CC BY
57
Цыденжап БАТУЕВ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАРОДНОГО ХУРАЛА РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
В статье рассмотрена законодательная деятельность Народного Хурала Республики Бурятия по реализации Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
In the article the author examines the legislation of the Parliament of the Republic of Buryatia on the implementation of the federal law concerning local government.
Ключевые слова:
федеральный закон, Народный Хурал Республики Бурятия, местное самоуправление; federal law, parliament of Republic of Buryatia, local government.
Новый этап развития местного самоуправления, начало которому положила Конституция Российской Федерации 1993 г., был конкретизирован в 1995 г. в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его положения получили дальнейшее развитие в новом одноименном федеральном законе № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г., который стал важной вехой в развитии местного самоуправления. Закон подробно определил порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, их осуществления, а также контроля за выполнением переданных полномочий, включающего возможность давать прямые обязательные предписания органам местного самоуправления в случаях нарушения ими закона.
В ходе реформы местного самоуправления определились три проблемы, которые замедляют становление реальной демократии на местном уровне: первая — несовершенство федерального законодательства и, прежде всего, межбюджетного регулирования; вторая — несоответствие кадрового потенциала органов местного самоуправления уровню задач, стоящих перед ними; третья — слабая финансовая база местного самоуправления. Также к проблемам местного самоуправления следует отнести слабое научное, правовое и организационно-методическое обеспечение местного самоуправления, отсутствие единого национального научного центра по вопросам его развития. Эти проблемы непосредственно отразились на правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.
В Республике Бурятия в области местного самоуправления действуют 22 базовых республиканских закона, которые были приняты Народным Хуралом в течение 2003—2010 гг. Эти законы можно разделить на четыре категории:
1) законы, обеспечивающие функционирование местного самоуправления в целом;
2) законы, формирующие избирательную систему местного самоуправления;
3) законы, регулирующие вопросы муниципальной службы;
4) законы, наделяющие органы МСУ отдельными государственными полномочиями.
БАТУЕВ Цыденжап Бимбаевич — к.и.н., докторант Института монголоведения, буддологии и тибетологии СО РАН
Чтобы обобщить работу Народного Хурала в этом направлении, следует вывести особенности каждого из указанных законов в соответствии с обозначенными категориями.
Организационные основы развития местного самоуправления были заложены в ноябре 2004 г. в законе «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия», который определил государственные гарантии и условия осуществления местного самоуправления в республике в соответствии с положениями федерального закона № 131-Ф3. Актуальность данного закона заключалась в необходимости правового регулирования процесса формирования поселенческого уровня местного самоуправления в переходный период, определенный федеральным законом до 1 января 2009 г. Общие положения закона включают правовую основу местного самоуправления, осуществление полномочий органов государственной власти Республики Бурятия в области местного самоуправления и их взаимоотношение с органами местного самоуправления. В законе установлены единые наименования органов местного самоуправления разного уровня и определена численность представительных органов первого созыва. Отдельная глава закона посвящена экономической основе местного самоуправления в условиях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В законе были определены критерии создания муниципальных образований на уровне поселений в зависимости от численности населения. В связи с этим в декабре 2004 г. был принят закон Республики Бурятия «Об установлении границ, образовании и наделении статусом муниципальных образований в Республике Бурятия», установивший правовые основы образования поселений на территории республики. В соответствии с законом все типы муниципальных образований наделяются соответствующим правовым статусом с утверждением их административных центров, четко определяются границы муниципальных образований, дается их подробное картографическое описание.
Проблему финансовой и бюджетной обеспеченности муниципальных образований призван решить принятый в сентябре 2005 г. закон «О межбюджетных отношениях в Республике Бурятия», до
принятия которого правовое регулирование межбюджетных отношений проводилось путем ежегодного принятия закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год. При этом нормативы отчислений ежегодно пересматривались, и у органов местного самоуправления не было заинтересованности в увеличении налогового потенциала территорий. На сегодня единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов установлены только от налога на доходы физических лиц в размере 10%. Межбюджетные трансферты из республиканского бюджета предоставляются в форме дотаций на следующие нужды: выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов); субсидии местным бюджетам; субвенции местным бюджетам для реализации полномочий органов государственной власти Республики Бурятия; иные межбюджетные трансферты.
В июне 2009 г. Народный Хурал принял закон «О порядке разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями в Республике Бурятия». Учитывая то, что проводимая органами местного самоуправления работа по выявлению и передаче имущества, находящегося в муниципальной собственности и подлежащего разграничению, не окончена, принятым законом устанавливается порядок, позволяющий завершить процедуру разграничения имущества между муниципальными образованиями в Республике Бурятия.
В сентябре 2003 г. Народный Хурал принял два закона, определяющих особенности избирательной системы местного самоуправления — «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Республике Бурятия» и «О выборах главы муниципального образования в Республике Бурятия». В этих законах повышается роль политических партий и общественных объединений в избирательном процессе и изменяется порядок и сроки формирования избирательных комиссий. Вместе с увеличением их независимости от органа власти и должностных лиц усилилась ответственность избирательных комиссий всех уровней, вплоть до установления ответственности конкретных членов комиссии. В законах закреплялся исключительно судебный
порядок отмены регистрации кандидата. При этом давался закрытый перечень оснований, по которым можно отменять регистрацию, усиливались правовые гарантии обеспечения избирательных прав.
Избирательное законодательство местного самоуправления постоянно совершенствовалось. Со времени принятия этих законов в них 17 раз вносились изменения, наиболее существенные из которых были сделаны в сентябре 2008 г. и касались установления видов избирательных систем и условий их применения. В настоящее время определено три вида избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная и смешанная. При этом в законе подробно оговорены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях. В частности, выборы депутатов представительных органов муниципальных образований с численностью 10 000 и более избирателей проводятся по пропорциональной или смешанной системе, а там, где численность избирателей менее 10 000, — по пропорциональной или мажоритарной.
Обращения граждан как в органы местного самоуправления, так и в государственные органы по поводу тех или иных нарушений прав граждан со стороны выборных должностных лиц местного самоуправления стали основанием для принятия в сентябре 2004 г. закона «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Бурятия». В законе раскрывается основная терминология, относящаяся к порядку отзыва, определяются право и основания отзыва, принципы проведения голосования по отзыву, процедура возбуждения вопроса об отзыве. Закон предусматривает отзыв не только высшего должностного лица местного самоуправления, но и иных выборных должностных лиц, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления. Чтобы процедура отзыва не приводила к дестабилизации работы органов местного самоуправления, право отзыва не может быть использовано в течение первых шести месяцев со дня избрания указанных лиц и в течение шести месяцев перед истечением срока, на который они были избраны.
Федеральный закон № 131-Ф3 переводит на муниципальный уровень полномо-
чия по установлению гарантий депутату представительного органа муниципального образования, должностному лицу местного самоуправления, члену выборного органа местного самоуправления, рекомендуя прописывать их в уставах муниципальных образований. Однако в ноябре 2007 г. в федеральный закон № 131-Ф3 были внесены изменения, согласно которым гарантии осуществления полномочий выборных должностных лиц устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. С 1 января 2009 г. утратил силу закон «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Бурятия», который прописывал гарантии деятельности депутата органов местного самоуправления. А в апреле 2009 г. Народный Хурал принял закон «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления», в котором прописано право депутата представительного органа МСУ на получение и распространение информации, на прием должностными лицами, а также определен порядок рассмотрения руководителями и должностными лицами обращений выборных должностных лиц. В законе предусмотрены также гарантии трудовых прав выборных должностных лиц, компенсация расходов, связанных с депутатской деятельностью, и гарантии трудоустройства по окончании выборного срока. В законе прописаны социальные гарантии и установлена доплата выборным должностным лицам, не менее трех лет проработавшим на выборной должности или освобожденным досрочно, за исключением случаев, связанных с виновными действиями или бездействием. Закон также гарантирует неприкосновенность депутата, т.е. гарантирует ему то, что он не может быть привлечен за критику, высказанное мнение к уголовной или иной ответственности.
Эффективная работа местного самоуправления во многом зависит от деятельности муниципальных служащих. Поэтому 2 марта 2007 г. вступил в силу Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В нем определяется единый статус муниципальных слу-
жащих с точки зрения их основных прав и обязанностей, а также разграничений и запретов, связанных с муниципальной службой, и обеспечивается взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы.
В августе 2007 г. в сфере муниципальной службы Народным Хуралом были приняты два базовых закона — «О муниципальной службе в Республике Бурятия» и «О Реестре должностей муниципальной службы Республики Бурятия». Предметом регулирования первого закона являются отношения в сфере организации муниципальной службы в республике, отнесенные федеральным законодательством к полномочиям субъектов Федерации. В законе излагаются принципы муниципальной службы, определена классификация должностей муниципальной службы и обозначены типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Второй закон включает в себя перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определенным с учетом исторических и иных местных традиций. В Реестре должности муниципальной службы подразделены на «высшие», «главные», «ведущие», «старшие» и «младшие».
В ноябре 2007 г. в федеральном законодательстве произошли изменения, согласно которым муниципальные нормативные правовые акты, в т.ч. оформленные в виде правовых актов решения, принятые на сходах граждан, подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
Таким образом, на субъекты Федерации была возложена обязанность по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов. Данные изменения должны были вступить в силу с 1 января 2009 г., в связи с чем в сентябре 2008 г. Народный Хурал принял закон «Об организации и ведении республиканского регистра муниципальных нормативных правовых актов», в котором предусмотрен соответствующий порядок ведения регистра. В законе предусмотрены нормы, направленные на обеспечение соответствия муниципальных нормативных ак-
тов, включенных в регистр, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Конституции Республики Бурятия, законодательству Республики Бурятия, уставам муниципальных образований в Республике Бурятия.
В целях обеспечения взаимосвязи муниципальной и государственной гражданской служб Республики Бурятия в ноябре 2008 г. был принят закон «О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Бурятия и государственных должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия». В частности, в законе установлено, что должности муниципальной службы соотносятся с должностями государственной гражданской службы Республики Бурятия в соответствии с распределением муниципальных должностей, утвержденным Реестром должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы, утвержденным Реестром должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия.
Согласно Конституции Российской Федерации, в компетенцию органов местного самоуправления могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. В этой области в настоящее время действует 10 республиканских законов.
В декабре 2005 г. Народный Хурал принял закон «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Бурятия государственными полномочиями по осуществлению лицензирования розничной продажи алкогольной продукции в Республике Бурятия», содержащий положения о перечне прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий.
Федеральным законом о местном самоуправлении вопросы профилактики, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не вошли в число вопросов местного значения. Поэтому в целях дальнейшего совершенствования законодательства возникла необходимость наделения органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями по исполнению функций комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В сентябре 2006 г. был принят за-
кон «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Бурятия и наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов государственными полномочиями по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав». Закон позволяет решать вопросы координации, профилактики, контроля и защитных функций комиссии, применения статей Уголовного и Семейного кодексов Российской Федерации для защиты детей от жестокости и насилия, от вовлечения несовершеннолетних в преступную деятельность.
Как показала практика, на республиканском уровне довольно сложно контролировать те решения, которые принимаются на поселенческом уровне. Поэтому в августе 2007 г. был принят закон Республики Бурятия «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов в Республике Бурятия государственными полномочиями органов государственной власти Республики Бурятия по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств республиканского бюджета». Финансовое обеспечение передаваемых полномочий осуществляется посредством предоставления субвенций бюджетам муниципальных районов из республиканского фонда компенсаций. Народный Хурал в этом законе утвердил методику, в соответствии с которой осуществляется распределение средств между поселениями из районного фонда финансовой поддержки поселений, сформированного за счет поступивших из республиканского бюджета субвенций.
С 1 января 2008 г. полномочия по опеке и попечительству были переданы органу государственной власти субъекта Российской Федерации. В феврале 2008 г. Народный Хурал принял закон «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Республике Бурятия и наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Бурятия государственными полномочиями по организации
и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Республике Бурятия», в котором прописан перечень передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий и определена методика расчета субвенций для их реализации.
Следующий закон о наделении государственными полномочиями был принят в области образования. В апреле 2007 г. произошли изменения в части предоставления субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом России, под субвенциями местным бюджетам стали понимать межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий субъектов Российской Федерации.
И наконец, в апреле 2010 г., в связи с проведением очередной Всероссийской переписи населения в октябре 2010 г., был принят закон Республики Бурятия «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Бурятия отдельными государственными полномочиями по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения». Закон направлен на реализацию полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, определенных федеральным законом «О Всероссийской переписи населения». К ним относится обеспечение охраняемыми помещениями, оборудованными мебелью, средствами связи и пригодными для обучения и работы лиц, привлекаемых к сбору сведений о населении; охраняемыми помещениями для хранения переписных листов и иных документов Всероссийской переписи.
Таким образом, можно констатировать, что нормативно-правовая база, регулирующая деятельность органов местного самоуправления в республике, создана, и в принципе удалось урегулировать основную часть вопросов, подлежащих решению на муниципальном уровне.
