT IN THE RUSSIAN
FEDERATION
Dubrovsky O.N.
Tuvan State University, Kyzyl
Нормальное функционирование института местного самоуправления невозможно без четкого и эффективного правового регулирования, многоаспектных общественных отношений, возникающих в этой сфере, очевидно, что законодательство о местном самоуправлении требует дальнейшего развития и совершенствования, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Ключевые слова: Российская Федерация, местное самоуправление, Конституция, федеральный закон, регион.
The normal functioning of the institute of local self-government is impossible without a clear and effective legal regulation, many pronged public relations arising in this sphere, it is clear that the legislation on local self-government requires further development and improvement, both at the federal and regional level.
Key words: Russian Federation, local self-government, the Constitution, federal law, the region.
Современное правовое регулирование местного самоуправления Российской Федерации сформировано в соответствии с общепризнанными нормами международного права и на основе положений Конституции Российской Федерации. Пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, определено, что установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ [1]. Таким образом, в соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Следовательно, система правового регулирования местного самоуправления в стране сконструирована таким образом, что конституционные положения находят свое развитие и конкретизацию в федеральных законах, а в последующем в законодательстве субъектов Российской Федерации [2].
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] (далее по тексту - Федеральный закон № 131-ФЗ), стал основополагающим в организации местного самоуправления в нашей стране.
Исследование законодательства о местном самоуправлении показало, что в правовом регулировании местного самоуправления имеется ряд недостатков.
Изучение и анализ этих недостатков позволит дифференцированно подойти к путям их решения, с целью формирования совершенного, действенного и эффективного самоуправления в стране и в субъектах Российской Федерации [4].
К одной из таких проблем можно отнести вопрос, связанный с собственными полномочиями органов местного самоуправления, перечисленными в статьях 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ «Вопросы местного значения». Данными нормами определен перечень вопросов местного значения по типам муниципальных образований, которые должны быть закреплены и утверждены в уставах муниципальных образований.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, каждое муниципальное образование самостоятельно в формировании механизмов реализации вопросов местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления поселений входящих в муниципальный район и органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу и осуществления части своих полномочий.
Проведенный анализ деятельности муниципальных образований Республики Тыва в сфере реализации вопросов местного значения показывает, что некоторые полномочия уровня городских и сельских поселений передавались соглашениями на уровень муниципальных районов по причине невозможности их осуществления.
Это полномочия связанные с использованием автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности; организацией сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; с утверждением генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; организацией и осуществлением мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; осуществлением муниципального лесного контроля и надзора.
Неспособность осуществления поселениями указанных полномочий возникает по объективным причинам. Это связано в первую очередь с нехваткой финансовых средств в муниципальных бюджетах городских и сельских поселений на осуществление столь серьезных полномочий, требующих значительного вложения финансовых средств. Следует отметить, что все муниципальные образования Республики Тыва являются высоко дотационными, а их собственные доходы в местном бюджете, в среднем по республике составляют около 8%.
В связи с этим, нагрузка по решению вопросов местного значения поселений «ложится» на органы местного самоуправления муниципальных районов.
Данная проблема возникла в связи с тем, что существующий перечень вопросов местного значения, содержащийся в статье 14 Федерального закона № 131-ФЗ не содержит разбивки на исключительно полномочия поселений и полномочия, которые могут быть переданы на уровень муниципального района. При таком правовом регулировании возможна
ситуация когда органы местного самоуправления поселенческого уровня могут неограниченно передавать свои полномочия на уровень муниципальных районов, мотивируя это различными причинами (например загруженностью, нехваткой квалифицированных кадров, или опять же отсутствием средств на осуществление этих полномочий).
С возникновением такой ситуации, целесообразно установление так называемых, действительно «исключительных» полномочий поселений, для этого в положении статьи 14 Федерального закон № 131-ФЗ, необходимо внесение соответствующих изменений, которые разделят полномочия поселений на два типа. Первый, это полномочия, которые исполняются исключительно поселениями (с обязательным закреплением финансовых средств на их осуществление отдельной строкой в муниципальном бюджете, то есть, должны быть четко определены источники финансирования конкретных полномочий). Второй, это те полномочия, которые могут быть переданы на уровень муниципальных районов.
Внесение таких изменений в федеральное законодательство о местном самоуправлении позволит исключить имеющуюся проблему с «перекидыванием» полномочий поселений на уровень муниципальных районов и позволит равномерно распределить нагрузку по решению вопросов местного значения между двумя муниципальными уровнями.
Наиболее важной и актуальной на сегодняшний день остается проблема, связанная с процедурой отзыва депутата, должностного лица местного самоуправления. Отзыв депутата, должностного лица местного самоуправления является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Согласно требованиям Федерального Закона № 131-ФЗ порядок и основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления закрепляются непосредственно в уставе муниципального образования, что предопределяет обязательность исчерпывающей регламентации данного института местного самоуправления в уставе. Однако исследование 143 уставов муниципальных образований Республики Тыва показало, что требования пункта 8 части 1 статьи 44 Федерального Закона № 131-ФЗ не соблюдаются. В уставах муниципальных образований Республики Тыва положения, которые должны регламентировать порядок и основания отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления ограничиваются фактическим дублированием положений Федерального закона № 131-ФЗ и носят отсылочный характер к указанному федеральному закону и принимаемому в соответствии с ним закону Республики Тыва.
Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального района».
Следует отметить, что закон Республики Тыва, регламентирующий отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республики Тыва до настоящего времени не принят.
Таким образом, получается своеобразный замкнутый круг в процедуре по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республики Тыва с отсутствием регламентации конкретного порядка и оснований к отзыву указанных лиц. Все это делает невозможным отозвать
депутатов и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Республики Тыва в случае их существенного нарушения публичных интересов.
Таким образом, указанные недостатки в законодательстве могут привести к существенным нарушениям прав граждан на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях. Это связано с тем, что посредством отзыва граждане в период между выборами могут властно воздействовать на избранных ими представителей, тогда как в сложившейся ситуации такое право у них отсутствует [5].
Решение проблемы на региональном уровне представляется, прежде всего, во внесении соответствующих изменений во все уставы муниципальных образований на территории республики. Кроме того, необходимо принятие специального закона Республики Тыва который бы урегулировал вопросы, касающиеся отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, либо выборного должностного лица местного самоуправления в Республики Тыва.
Наиболее целесообразным решением данной проблемы представляется предложение некоторых исследователей данного вопроса, которые считают, что необходимо установить конкретные основания для отзыва депутата как меры дисциплинарной ответственности, исключив положения, закрепленные в подпункте 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающие определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в уставах муниципалитетов. Основания отзыва депутата и главы местного самоуправления, должны быть закреплены на федеральном уровне [6].
Кроме этого, положение абзаца 3 части 2 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», императивно устанавливающее, что депутат считается отозванным при условии голосования за отзыв не менее половины всех избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), это делает важнейший институт представительной демократии абсолютно нежизнеспособным. Было бы справедливым, если указанную норму сформулировать следующим образом, что «депутат считается отозванным, если число голосов избирателей, поданных за отзыв, равно или больше числа голосов, поданных за его избрание».
На наш взгляд, урегулирование федеральным законодателем указанных недостатков позволит снять необоснованные ограничения для демократического волеизъявления населения муниципальных образований. Только в этом случае, институт отзыва депутатов и иных выборных должностных лиц местного самоуправления будет реально действенным, что в период повышения ответственности должностных лиц является более чем актуальным.
08 ноября 2007 года Федеральным законом № 260-ФЗ [7] были внесены изменения в законодательство о местном самоуправлении Российской Федерации, устанавливающие, что с 1 января 2009 года к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего порядок формирования регистра, показывает, что не во всех субъектах Российской Федерации предусмотрено проведение юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, вносимых в регистр. В ряду таких регионов можно отметить
Хабаровский край, Кировскую, Калужскую, Свердловскую, Владимирскую области и некоторые другие субъекты Федерации. В качестве положительного опыта работы по ведению регистра следует отметить законодательно закрепленную в Республике Тыва обязательность проведения юридической экспертизы всех поступающих от муниципальных образований нормативных правовых актов [8, ст. 5].
Повышенное внимание, уделяемое проведению экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, вносимых в регистр, не случайно. На сегодняшний день актуальной проблемой, в том числе - и в Тыве - остается низкое качество правовых актов принимаемых на муниципальном уровне. Об этом свидетельствует количество удовлетворенных судами протестов поступивших от органов прокуратуры: например, в Республике Тыва их доля составила в 2013 году - 87,6%, в 2014 году - 89%, в 2015 году -94%.
Проведение юридической экспертизы Министерством Республики Тыва по делам юстиции позволяет повысить качество нормативных правовых актов, принимаемых муниципальными образованиями в Республике Тыва, обеспечивает их соответствие правилам и приемам юридической техники. Кроме этого, фильтрация нормативных правовых актов издаваемых органами местного самоуправления посредством проведения юридической экспертизы позволяет исключить ошибки при подготовке аналогичных нормативных правовых актов другими муниципальными образованиями.
Рассматривая существующие недостатки в практической плоскости, необходимо отметить, что специалисты органов местного самоуправления до сих пор затрудняются в разграничении понятий «муниципальный правовой акт» и «муниципальный нормативный правовой акт». В частности, в Министерство Республики Тыва по делам юстиции направляют все принятые на муниципальном уровне акты, надеясь на то, что там проведут выборку нужных для внесения в регистр актов. Отдельные муниципальные образования вовсе игнорируют обязанность по формированию регистра нормативных правовых актов. В итоге - работа по своевременному представлению в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти муниципальных нормативных правовых актов для включения в регистр не организована, а законодательно установленные сроки систематически нарушаются.
Следует отметить, что, как правило, такие проблемы характерны для муниципальных образований поселенческого уровня. Для их решения, в первую очередь, требуется повышение профессионального уровня муниципальных служащих посредством обучения лиц, ответственных за формирование регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Важным механизмом в организации работы по формированию регистра муниципальных правовых актов, является законодательное закрепление института ответственности (например, дисциплинарной либо правовой) за ненадлежащее ведение регистра в отношении лиц и органов местного самоуправления, а также лиц исполнительного органа, уполномоченного на ведение регистра. Правовое регулирование ответственности необходимо закрепить в федеральном законодательстве, закрепляющем ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Оценивая сформировавшуюся правовую основу, регламентирующую работу по формированию и ведению регистра, нельзя не отметить, что имеются пробелы в правовом
регулировании данной сферы деятельности. Основным недостатком является то, что в законах о регистрах муниципальных нормативных правовых актов отсутствуют положения, регулирующие кадровые, материальные и финансовые вопросы. Не определена ответственность за ненадлежащую организацию работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов, как для уполномоченного на ведение регистра органа субъекта Российской Федерации, так и для органов местного самоуправления. Устранение указанных недостатков позволит систематизировать работу по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов, сделать ее максимально эффек-тивной при формировании единого правового пространства Российской Федерации [9].
Таким образом, нормальное функционирование института местного самоуправления невозможно без четкого и эффективного правового регулирования, много аспектных общественных отношений, возникающих в этой сфере, очевидно, что законодательство о местном самоуправлении требует дальнейшего развития и совершенствования, как на федеральном, так и на региональном уровне. В современном мире, применяя в практической деятельности научные достижения ученых в области местного самоуправления и активности законодателей различных уровней, можно в ближайшее время сформировать современное, эффективное правое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации.
Только основанное на научных исследованиях и практическом опыте законодательство о местном самоуправлении способно обеспечить должную стабильность в решении вопросов местного значения и эффективное функционирование систем жизнеобеспечения, на благо населения.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)//СПС Консультант-Плюс.
2. Минаев, А.В. Государственная граница в приграничном субъекте Российской Федерации: история и современность исследования опыта Республики Тыва (1921-2009гг.). (монография). Красноярск: Изд-во «Луна Река», 2009, - 200с.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
4. Щепачев, В. А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации: На примере Оренбургской области: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
5. Алехичева, А. В. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица // Журнал российского права. 2006. № 8.
6. Кузько, А. В. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как мера дисциплинарной ответственности // Журнал Конституционное и муниципальное право. 2007. № 21.
7. Федеральный закон от 08.11.2007 № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов»// РГ. 2007. 14 ноября.
8. О регистре муниципальных нормативных правовых актов в Республики Тыва: закон Республики Тыва от 07 июля 2008 г. № 683 ВХ-2: // Тув. правда. 2008. 21 августа.
9. Минаев, А.В., Дубровский, О.Н. Особенности осуществления местного самоуправления в приграничных муниципальных образованиях, на примере Республики Тыва (монография). Кызыл: Изд-во РИО ТувГУ, 2012. -291 с.
Bibliograficheskiy spisok
1. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii (prinyata vsenarodnyim golosovaniem 12.12.1993) (s uchetom popravok, vnesennyih Zakonami RF o popravkah k Konstituten RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ, ot 05.02.2014 № 2-FKZ, ot 21.07.2014 № 11-FKZ)//SPS Konsultant-Plyus.
2. Minaev, A.V. Gosudarstvennaya granitsa v prigranichnom subyekte Rossiyskoy Federatsii: istoriya i sovremennost issledovaniya opyita Respubliki Tyiva (1921-2009gg.). (monografiya). Krasnoyarsk: Izd-vo «Luna Reka», 2009, - 200s..
3. Federalnyiy zakon ot 06.10.2003 g. № 131-FZ «Ob obschih printsipah organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» // Sobranie zakonodatelstva Rossiyskoy Federatsii. 2003. № 40. St. 3822.
4. SCHepachev, V. A. Stanovlenie i razvitie mestnogo samoupravleniya v
subyekte Rossiyskoy Federatsii: Na primere Orenburgskoy oblasti: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2004.
5. Alehicheva, A.V. Pravovoe regulirovanie instituta otzyiva deputata, doljnostnogo litsa // Jurnal rossiyskogo prava. 2006. № 8.
6. Kuzko, A. V. Otzyiv deputata predstavitelnogo organa mestnogo samoupravleniya kak mera distsiplinarnoy otvetstvennosti // Jurnal Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. 2007. № 21.
7. Federalnyiy zakon ot 08.11.2007 № 260-FZ «O vnesenii izmeneniy v otdelnyie zakonodatelnyie aktyi Rossiyskoy Federatsii v svyazi s organizatsiey i vedeniem registra munitsipalnyih normativnyih pravovyih aktov»// RG. 2007. 14 noyabrya.
8. O registre munitsipalnyih normativnyih pravovyih aktov v Respubliki Tyiva: zakon Respubliki Tyiva ot 07 iyulya 2008 g. № 683 VH-2: // Tuv. pravda. 2008. 21 avgusta.
9. Minaev, A.V., Dubrovskiy, O.N. Osobennosti osuschestvleniya mestnogo samoupravleniya v prigranichnyih munitsipalnyih obrazovaniyah, na primere Respubliki Tyiva (monografiya). Kyizyil: Izd-vo RIO TuvGU, 2012. -291 s.
Дубровский Олег Николаевич - к.ю.н., заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Тувинского государственного университета, г. Кызыл, E-mail: [email protected]
Dubrovsky Oleg - candidate of Juridical Studies, Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the State University of Tuva, Kyzyl, E-mail: [email protected]
УДК 342.15
СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ «РЕГИОН»: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Кузнецова С.Д.
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва, Россия
THE CONCEPT OF «REGION»: THE CONSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECTS
Kuznetsova S.D.
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,
Moscow, Russia
В статье рассматривается многоаспектность содержания понятия «регион» с точки зрения различных областей знания. Приведена попытка к разграничению понятий «регион», «субъект», «федеральный округ». Анализируется конституционно-правовой смысл понятия «регион», а также его назначение при проведении региональной политики в Российской Федерации.
Ключевые слова: Регион, региональная политика, субъект, федеральный округ.
The article discusses the multidimensional nature of the concept of «region» in terms of the d ifferent areas of knowledge. Shows an attempt to distinguish the concepts of «region», «subject», «federal district».
