CC BY
30
В.Д.Нечаев
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ИЗМЕНЕНИЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
6 октября 2003 г. Президентом РФ был подписан новый вариант Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», принятый взамен действовавшего с 1995 года. Этот документ внес целый ряд принципиальных изменений в институциональную организацию местного самоуправления в Российской Федерации, по сути, качественно изменив ее характер.
Статья посвящена выявлению основных тенденций в современном развитии формально-институциональной организации местного самоуправления. Для этого представлялось целесообразным провести сравнительный анализ положений двух редакций закона 1995 и 2003 годов. При этом последние изменения рассматривались и в более широком историческом контексте развития институтов местного самоуправления в постсоветский период.
В
Корректировка Прежде чем перейти собственно к анализу институциональных
концепции изменений, отметим, что закон 2003 года внес определенную корректировку в саму концепцию местного самоуправления. Если в старой редакции закона местное самоуправление понималось как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения» (ст. 2), то в новой редакции закона местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая <...> самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения» (ст. 1).
Если в первом определении местное самоуправление мыслится как процесс, то во втором как структура, причем структура по определению политическая и властная. В первом определении ни о политике, ни о власти ничего не говорится.
Речь в данном случае идет не о простом уточнении формулировки (действительно, определение местного самоуправления как деятельности сомнительно с логической точки зрения), а о целенаправленном сдвиге концептуальной позиции федерального законодателя.
В формулировке 1995 г. на уровне концептуального паттерна явно прослеживается общественная концепция местного самоуправления как самодеятельной активности населения в рамках «естественной» территориальной общности, осуществляемой вне рамок государственной организации. Эта «философия» местного самоуправления одновременно читается и в отказе федерального законодателя в 1995 г. централизованно определить тип(ы) территориальных единиц, в рамках которых осуществляется местное самоуправление. Такой подход имплицитно предполагает «естественный», а не административно-территориальный характер муниципальных единиц. Он же прослеживается и в 12 статье Конституции РФ, выводящей местное самоуправление за пределы государственной власти.
Формулировка 2003 г. явно сдвигается в сторону политической и даже государственной концепции местного самоуправления (форма осуществления власти). Отметим, что до принятия новой Конституции в 1993 г. органы местного самоуправления (местные Советы) также рассматривались как органы государственной власти, составлявшие нижний ее уровень.
Новая редакция федерального закона вносит кардинальные изменения в институциональную организацию местного самоуправления.
Конституционный статус и гарантии местного самоуправления
Трансформируются институты, определяющие конституционный статус местного самоуправления и гарантии прав населения на его осуществление.
И в одной, и в другой редакции признается, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ. Правовую основу местного самоуправления и в одной, и в другой редакции составляют Конституция РФ, федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты. Утверждается примат федерального законодательства над законодательством субъектов РФ.
Однако в новой редакции закона есть некоторые формальные изменения. Во-первых, признается, что первое место в иерархии правовых основ местного самоуправления занимает даже не Конституция РФ, а общепринятые «принципы и нормы международного права» и «международные договоры РФ», во-вторых, в иерархию правовых основ вводятся подзаконные акты федерального уровня (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти). При этом федеральные подзаконные акты в перечислении оказываются выше конституций, уставов и законодательства субъектов РФ.
Данные «инновации» явились, по сути, оформлением новой правовой ситуации, сложившейся по факту после принятия предыдущей редакции Федерального закона. В 1996 г. РФ подписала, а в 1998 г. ра-
1 Два последних пункта более логично было бы отнести к институтам обеспечения участия муниципалитетов в принятии решений на уровне субъектов федерации, а не собственно к институтам, гарантирующим права местного самоуправления.
тифицировала «Европейскую хартию местного самоуправления», введя ее в состав правовых основ местного самоуправления в России. В то же время сама Конституция РФ устанавливает примат принятых Россией международных норм по отношению к внутренним. Точно так же по факту указы Президента РФ и постановления Правительства РФ составляли в 1995—2003 гг. реальную правовую основу для деятельности органов местного самоуправления и взаимоотношений между ними и органами государственной власти, особенно в вопросах, касающихся финансовых отношений. Таким образом, данные правовые инновации были лишь формальным отражением сложившейся практики. Однако следует отметить, что введение в иерархию правовых основ местного самоуправления международных норм и договоров РФ делает основные права местного самоуправления более защищенными, в том числе в обеспечении их легальной автономии, права на ассоциацию, судебную защиту и т. д.
Решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в соответствии с законом, рассматриваются в обеих редакциях как подлежащие обязательному исполнению, а граждане и должностные лица, нарушающие их, должны нести ответственность.
К числу существенных отличий двух законов в части гарантий местного самоуправления следует отнести то, что в старой редакции имелась отдельная глава, посвященная этим гарантиям (глава VI). Она предполагала следующие механизмы защиты:
— решения органов и должностных лиц местного самоуправления могли быть отменены либо ими самими, либо по решению суда (ст. 44);
— обращения органов местного самоуправления подлежали обязательному рассмотрению в органах государственной власти (ст. 45, п. 1);
— представительные органы местного самоуправления наделялись федеральным законом правом законодательной инициативы в представительных органах субъектов РФ (ст. 45, п. 2). Наибольшее значение с точки зрения обеспечения легальной автономии местного самоуправления, как представляется, имел первый из этих трех механизмов1. Отказ от такой декларации в новой редакции закона совершенно понятен. Новая редакция, как будет показано чуть ниже, предполагает более широкие возможности государственного вмешательства в дела органов местного самоуправления, несмотря на выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти. Категоричная формулировка, исключающая административные механизмы государственного вмешательства и допускающая только судебные, противоречила другим положениям новой редакции, легализующей при определенных обстоятельствах административное вмешательство органов государственной власти.
Напротив, новая редакция усилила защиту закона и решений органов государственной власти от нарушений их органами и должност-
ными лицами местного самоуправления. И старая, и новая редакция утверждают право органов и должностных лиц местного самоуправления обращаться в суд в случае, если они полагают, что их права нарушены федеральным законом, законом субъекта РФ или иными нормативно-правовыми актами федеральных или региональных структур власти (ст. 46 старой редакции и ст. 7 новой редакции соответственно). Однако новая редакция закона специально оговаривает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления не имеют права принимать муниципальные правовые акты, противоречащие федеральным или региональным нормативно-правовым актам до тех пор, пока соответствующий суд не примет решение о несоответствии актов государственной власти Конституции, федеральным законам, соглашениям о распределении полномочий между РФ и субъектами РФ и т. д. Иными словами, любое решение органов государственной власти в форме нормативно-правового акта согласно новой редакции закона должно теперь исполняться органами и должностными лицами местного самоуправления, если им не удастся в суде доказать его незаконность. Эта формулировка, таким образом, также расширяет возможности прямого государственного вмешательства в дела местного самоуправления.
Анализируя динамику институциональных изменений в этой части, мы можем наблюдать ту же тенденцию, что и при анализе эволюции концепции местного самоуправления от старой к новой редакции: местное самоуправление фактически все больше встраивается в единую с государством систему власти.
Территориальная организация местного самоуправления
Пожалуй, в наибольшей мере новая редакция закона по сравнению со старой изменила принципы территориальной организации местного самоуправления.
Старая редакция регламентировала территориальные основы в минимальной степени, лишь:
1. декларируя необходимость осуществления местного самоуправления на всей территории РФ;
2. устанавливая, что в состав территории муниципального образования входят все земли, безотносительно их формы собственности;
3. устанавливая порядок формирования и изменения территорий муниципальных образований (при этом в отношении последнего утверждалось, что он должен соответствовать историческим и иным традициям и учитывать мнение населения, сам же порядок как процедуру предполагалось устанавливать законами субъектов РФ).
Старая редакция не устанавливала закрытого перечня типов муниципальных образований. Ими могли быть городские и сельские поселения или любые другие территории (далее дается открытый перечень, включающий города, поселки, уезды (районы), сельские округа
(волости, сельсоветы) и т. д. (ст. 12)). Вопрос об определении этого перечня относился к компетенции субъектов РФ. Также старая редакция не определяла критериев отнесения того или иного муниципалитета к тому или иному типу. Она не исключала возможности создания многоуровневого местного самоуправления, но и не вменяла его в обязанность.
В целом можно сделать вывод, что вопросы территориальной организации местного самоуправления старым вариантом закона отдавались на усмотрение субъектов РФ. Это было результатом широкого компромисса между сторонниками различных версий законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 1995 году. Неопределенность закона позволяла субъектам РФ в середине 90-х годов выступать арбитрами в спорах по поводу институциональной организации местного самоуправления между различными группировками федерального центра. Отсутствие консолидации федеральной власти закономерным образом вело к расширению возможностей региональных властей, что отчетливо проявилось в старой версии закона.
Новая редакция закона отражает прямо противоположную тенденцию усиления и консолидации федеральной власти, которая стала отчетливо проявляться с 2000 года. Она вводит (глава 2) унифицированную в масштабах страны территориальную организацию местного самоуправления. Все муниципальные образования делятся на три типа: поселения, муниципальные районы и городские округа. К поселениям относятся сельские и городские населенные пункты, или группы населенных пунктов, объединенные общей территорией и удовлетворяющие определенным требованиям с точки зрения численности населения и протяженности территории. Муниципальные районы — это муниципалитеты «второго уровня», территориально включающие в себя группу поселений. Поселения, территориально входя в состав муниципального района, продолжают быть при этом самостоятельными муниципальными образованиями и не находятся в прямом административном подчинении органов местного самоуправления муниципальных районов. Новая редакция закона достаточно четко при этом делит предметы ведения и полномочия между поселениями и муниципальными районами. Городской округ — городское поселение, не входящее в состав муниципального района и одновременно осуществляющее весь объем полномочий и поселения, и муниципального района.
Таким образом, новая редакция федерального района вводит по всей территории страны двухуровневую модель территориальной организации местного самоуправления, аналогичную тем двухуровневым моделям, которые были приняты некоторыми регионами в период между 1995 и 2003 годами. Для большинства субъектов РФ, ранее избравших альтернативные модели, эта инновация означает достаточно кардинальную институциональную трансформацию, связанную с «достройкой» либо уровня муниципальных районов (для регионов с посе-
2 Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: генезис и институциональные эффекты. — Курск, 2004; Пашенцев В. Организация местного самоуправления в российских регионах: цифры и типы // Реформа местного самоуправления врегио-нальном измерении. — М, 1999.
С. 44—57.
ленческой моделью), либо уровня поселений (для регионов с районно-городской моделью)2.
Таким образом, первой принципиальной новацией по сравнению со старой редакцией закона стало отнесение вопросов территориальной организации к ведению федерального законодателя, второй — введение унифицированной двухуровневой модели территориальной организации для большинства субъектов РФ (исключение составили лишь города федерального значения). В определенной мере это возвращение к принципам институциональной организации местного самоуправления, сложившейся в рамках советской модели, для которой также была характерна унифицированная система территориальной организации местных властей, точно так же определявшаяся волей центра.
В то же время следует отметить и определенную преемственность между новой и старой редакциями законов, и отличие обеих редакций от советского подхода в вопросе отношений муниципалитетов различного уровня. Если в советский период Советы (и их исполнительные органы) нижестоящего уровня напрямую подчинялись решениям вышестоящих Советов (и их исполнительных органов), а решения нижестоящих Советов могли отменяться вышестоящими (в соответствии с принципом демократического централизма), то и старая, и новая редакция современного российского закона исходят из принципа самостоятельности каждого уровня муниципальной власти в пределах собственных полномочий. Основой остается, таким образом, не принцип соподчиненности различных уровней территориальной организации, а принцип их автономии.
Другой характерной чертой новой редакции закона, также отражающей централизаторские тенденции, стало усиление роли федерального центра в самой процедуре изменения территориальной организации местного самоуправления. Если старая редакция не только относила принятие процедуры изменения территории или статуса муниципалитетов к ведению субъектов РФ, но даже не включала федеральные власти в число возможных инициаторов такого рода процессов (ст. 12, ст. 13), то новая редакция решает эти вопросы прямо противоположным образом. В ст. 12 новой редакции федеральные власти включаются в число субъектов, обладающих правом инициативы в вопросе территориальных изменений на муниципальном уровне. Сам же закон (ст. 12, 13) устанавливает детальную процедуру таких изменений, выводя ее тем самым из ведения регионального законодателя.
При сравнительном анализе статей двух редакций закона, касающихся вопросов территориальной организации местного самоуправления, можно отметить деталь, интересную с точки зрения трансформации самой концепции местного самоуправления. Если в старой редакции в качестве оснований территориальной организации местного самоуправления несколько раз упоминается историческая традиция, то в новой редакции обращение к ней в связи с вопросами территориальной организации присутствует только один раз и то в косвенной форме
3 Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // Социологические исследования. 2003. № 8. С. 45—49.
(«территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов» (ст. 11)).
Уход от исторической традиции как основания территориальной организации полностью вписывается, во-первых, в логику упоминавшегося выше сдвига от общественной к политической (государственной) концепции местного самоуправления, во-вторых, в общую тенденцию к универсальной рациональности, выраженной в централизации и унификации, характерной для философии новой редакции закона.
Вопросы территориальной организации самого муниципального образования и в старой, и в новой редакции возникают не только в связи с территориальной организацией местного самоуправления, но и с территориальным общественным самоуправлением.
Старая редакция закона фактически не регламентирует вопрос внутреннего административного деления муниципалитетов. В ст. 12, однако, указывается, что внутри городов теоретически могут образовываться внутригородские муниципальные образования. Однако более детального разъяснения не дается. В новом законе муниципальные районы, как уже отмечалось выше, включают в себя другие независимые от них муниципальные образования — поселения. Кроме того, внутри поселений могут существовать населенные пункты или отдельные территориальные образования, не обладающие статусом муниципального образования (ст. 11). Эти территориальные образования могут обладать административными структурами, подчиненными властям муниципалитета и финансируемым по смете. Более подробной регламентации не дает и новая редакция закона.
Что касается территориального общественного самоуправления, то новая редакция осуществляет гораздо более подробную регламентацию этого института. Если старая редакция просто допускала его существование, относя порядок регулирования к ведению самого муниципального образования, то новая редакция детально описывает процедуру формирования и функционирования территориального общественного самоуправления. Здесь мы видим ту же тенденцию к унификации процедур и институтов, осуществляемой новой редакцией закона, однако смысл этих нововведений представляется нам связанным со стремлением к демократизации и вовлечению граждан в местное самоуправление на низовом уровне. Дело в том, что на предшествующем этапе большая свобода муниципалитетов в развитии территориального общественного самоуправления отнюдь не привела к развитию этого института. Напротив, муниципальные власти пытались, как правило, не допустить дальнейшей территориальной деконцентрации власти и ресурсов внутри муниципального образования3. Таким образом, детальную регламентацию вопросов территориального общественного самоуправления в новой редакции закона можно рассматривать как своего рода попытку «принудительной демократизации» на внутримуници-пальном уровне.
Система распределения обязательств и полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления
Новая редакция закона вносит существенные изменения в систему распределения обязательств и полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления. Главные отличия между новой и старой редакцией связаны с теми изменениями, которые новая редакция осуществляет в территориальной организации местного самоуправления. Введение двухуровневой модели логично ведет к распределению предметов ведения и полномочий между уровнем поселений и уровнем муниципальных районов. Такое распределение осуществляется достаточно четко и однозначно. При этом новая редакция закона фактически относит его к ведению федерального законодателя, в то время как в предшествующий период в случае выбора регионом двухуровневой модели вопрос распределения обязательств и полномочий между уровнями местного самоуправления решался законодательством субъекта РФ. В основе распределения в большинстве случаев лежит принцип территории-бенифициария, то есть обязательства и полномочия по производству определенного общественного блага возлагаются на тот уровень муниципальной власти, который в наибольшей мере совпадает с территорией использования данного блага (например, содержание и ремонт дорог внутри поселения возлагается на уровень поселений, а межпоселенческих дорог местного значения — на муниципальные районы, содержание библиотек — на поселения, а библиотечных коллекторов — на муниципальные районы и т. д.).
Что касается общего объема обязательств и полномочий органов местного самоуправления, то он меняется незначительно. Из новой редакции исчезают такие вопросы местного значения, как «организация муниципальной информационной службы», «содействие развитию муниципальных средств массовой информации»; «содержание муниципальной пожарной службы»; «обеспечение социальной поддержки и занятости населения» (ст. 6 старой редакции). Некоторые из этих изменений связаны с реформой пожарной службы и ее консолидацией в рамках МЧС, другие — с неоперациональностью формулировок (например, как можно измерить «содействие» муниципалитета развитию средств массовой информации?). В то же время можно предположить, что изъятие вопросов, касающихся СМИ, связано отчасти со стремлением исключить из ведения местных органов власти «политические» вопросы.
С другой стороны, в новой редакции закона добавляются некоторые новые вопросы местного значения: такие, как «участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; «опека и попечительство»; «организация библиотечного обслуживания населения»; «выравнивание уровня бюджетной обеспеченности» поселений (муниципальными районами). Эти инновации не носят принципиального характера — за исключением последней, связанной с изменениями в области межбюджетных отношений, о которых пойдет речь несколько позже.
Определенные изменения происходят в вопросе наделения муниципальных образований отдельными государственными полномочиями. Новая редакция по сравнению со старой более тщательно прописывает саму процедуру наделения (ст. 19), порядок осуществления их муниципальными образованиями (ст. 20), а также механизмы контроля за надлежащим исполнением переданных государственных полномочий (ст. 21). В связи с новой территориальной организацией, как правило, устанавливается, что отдельные государственные полномочия передаются муниципалитетам уровня муниципальных районов и городских округов.
Если старая редакция делала акцент на защите прав муниципальных образований в процессе осуществления государственных полномочий, утверждая, например, что они несут за них ответственность только в пределах переданных государством для этого дополнительных финансовых ресурсов (ст. 49), то новая редакция делает акцент на ответственности муниципальных образований.
В целом из сравнительного анализа статей старой и новой редакций закона, посвященных вопросам местного значения и передачи государственных полномочий, следует, что сам по себе объем полномочий местного самоуправления изменился от редакции к редакции незначительно. Основная инновация связана с распределением полномочий между уровнями территориальной организации местного самоуправления, введенной новой редакцией. Новая редакция также отличается от старой большей четкостью в формулировке содержания полномочий. В определении новой редакцией перечня вопросов местного значения, распределения их между уровнями территориальной организации и наделения государственными полномочиями проявляется отмеченная выше тенденция к централизованной и унифицированной регламентации (в отличие от старой редакции, которая оставляла больший простор для региональных инициатив).
Институты обеспечения участия муниципалитетов в принятии решений на общенациональном уровне или уровне субъектов федерации и институты межмуниципальной кооперации
Как уже упоминалось, в старой редакции закона предусматривались такие формы обеспечения участия муниципалитетов в принятии решений на уровне субъектов РФ и органов государственной власти РФ, как: 1) право законодательной инициативы представительного органа местного самоуправления в представительном органе субъекта РФ; 2) право органов местного самоуправления обращаться с обращениями в органы государственной власти и обязанность последних отвечать на эти обращения (ст. 45). В новой редакции эти институты не упоминаются.
В то же время мы можем наблюдать существенные изменения в подходе к межмуниципальной кооперации. Старая редакция допускала право муниципалитетов создавать ассоциации в форме некоммерческой организации (ст. 10) для координации своей деятельности и отстаивания общих интересов. Новая редакция устанавливает в обяза-
тельном порядке создание в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований «в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований» (ст. 8, 66). Координация и кооперация деятельности муниципальных образований субъекта РФ приобретает в некотором смысле «принудительные» черты. Кроме того, допускается возможность создания — в качестве уполномоченного представителя всех муниципалитетов — единого общероссийского объединения муниципальных образований, наделяемого определенными правами по взаимодействию с Президентом и центральными органами власти РФ (ст. 9, 67).
Новая редакция закона также расширяет спектр возможных объединений муниципалитетов. Помимо ассоциаций (объединений, союзов) в форме некоммерческих организаций, она предусматривает право муниципалитетов на создание межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ЗАО и ООО для совместного решения вопросов хозяйственной деятельности, а также право на создание НКО в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (ст. 68, 69).
Различия в двух законах отражают эволюцию представлений федеральной власти о предпочтительной форме взаимоотношения между государством и муниципалитетами как специфической группой интересов. Если старая редакция в большей степени выражает идею плюралистического подхода к выстраиванию этих взаимоотношений, создавая предпочтительные условия для индивидуальных взаимодействий каждого муниципалитета и органов власти, то новая редакция предусматривает механизм такого рода взаимодействий, скорее отвечающий духу неокорпоративистского подхода: от имени муниципалитетов как особой группы интересов выступает коллективный уполномоченный представитель, обладающий определенными правами на региональном или федеральном уровнях.
Этот подход отражает, на наш взгляд, как изменение общего видения руководством страны взаимодействия между государством и группами интересов после 2000 г. (аналогичный сдвиг мы наблюдаем, например, в отношениях государства с бизнесом, субъектами РФ), так и учет специфической практики взаимоотношений между «разобщенными» муниципалитетами и властями субъектов РФ и федеральными властями. Индивидуальный лоббизм оказывался слабым средством защиты муниципальных интересов в предшествующий период, особенно, ' Нечаев В.Д. как показывает анализ, проведенный нами ранее4, в регионах с большим количеством муниципалитетов. Поэтому на фоне инициируемой федеральным центром реформы территориальной организации местного самоуправления шаги по «принудительной» консолидации муниципальных образований выглядят движением, в конечном итоге создающим условия для более полной защиты муниципальных интересов, прежде всего на уровне субъектов РФ.
Указ. соч.
Институты муниципальной ответственности, централизованного надзора и вмешательства
Старая редакция предполагала ответственность органов местного самоуправления перед государством за:
1. соответствие решений, принимаемых ими в форме нормативно-правовых актов, Конституции РФ, федеральному законодательству, основным законам, законодательству субъектов РФ и уставам муниципальных образований;
2. осуществление переданных им государственных полномочий (причем в той мере, в какой они обеспечены переданными государством финансовыми средствами) (ст. 49).
Механизм ответственности включал в себя прокурорский надзор (а также фактически надзор со стороны заинтересованных физических и юридических лиц, которые могли стать инициаторами разбирательства в суде по вопросу соответствия решений должностных лиц и органов местного самоуправления действующему законодательству или уставу муниципального образования). На основании инициативы прокуратуры либо иных заинтересованных лиц суд принимал решение о несоответствии, после чего представительный орган субъекта РФ имел право запросить соответствующий суд (Верховный суд республики, областной или краевой суд и т. д.) о наличии в решениях органов и должностных лиц местного самоуправления признаков несоответствия Конституции, федеральному и региональному законодательству, уставу муниципального образования. Получение подтверждения от соответствующего суда являлось основанием для рассмотрения в представительном органе субъекта РФ решения о досрочном прекращении полномочий соответствующего должностного лица или органа местного самоуправления. Прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществлялось законом субъекта Российской Федерации. Это решение, в свою очередь, могло быть обжаловано в суде.
Старая редакция предоставляла решающую роль в механизме ответственности суду и представительному органу субъекта РФ. Сам механизм в значительной мере носил «мягкий» характер (представительный орган мог сделать запрос в суд, а мог не делать этого, мог прекратить, а мог и не прекратить полномочия и т. д.).
Новая редакция существенным образом перестраивает механизм ответственности муниципалитетов перед государством.
Формально «объем» ответственности сохраняется (ст. 72). Однако по факту он расширяется.
Обе редакции закона отмечают, в соответствии с Конституцией РФ, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но если старая редакция категорически запрещает осуществление государственными органами полномочий органов местного самоуправления (ст. 14), то новая редакция допускает это, хотя и с оговорками.
Так, ст. 75 новой редакции содержит перечень ситуаций, в которых осуществление отдельных полномочий местного самоуправление временно передается органам государственной власти субъекта РФ. По сути, тем самым, помимо досрочного прекращения полномочий должностных лиц и органов местного самоуправления, устанавливается еще один механизм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления — временная передача полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ или временной финансовой администрации. Причем основанием для введения в действие этого последнего механизма является не только издание нормативно-правового акта, противоречащего Конституции, федеральному и региональному законодательству или уставу муниципального образования, но также ситуации:
1. фактического отсутствия законных органов местного самоуправления вследствие катастрофы, стихийного бедствия, чрезвычайной ситуации и т. д.;
2. «банкротства» муниципалитета (просроченная задолженность, превышающая 30% собственных годовых доходов);
3. нецелевого использования бюджетных средств при осуществлении переданных государственных полномочий.
Кроме того, ст. 21 новой редакции закона вводит механизм текущего контроля за осуществлением переданных государственных полномочий, предполагающий в том числе оперативное вмешательство в деятельность органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти.
Рассмотрим эти механизмы более подробно. Механизм ответственности в форме досрочного прекращения полномочий должностного лица или органа местного самоуправления несколько изменяется в новой редакции по сравнению со старой.
Ответственность в форме досрочного прекращения полномочий в новой редакции наступает, как и в старой, на основе решения суда о наличии в решениях и действиях органов и должностных лиц местного самоуправления несоответствия Конституции РФ, федеральному законодательству, основным законам и законодательству субъектов РФ, уставу муниципального образования.
Инновация заключается во включении в функционирование этого механизма новых лиц, в первую очередь главы исполнительной власти субъекта РФ.
В случае, если речь идет об ответственности представительного органа местного самоуправления, то именно он выступает в представительном органе субъекта РФ с инициативой о досрочном прекращении деятельности представительного органа муниципального образования.
Если же речь идет о решениях и действиях главы администрации муниципального образования, то глава исполнительной власти субъекта РФ самостоятельно принимает решение о досрочном прекращении
полномочий на основании решения суда. В старой редакции это решение принималось представительным органом субъекта РФ.
Мы можем видеть, что по сравнению со старой процедурой в новой сокращается роль представительного органа субъекта РФ и расширяются полномочия главы исполнительной власти региона. Кроме того, сама процедура упрощается. Из нее исключается такой элемент, как запрос в федеральный суд уровня субъекта РФ о наличии в решениях органов и должностных лиц муниципальных образований несоответствия законодательству и уставу муниципальных образований или недобросовестного осуществления переданных государственных полномочий.
Кроме главы субъекта РФ, в механизме ответственности на этапе мониторинга появляется еще один субъект. Если в старой редакции из числа государственных органов, осуществляющих систематический надзор за законностью решений и действий муниципальных должностных лиц и структур, упоминается только прокуратура, то в новой редакции появляются «уполномоченные органы государственной власти» (ст. 77). Они осуществляют от имени федеральной власти и власти субъекта РФ контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления, переданных им государственных полномочий.
Кроме появления в функционировании институтов муниципальной ответственности и государственного вмешательства новых ролей, в новой редакции закона существенные инновации связаны с «жесткостью» действия механизма ответственности через процедуру досрочного прекращения полномочий.
Новая редакция уменьшает возможности органов субъектов РФ по самостоятельному решению о приведение в действие этого механизма. Как уже отмечалось выше, ликвидируется процедура обращения органа или должностного лица субъекта РФ с запросом в суд. В старой редакции это было их прерогативой — выступать или не выступать с таким запросом. Таким образом, даже если уже имелось решение федерального суда о наличии в решениях и действиях органов и должностных лиц местного самоуправления несоответствия законодательству и уставам муниципальных образований, процедура досрочного прекращения полномочий могла не начаться, если того не желал представительный орган субъекта РФ. Новая редакция «запускает» эту процедуру автоматически в случае наличия соответствующего судебного решения. Глава исполнительной власти субъекта РФ не имеет право, а обязан либо выступить с инициативой (причем в строго определенные сроки) по досрочному прекращению полномочий представительного органа местного самоуправления в легислатуре региона, либо принять решение о прекращении полномочий главы муниципального образования или главы местной администрации (ст. 73, 74).
Механизм временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления не имеет ана-
логов в старой редакции. Его процедура различна в зависимости от основания для введения временного «внешнего управления».
В случае стихийного бедствия, катастрофы или чрезвычайной ситуации решение о введении «внешнего управления» принимается главой исполнительной власти субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправления и (или) представительного органа субъекта РФ, принятого двумя третями состава соответствующего представительного органа (ст. 75, ч. 2).
В случае «банкротства» муниципального образования «внешнее управление» вводится в форме временной финансовой администрации решением арбитражного суда на основе ходатайства главы исполнительной власти субъекта РФ, либо представительного органа муниципального образования, либо главы муниципального образования.
В случае установленных судом нарушений со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления в процессе осуществления ими переданных государственных полномочий, реализация этих полномочий возвращается органам власти субъекта РФ. Делается это решением главы исполнительной власти субъекта РФ, последнему также передаются и соответствующие денежные средства.
Еще один новый механизм государственного вмешательства связан с текущим контролем органов государственной власти за осуществлением переданных муниципальным образованиям государственных полномочий. Ст. 21 новой редакции закона обязывает должностных лиц и органы местного самоуправления отчитываться перед уполномоченными органами государственной власти о реализации переданных им государственных полномочий. Если уполномоченные органы считают, что при осуществлении этих полномочий муниципальными властями были допущены финансовые или иные нарушения, то они могут издать письменные предписания к устранению этих нарушений, которые обязательны к исполнению муниципальными структурами и должностными лицами (правда, та же статья утверждает, что эти предписания могут быть обжалованы в судебном порядке).
Таким образом, новая редакция по сравнению со старой расширяет возможности государственного вторжения в деятельность органов местного самоуправления, во-первых, фактически расширяя сферу их ответственности перед государством, во-вторых, расширяя перечень механизмов этого вмешательства, в-третьих, делая сам механизм вмешательства более «жестким» и неотвратимым. Тем самым местное самоуправление de facto более плотно встраивается в единую систему публичной власти, снижается уровень его автономии.
Кроме того, следует отметить тенденцию к унификации, связанную с более прямым вмешательством федерального законодателя в отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями. С одной стороны, полномочия и возможности органов власти и должностных лиц субъектов РФ в отношениях с местным самоуправлением
расширяются, с другой, более жестко регламентируются федеральным законодательством.
Система межбюджетных отношений
5 Дотации — трансферты без целевого назначения. Субвенции — целевые трансферты, как правило, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий. Субсидии — возвратные трансферты для покрытия кассовых разрывов в бюджетах другого уровня.
6 Так, практически везде фонд поддержки муниципальных образований определялся каждый год заново, а не как, например, фиксированная доля регионального бюджета. Регулярно могли пересматриваться и методики его распределения. Часто региональные власти отдавали предпочтение субвенциям перед дотациями и т. д.
Тема изменений в системе межбюджетных отношений в рамках исследований экономики общественного сектора требует самостоятельного анализа. В нашем исследовании мы отметим лишь самые основные изменения, касающиеся политических аспектов взаимоотношения между государственной властью и местным самоуправлением.
Это прежде всего вопросы организации системы межбюджетных трансфертов, налоговой администрации и финансового надзора, а также расширения (сужения) финансовых прав муниципалитетов.
Система межбюджетных отношений в РФ (в широком смысле) регулируется в РФ прежде всего Бюджетным и Налоговым кодексами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» как в старой, так и в новой редакции затрагивает их лишь в той мере, в какой требуется конкретизировать положения кодексов применительно к вопросам местного самоуправления.
В сфере организации межбюджетных трансфертов старая редакция фактически не осуществляла никакой дополнительной регуляции. Бюджетный кодекс установил три вида межбюджетных трансфертов между всеми уровнями бюджетной системы: дотации, субвенции и субсидии5. При этом принципы формирования трансфертных фондов и принципы их распределения между бюджетами муниципального уровня оставались открытыми и устанавливались законодательством субъекта РФ. Таким образом, система межбюджетных отношений внутри субъектов РФ, существовавшая до 2006 г. отличалась региональным разнообразием.
При этом в конфигурации региональных систем межбюджетных отношений прослеживалась определенная тенденция к использованию межбюджетных трансфертов в качестве рычага политического влияния субъектов РФ на автономное местное самоуправление. В «линейке» трансфертов региональные законодатели отдавали преимущество тем, которые делали механизм формирования и распределения трансфертных фондов максимально зависимым от региональных властей6.
Новая редакция федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» существенным образом унифицирует систему трансфертов в масштабе всей страны. В рамках регионального бюджета могут формироваться четыре типа трансфертных фондов:
1. региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований (отдельный для муниципальных районов и городских округов, отдельный для поселений), предназначенный для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности (преодоления горизонтального дисбаланса региональной финансовой системы) (ст. 61);
2. фонд компенсаций (региональный и федеральный), предназначенный для финансового обеспечения переданных на муниципальный уровень государственных полномочий (ст. 63);
3. региональный фонд развития муниципальных образований, предназначенный для государственного софинансирования муниципальных инвестиционных проектов (ст. 62);
4. региональный фонд софинансирования социальных расходов, предназначенный для государственного софинансирования приоритетных с точки зрения субъекта РФ социальных проектов муниципального образования (ст. 62).
Фонды финансовой помощи поселений могут формироваться также на уровне муниципальных районов, а сама эта функция может передаваться от субъекта РФ к муниципальным районам (с передачей соответствующих средств через региональный фонд компенсаций).
Таким образом, хотя предлагаемый новой редакцией подход предполагает определенную самостоятельность регионов в формировании трансфертной системы (региональные фонды развития муниципальных образований и софинансирования социальных расходов могут быть, а могут и не быть созданы, фонд финансовой помощи поселений может быть образован как на региональном уровне, так и на уровне муниципальных районов), однако степень свободы субъектов РФ в рамках новой редакции существенно ниже, чем раньше. Система трансфертов становится более унифицированной и прозрачной, чем ранее, что в определенной степени повышает уровень муниципальной финансовой автономии по отношению к субъектам РФ. В то же время следует отметить, что некоторые инструменты дают субъектам РФ возможности косвенного стимулирования муниципальных образований. Речь идет прежде всего о фондах развития муниципальных образований и софинансиро-вания социальных расходов, распределение которых между муниципалитетами определяется приоритетами региональной власти. Таким образом, эти фонды позволяют региональным властям «стимулировать» те муниципалитеты, чья политика в области инвестиций в общественном секторе и социальных расходов соответствует политике субъекта РФ.
К числу инноваций новой редакции можно также отнести возможность прямых трансфертов из федерального бюджета в бюджеты муниципальных образований (в связи с передачей государственных полномочий) и так называемых «обратных» трансфертов — трансфертов из «богатых» муниципальных образований в фонд финансовой поддержки муниципалитетов.
В целом изменения в системе трансфертов можно определить как попытку прямого установления федеральным центром более ясных и однозначных правил межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Как отмечалось выше, это снижает уровень самостоятельности субъектов РФ и несколько повышает уровень автономии муниципальных образований, уменьшая возможности для «произвола» на региональном уровне.
В то же время новая редакция закона снижает уровень финансовых возможностей муниципалитетов в вопросах заимствований и создания внебюджетных фондов. Если старая редакция допускала создание муниципальных банков и других финансово-кредитных организаций (ст. 29), то новая предполагает только заимствования путем выпуска муниципальных ценных бумаг. Если старая редакция допускала создание муниципальных внебюджетных фондов (ст. 41), то в новой редакции такая возможность отсутствует. Можно предположить, что эти изменения связаны с общей тенденцией унификации экономического пространства РФ, проводимой федеральным центром. В этих вопросах уровень финансовой автономии муниципалитетов снижается.
Структура Новая редакция закона производит существенные изменения на
органов местного муниципальном уровне институциональной организации. В наиболь-самоуправления шей степени они затрагивают структуру органов местного самоуправления и институты прямой демократии.
Новая редакция закона, в отличие от старой, более детально регламентирует структуру органов местного самоуправления и порядок их формирования. Если старая редакция утверждает только обязательность выборного органа местного самоуправления, оставляя принятие всех остальных решений об органах и должностных лицах муниципального образования на усмотрение самого муниципального образования (ст. 14), то новая редакция устанавливает необходимость существования:
1. представительного органа местного самоуправления;
2. должности главы муниципального образования;
3. местной администрации;
4. контрольно-ревизионного органа
5. местной избирательной комиссии.
На откуп устава муниципального образования оставляются только выбор одного из вариантов структуры (выборный или назначаемый представительным органом глава муниципального образования, совмещение или несовмещение должности главы муниципального образования и местной администрации), сроков полномочий (в оговоренных рамках) и т. п.
В новой редакции подробно прописывается процедура принятия на референдуме структуры муниципального образования. Наименование муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления, в отличие от старой редакции закона (где оно определялось муниципалитетом самостоятельно), устанавливается в новой редакции законом субъекта РФ.
Новая редакция закона осуществляет более детальную регламентацию порядка формирования, полномочий, деятельности, порядка прекращения полномочий, взаимодействия с главой местного самоуправления и главой местной администрации представительного органа.
Определяется минимальная численность представительного органа в зависимости от типа и численности населения муниципального образования (ст. 35). Уменьшается самостоятельность муниципальных образований в определении перечня полномочий представительного органа. Определяются процедуры досрочного прекращения полномочий представительного органа (в старой редакции они вообще не прописывались).
Новым законом создается система согласований решений между представительным органом, главой муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования, который одновременно является главой местной администрации, наделяется по ряду вопросов правом отлагательного вето (в качестве обязательной вводится система разделения властей) (ст. 35).
Четко оговаривается, при каком условии представительный орган местного самоуправления не создается. В старой редакции закона право этого определения оставалось за субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Также различаются в двух редакциях закона регламенты формирования властных органов власти для поселений и муниципальных районов.
В старой редакции должность главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц муниципального образования была факультативной. В новой — обязательной (ст. 34).
В старой редакции статус и перечень полномочий главы определялся уставом, в новой — частично определяется федеральным законом (ст. 36).
В новой редакции проводится логическое разграничение между главой муниципального образования (аналогом президента) и главой местной администрации (аналогом председателя правительства). Определяется, что глава муниципального образования может быть главой местной администрации только в случае его прямого избрания населением (формирование исполнительной власти по принципу президентской республики). Однако в этом случае он не может быть председателем представительного органа. Последняя оговорка имеет прямое отношение к практике формирования муниципальной власти в период действия старой редакции закона. Хотя она, как было отмечено выше, давала широкий спектр возможностей в плане организации местной власти, в большинстве муниципальных образований была выбрана схема сверхсильного мэра, который напрямую избирался населением, был главой муниципального образования, местной администрации и представительного органа местного самоуправления. Таким образом, «естественный» отбор моделей организации местной власти вел к преобладанию тех из них, которые отличались наибольшей концентрацией персональной власти в руках главы муниципального образования. Новая редакция закона пытается — отчасти искусственно — внедрить принцип разделения властей на муниципальном уровне.
7Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991—2001. — М, СПб, 2002.
Если глава муниципального образования избран представительным органом, то, согласно новой редакции закона, он не может (исключение составляют муниципалитеты с численностью жителей менее 1000 чел.) быть главой администрации, но обязательно является председателем представительного органа. В этом случае глава администрации нанимается по контракту (вариант сити-менеджера). Этот порядок формирования с известной спецификой напоминает порядок формирования власти в парламентской республике. Принятие главы администрации на работу осуществляет представительный орган местного самоуправления, а отбор кандидатов на эту должность — специально создаваемая им комиссия. Важной позицией при этом является то, что в состав этой комиссии могут входить представители государственной власти (до 1/3), если муниципальному образованию переданы какие-либо государственные полномочия. Таким образом, вариант формирования исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления в новой редакции закона по модели сити-менеджера открывает определенные формальные возможности для усиления влияния государственной власти (прежде всего субъектов РФ), по крайней мере, на уровне муниципальных районов и городских округов. Это, конечно, не возможность назначать мэров, которой долгие годы добивались главы субъектов РФ, но явный шаг в направлении более активного вмешательства государства в дела местного самоуправления, невзирая на принцип его выделенности из системы государственной власти. Как обоснованно отмечают авторы работы «Автономия или контроль», возможности государственной власти влиять на мэра, напрямую избранного населением, и мэра, избранного представительным органом, существенно отличаются7. Трансакционные издержки от досрочного прекращения полномочий неугодного государственной власти мэра в случае его избрания представительным органом (для этого необходимо лишь голосование в представительном органе и организация большинства) существенно меньше, чем в случае его прямого избрания. Именно поэтому в процессе реформирования внутренней структуры органов местного самоуправления после принятия новой редакции закона государственная власть субъектов РФ выступила сторонницей модели сити-менеджера.
Новой редакцией закона допускаются только два принципа замещения должности главы местной администрации: либо прямые выборы главы муниципального образования, либо замещение по контракту. Выборы из состава представительного органа (что в большей степени соответствовало бы принципу парламентской республики) не допускаются.
Кроме того, в новой редакции указываются основания и порядок досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, в том числе через процедуру отзыва или отрешения от должности.
Подводя итог, можно сделать вывод, что эволюция формальных институтов, регулирующих структуру органов местного самоуправления, от старой редакции закона к новой шла в направлениях:
1. их большей унификации и детальной централизованной регламентации правил и процедур;
2. централизованного внедрения принципа разделения властей на муниципальном уровне;
3. создания больших законодательно закрепленных возможностей для воздействия органов государственной власти на персональный состав исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
В этом смысле эволюция формальных институтов местного самоуправления в результате воздействия федерального законодателя в путинский период отчасти (в более мягком виде) напоминает эволюцию формальных институтов власти субъектов РФ (большая унификация, расширение формальных возможностей парламента и законодательно закрепленное участие федеральной власти в формировании исполнительной власти субъектов РФ).
Институты Новая редакция закона существенно расширяет спектр форм пря-
прямой мого участия населения в осуществлении местного самоуправления. демократии Старая редакция устанавливала следующие формы прямой демо-
кратии:
1. местный референдум (ст. 22);
2. выборы органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 23);
3. собрание (сход) граждан (ст. 24);
4. народная правотворческая инициатива (ст. 25);
5. обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 26);
6. территориальное общественное самоуправление (ст. 27).
Этот перечень не был закрытым. Иные формы прямого участия населения допускались в рамках законотворчества субъектов РФ или муниципального правотворчества (естественно, в рамках федерального законодательства).
Новая редакция, сохраняя все эти формы, дополняет их несколькими новыми, а именно:
1. голосованием по отзыву депутата или выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24);
2. публичными слушаниями в представительном органе местного самоуправления (ст. 28);
3. опросом граждан (ст. 31).
При этом новая редакция разводит понятия «сход граждан» (имея под ним в виду аналог представительного органа местного самоуправления для малочисленных муниципальных образований (ст. 25)) и собрание (конференцию) граждан — как форму их информирования органами и должностными лицами местного самоуправления и участия в территориальном общественном самоуправлении (ст. 29—30).
Этот перечень, как и в старой редакции, не является закрытым.
Нормы новой редакции, в отличие от старой, во многих случаях носят не рамочный, а прямо регулирующий характер. Например, устанавливается, что по определенному перечню вопросов (устав и изменения в него, бюджет и отчет по бюджету, планы и программы развития муниципальных образований, преобразование муниципальных образований) публичные слушания должны проходить обязательно. Детально расписываются процедуры отзыва, публичных слушаний, сходов и конференций, референдумов и т. д.
Обращает на себя внимание расширение прав избирательных объединений и политических партий в процессе инициирования местного референдума (ст. 22).
Обобщая, можно сделать вывод, что изменения норм федерального закона в части, касающейся форм прямой демократии, влекут за собой:
1. расширение перечня форм прямого участия населения;
2. унификацию процедур их осуществления (перенос регуляции из законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов непосредственно в федеральный закон);
3. как следствие, более ясную и однозначную институционализацию механизмов прямого участия;
4. расширение прав политических организаций в процессе прямого осуществления населением местного самоуправления.
Таким образом, новая редакция закона отличается от старой большей степенью унифицированной регламентации правил и процедур, регулирующих деятельность местного самоуправления как в отношениях с органами государственной власти, так внутри муниципалитета. Права субъектов РФ в регламентации местного самоуправления существенно сокращаются.
Формально не порывая с «общественной концепцией» местного самоуправления, выраженной в российском законодательстве в идее выделения местного самоуправления из системы государственной власти, новая редакция фактически приближает систему местного самоуправления к паттерну «государственной концепции». Это выражается во внедрении многих механизмов, усиливающих систему государственного контроля и вмешательства в дела местного самоуправления.
В то же время многие инновации (расширение форм прямого участия населения, создание более прозрачных условий для территориального общественного самоуправления) направлены на более активное вовлечение населения в осуществление местного самоуправления и контроль за его органами.
Эти тенденции не представляются нам случайными. По сути, они отражают реакцию центральной власти на ключевые проблемы функционирования предыдущей, более автономной и децентрализованной модели в условиях политического транзита.
Внедрение в России в 1993—1995 гг. институциональной организации местного самоуправления, радикально отличающейся от преды-
ральная политика и местное самоуправление в России: идеологии, интересы и практика // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право. — М, 1998. С. 12—26.
9 Митрохин С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. М., 1999.
С. 26—43.
дущего советского типа организации институтов местной публичной власти, было вызвано отчасти прагматическими соображениями доминирующего актора (Президента и его окружения после событий сентября-октября 1993 г. и принятия новой Конституции), отчасти его либе-8 Гельман В. Феде- ральными идеологическими ориентирами8. Радикальность институциональных инноваций позволила некоторым исследователям определить их как «муниципальную революцию»9.
Дальнейшее развитие муниципальной реформы подтвердило правоту тезиса сторонников исторического направления в неоинституцио-нализме о том, что реальное развитие институтов носит постепенный (инкрементный) характер, и любые революции на формально-институциональном уровне приходят в противоречие с неформальными институтами и практиками. Увеличение вследствие этого трансакционных издержек заставляет «революционные элиты» рано или поздно сдаться и осуществить частичную контрреформацию, приведя формальные институты в большее соответствие с неформальными.
Развитие института местного самоуправления в постсоветской России представляет с этой точки зрения модельную ситуацию. В процессе реформирования можно выделить:
1. период инкрементного развития формальных правил в области местного самоуправления (1988—1993 годы);
2. период институциональной революции в этой области, включающий в том числе принятие первого варианта Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1993—1995 годы);
3. период складывания новой системы местного самоуправления (с 1995 по 2003 год);
4. наконец, этап новой, достаточно радикальной реформы формальных правил, начало которому положило принятие нового варианта Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с 2003 г. до настоящего времени).
Анализ изменений в федеральном законодательстве о местном самоуправлении ясно показывает, что новая модель институциональной организации по целому ряду параметров уходит от радикальных инноваций автономной модели 1993—2003 годов и возвращается к принципам институциональной организации советского периода и периода 1992—1993 гг. (унифицированность, многоуровневость, расширение возможностей централизованного вмешательства, стимулирование модели управления с формально сильным муниципальным советом, которому «сверху» можно порекомендовать правильного мэра в форме сити-менеджера и т. д.).
Конечно, это не прямой возврат. Внедряемая сегодня модель гораздо более автономна, чем советская, она осуществляется с сознательной ориентацией скорее на некоторые континентальные образцы организации местного самоуправления, а не непосредственно на советскую
10 Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и эффективность. (Реформа федеративных отношений и местного самоуправления через призму теории эффективной децентрализации) // Политические исследования. 2005. № 3. С. 92—101.
систему. Но по факту современная модель во многом похожа на советскую систему образца 1992—1993 года, без «руководящей и направляющей» КПСС, но с многоуровневой системой Советов и формированием исполнительно-распорядительных их органов через процедуры согласования между вышестоящими органами власти и представительными органами местного уровня (заметим, что похожая система возникла после введения нового порядка наделения властью губернаторов в 2004 г. и на региональном уровне).
Помимо аспектов, связанных с конфликтом между институциональными инновациями в местном самоуправлении 1993—1995 гг. и советской традицией, как представляется, на частичный институциональный возврат повлияли и факторы, выделенные автором в другой статье, а именно: внедрение в 1993—2003 гг. принципов автономной модели не привело к повышению эффективности государственного управления10. На фоне снижения централизованного контроля над муниципалитетами «сверху» в этот период не возникло эффективной системы демократического контроля «снизу». Бесконтрольность публичной власти — одна из системных предпосылок ее безответственности и неэффективности. Кроме того, в отсутствие развитой партийной системы и структур гражданского общества политические конфликты на региональном и местном уровне чаще всего приобретали форму противостояния между собой административных структур, в том числе выражались в пресловутых противостояниях губернаторов и мэров. Отсутствие институтов, обеспечивающих кооперацию между муниципальным и государственными уровнями власти в условиях автономии местного самоуправления, также, на мой взгляд, было системной предпосылкой неэффективности государственного управления в этот период.
С этой точки зрения инициативы федеральной власти по скрытому отказу от общественной автономной концепции местного самоуправления и его интеграции в единую систему публичной власти выглядят вполне логичными.
