CC BY
44
НАЗНАЧЕНИЕ КОНТРОЛЬНОГО МЕРОПРИЯТИЯ КАК СТАДИЯ КОНТРОЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА
КУДИЛИНСКИЙ Михаил Николаевич
Аннотация. В статье произведен анализ начальных стадий контрольного производства. Автор приходит к выводу о том, что назначение контрольного мероприятия и планирование контрольной деятельности являются самостоятельными стадиями контрольного производства, а не входят в состав организационно-подготовительной стадии; на стадии назначения контрольного мероприятия решается широкий комплекс задач: организационное обеспечение мероприятия, формирование персонального состава проверяющих, постановка задач на проверку, и в рамках этой стадии государственная политика в соответствующей сфере общественной жизни доводится до конкретных исполнителей-контролеров. Автор также отмечает, что группа проверки является временной государственной управленческой инстанцией со своими целями, задачами и структурой.
Annotation. In the article the analysis of the initial stages of control activity. The author comes to the conclusion that initiate of the control action, along with the planning of control activities, are independent stage of control activity, and not part of the organizational and preparatory stage. The author comes to the conclusion that in the initiate of control measures solved a wide range of tasks: organizational support activities, the formation of the personal composition of the inspection, setting goals, and within this stage the state policy in the sphere of social life is communicated to performers by supervisors The author also rejects that the review team is a temporary state administrative authority with its purposes, objectives and structure.
Ключевые слова: контроль, государственное управление.
Keywords: supervisory activities, state governance.
Вопрос о стадиях контрольного производства (контрольной деятельности государства) является актуальным и дискуссионным, вместе с тем начальным стадиям, к сожалению, не уделяется необходимого внимания.
Наиболее распространенной в отечественной науке отечественного административного права является точка зрения о том, что начальной стадией контрольного процесса является организационно-подготовительная стадия. Такого мнения придерживаются В.М. Гор-шенев и И.Б. Шахов1, похожую точку зрения разделяет В.П. Беляев2.
Соглашаясь с тем, что начальные стадии контрольного процесса связаны с организацией и подготовкой, полагаем, что данные действия охватывают две принципиально разные стадии: планирование и назначение контрольного мероприятия. Более того, их объединение в одну стадию нивелировало бы значение планирования контрольной работы, которое отно-
1 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 167.
2 Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005. С. 186.
сится в равной степени как ко всей контрольной деятельности органа или организации, так и к конкретному контрольному мероприятию, тогда как собственно организационно-подготовительная работа ориентирована прежде всего на проведение отдельного контрольного мероприятия или серии таких мероприятий.
В этой связи нельзя согласиться с А.В. Мартыновым, который применительно к надзору считает первой, начальной стадией административно-надзорного производства стадию возбуждения такого производства,3 а также с К.В. Марковым, который первой стадией называет подготовку к контрольному мероприятию4. Такие позиции сводят контрольную деятельность государства к совокупности контрольных мероприятий и превращают контроль в самодостаточную, самоценную деятельность, с чем, очевидно, нельзя согласиться. Полагаем, что государственный контроль неразрывно связан с проводимой государством политикой в той или
3 Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения. М., 2010. С. 167.
4 Марков К.В. Государственный контроль: опыт и проблемы. М., 2005. С. 54.
иной сфере общественной жизни, является одним из инструментов такой политики5.
Начальные стадии контрольного производства являются не столько подготовительными, сколько стадиями, где определяется це-леполагание контрольной работы, когда общие цели государственного контроля трансформируются в задачи, стоящие перед конкретными органами и должностными лицами.
Особняком стоит весьма оригинальная точка зрения С.М. Зубарева, который в качестве двух начальных стадий процесса контроля выделяет установление стандартов функционирования объекта контроля и самоконтроля объекта контроля как добровольное соблюдение установленных для него стандартов6. Данная позиция представляется ценной с той точки зрения, что процесс контроля не сводится к собственно проверкам и всем, что с ними связано, рассматривается в более широком контексте, чем у других авторов, и это дает более комплексный обзор контроля как вида государственно-управленческой деятельности. Вместе с тем полагаем, что изложенная трактовка является слишком широкой и включает в контрольную деятельность нормотворчество, руководство и соблюдение правовых норм, которые к контролю все же не имеют прямого отношения.
Стадия планирования, с нашей точки зрения, является первой самостоятельной стадией контрольного производства, имеющей самостоятельное значение и позитивное правовое регулирование на законодательном уровне. В рамках данной стадии прежде всего гарантируются права проверяемых субъектов посредством соблюдения формальных требований и гарантирования прав проверяемых при составлении планов, как это предписывается ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»7 (далее -Закон о защите прав), и Правилами подготовки
5 См. более подробно: Кудилинский М.Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8. С. 48-49.
6 Зубарев С.М. Процессуальная природа контроля и надзора // Административное право и процесс. 2016. № 2. С. 12.
7 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс».
органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденные постановлением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 4898. В общем уже этого обстоятельства было бы достаточно для выделения планирования в самостоятельную стадию контрольного производства.
Кроме того, на стадии планирования контрольные органы организуют свою работу на плановый период (календарный год), что связано не только собственно с планированием проверок, но и с распределением организационных, кадровых, материальных, финансовых ресурсов контрольного органа. На стадии планирования создаются предпосылки для эффективной работы контрольного органа в предстоящем году.
В то же время планирование контрольной работы связано с анализом деятельности проверяемых субъектов, поскольку контрольные органы, как правило, обладают большими объемами информации о каждом проверяемом субъекте или могут ее получить в рамках межведомственной координации. Эти сведения позволяют определить приоритеты в контрольной работе, а также, уже на стадии планирования, позволяют контрольным органам сосредоточить свое внимание на проблемных категориях проверяемых, дать сотрудникам необходимые методические указания, определить наряд сил на конкретную проверку и желательную специализацию сотрудников.
Стадия назначения контрольного мероприятия является второй стадией контрольного производства и технически представляет собой издание ненормативного акта (распоряжения, приказа) контрольного органа.
При этом, хотя проверка не является единственным комплексным контрольным мероприятием, законодатель ориентируется прежде всего на регламентацию именно проверок, да и с точки зрения количества проводимых мероприятий проверки преобладают количественно. В связи с этим проверка может рассматриваться как комплексное контрольное
8 Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СПС «Кон-сультантПлюс».
мероприятие, которое характеризует всю данную стадию. Задания на проведение плановых (рейдовых) осмотров по своему значению не отличаются принципиальным образом от распоряжений (приказов) на проведение проверки. Что касается режима постоянного государственного контроля (надзора), то для него стадия назначения контрольного мероприятия также характерна, поскольку о применении к организации данного режима также издается правовой акт, только речь идет о мероприятии, не ограниченном во времени. В случае проведения плановой проверки этот акт имеет по большей части организационное значение как для контрольного органа, так и для проверяемого; если же речь идет внеплановой проверке, распоряжение (приказ) становится результатам оценки необходимости проведения такой проверки, проведенной контрольным органом и органами прокуратуры, согласующими проведение проверки.
На стадии назначения контрольного мероприятия решаются важные задачи по организации проверки, в значительной степени обеспечивается эффективность и результативность контрольной работы.
Во-первых, документально фиксируется вид, предмет проверки и сроки ее проведения, что важно как для проверяющих, так и для проверяемых, поскольку это серьезные формальные параметры, характеризующие законность проводимой проверки, возможность использования ее результатов.
Во-вторых, определятся персональный состав проверяющих, что имеет разное значение для контрольного органа, его сотрудников и проверяемых субъектов. Для контрольного органа это решение о наряде сил на конкретную проверку, т. е. о количестве и персональном составе сотрудников, привлекаемых к проверке, которые обусловлены объемом и характером предстоящей контрольной работы. Прежде всего определяется, будет проверка осуществляться одним сотрудником или формируется группа проверки. Учитывается масштаб проверяемой деятельности и проверяемого субъекта, специфика проверяемого субъекта (является проверяемая деятельность основной или вспомогательной, осуществляется она по одному адресу или на нескольких площадках, имеются ли у проверяемого филиалы и представительства и масса других обстоятельств). Как справедливо отмечает М.Л. Баранов, «в процессе
подготовки к проведению проверки необходимо обстоятельно анализировать и на основе анализа прогнозировать возможные результаты в случае проведения контрольного меро-приятия»9. Кроме того, состав группы проверяющих отражает сознательный выбор сотрудников определенной функциональной специализации и определенных квалификации и опыта. Как и в любом деле, в контрольной работе важен личный опыт, и при формировании групп проверки происходит сочетание более и менее опытных сотрудников. В ходе проверок происходит повышение квалификации менее опытных сотрудников, усвоение ими опыта своих коллег, в чем часто заключается некоторый элемент наставничества. Бывает понятно раздражение проверяемых, когда им приходится взаимодействовать с менее опытными сотрудниками контрольных органов, объясняя им на первый взгляд очевидные вещи, но, к сожалению, многие навыки контрольной работы приобретаются только при интенсивной практике.
Распоряжение (приказ) отражает формальную иерархию среди проверяемых: назначается руководитель группы, в оперативное подчинение которого поступают прочие члены группы и на которого возлагается ответственность за организацию и успешное проведение проверки. Для сотрудников контрольного органа, если они входят в состав группы проверки, распоряжение (приказ) о назначении проверки означает письменное поручение на совершение указанных контрольных действий, а в необходимых случаях также обязанность выехать в служебную командировку к месту нахождения проверяемого. Для иных сотрудников контрольного органа распоряжение (приказ) означает появление обязанности в рамках своей компетенции оказывать содействие проведению проверки (организационное, материальное, финансовое, правовое, бухгалтерское, экспертное). В общем случае единственным сотрудником, кому на стадии назначения контрольного мероприятия полностью ясен характер обязанностей в рамках проверки, -это руководитель группы, от которого иные сотрудники получают поручения в рамках распределения обязанностей внутри группы. Со-
9 Баранов М.Л. Юридическая природа и формы государственного контроля // Административное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 81.
трудники уже в самом акте могут быть разделены на несколько отдельных групп со своими руководителями (например, если это требуется в связи с территориальной разобщенностью проверяемого или если проверкой охватывается несколько субъектов), наряду с наличием руководителя всей проверки. Впрочем, даже если распоряжение (приказ) такого разделения не предусматривает, руководитель группы проверки может сам, по своему усмотрению разделить обязанности между оперативно подчиненными сотрудниками, определив персонально ответственных за то или иное направление.
Группа проверки, таким образом, представляет собой временную государственную управленческую инстанцию со своими целями, задачами и структурой, которая создается распоряжением (приказом) о назначении контрольного мероприятия. При этом управленческая иерархия и отношения власти-подчинения в этой группе существуют параллельно с общеустановленной структурой служебных отношений в контрольном органе. Права руководителя проверки в отношении иных членов группы возникают не в силу его должностного положения, а в силу правового акта о назначении проверки, подзаконных и локальных актов, издаваемых государственным органом при регламентации контрольной работы. При этом руководитель группы проверки может через непродолжительное время войти в состав другой группы, которой будет руководить сотрудник, подчиненные ему в ходе текущей проверки. Теоретически в рамках проверки руководитель структурного подразделения может сам находится под руководством своего подчиненного, хотя обычно это, безусловно, не практикуется.
В отношении следственных групп при расследовании уголовных дел существует позитивное правовое регулирование в ст. 163 УПК РФ10; роль руководителя группы закреплена законодательно, хотя общим правилом является расследование уголовного дела одним следователем. В отношении же государственного контроля формирование групп проверки является гораздо более распространенным решением, однако законодательное регулирование отсутствует, и такое положение нельзя признать удовлетворительным. Унифицированное регулирование статуса руководителя
10 Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
проверки, соотношение его полномочий с полномочиями иных проверяющих позволило бы избежать нередко возникающих при проведении проверок недоразумений и конфликтных ситуаций между проверяющими и проверяемыми.
Для проверяемого распоряжение или приказ о назначении контрольного мероприятия -это своего рода мандат на проведение проверки, который, в сочетании с предъявлением проверяющими служебных удостоверений, означает обязанность допускать их на свою территорию (при выездных проверках), предоставлять им информацию, документы, оказывать организационное содействие проверяющим, а также привлеченным специалистам и экспертам.
В-третьих, правовой акт о назначении контрольного мероприятия содержит перечень документов, материалов и информации, которые контрольный орган считает необходимым получить у проверяемого в начале мероприятия. В этой связи направление акта проверяемому до начала мероприятия позволяет проверяющим эффективно организовать свою работу и приступить к изучению фактического материала непосредственно после формального начала контрольного мероприятия. Если же речь идет о проверке фактического состояния тех или иных материальных объектов, напротив, целесообразнее обеспечить неожиданность и не направлять акт проверки проверяемому заблаговременно. Собственно, из этого и исходит законодатель, когда в ч. 17 ст. 10 Закона о защите прав не требует в обязательном порядке извещать проверяемых о проведении выездной внеплановой проверки, когда причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. В отношении же внутреннего контроля вышестоящий орган сам вправе определять, когда целесообразно использовать элемент внезапности. Впрочем, в случае неизвещения проверяемого о предстоящей проверке неизбежны естественные организационные трудности, связанные с неготовностью (часто мнимой, притворной) проверяемого оказывать немедленное содействие.
В-четвертых, правовой акт о назначении контрольного мероприятия имеет организационное значение для проверяющего или руководителя группы проверки, устанавливая перечень частных контрольных мероприятий, которые необходимо провести для достижения целей и задач проверки, т. е. так называемую программу проверки. Программа носит инструктивный характер и представляет собой задание проверяющему или группе проверки по достижению целей и задач проверки. В общем случае выполнение программы проверки, т. е. последовательное выполнение мероприятий и совершение конкретных действий в рамках проверки, изучение документов или материальных объектов, других необходимых действий должно привести к достижению поставленной перед проверяемыми задачи. Разумеется, приемы и методы выполнения программы, а также тактика проверки остаются на усмотрение проверяющих, эти вопросы просто невозможно урегулировать удовлетворительным образом до начала проверки. Контрольная работа предполагает известную самостоятельность проверяющих, творческий подход к решению задач, она, возможно, в меньшей степени, нежели любая другая деятельность государственных служащих, нуждается в мелочной, пошаговой регламентации. Впрочем, нельзя не признать, что такая свобода действий должна сочетаться с достаточной квалификацией как в проверяемой сфере, так и в методике контрольной работы, наличием у проверяемых твердых компетенций.
Полное выполнение программы проверки является внутренним делом контрольного органа и само по себе не затрагивает прав и законных интересов проверяемого. Даже если не вся программа проверки будет выполнена, это само по себе не говорит о действительности или корректности выводов по результатам проверки. Для конкретного служащего программа проверки является поручением вышестоящего руководителя, а ее невыполнение образует объективную сторону дисциплинар-
ного проступка. Кроме того, предмет проверки, избранная тактика проверки, полученные промежуточные результаты ориентирует проверяющего на то, какие документы, материалы и информация могут понадобиться проверяющим независимо от того, указаны они в распоряжении (приказе) в качестве обязательных к представлению или нет.
В-пятых, распоряжение (приказ) о проведении контрольного мероприятия информирует проверяемого о факте его начала, сроках проведения, программе контрольного мероприятия и иных значимых обстоятельствах. Это необходимо для того, чтобы проверяемый, как указывалось выше, имел возможность обеспечить работу проверяющих в организационном отношении, подготовить и представить запрошенные документы. Обязанность контрольных органов при проведении выездной плановой проверки не просто уведомить о ее факте, но и направить распоряжение (приказ) - это не столько гарантия прав проверяемых субъектов, сколько мера по обеспечению работы проверяющих с тем, чтобы по прибытии они могли начать эффективно работать.
Таким образом, назначение контрольного мероприятия, с нашей точки зрения, может быть выделено в самостоятельную стадию контрольного производства. На этой стадии решается широкий комплекс задач: организационное обеспечение мероприятия, формирование персонального состава проверяющих, постановка задач на проверку.
При кажущейся рутинности этих вопросов они имеют огромное, определяющее значение, поскольку именно в рамках стадии назначения контрольного мероприятия государственная политика в соответствующей сфере общественной жизни доводится до конкретных исполнителей-контролеров в виде заданий и поручений. При этом от адекватности трансформации целей в задачи не в последнюю очередь зависит эффективность конкретной проверки, в частности, контрольной работы и государственной политики в целом.
Библиографический список
1. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СПС «Консуль-тантПлюс».
2. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Баранов, М.Л. Юридическая природа и формы государственного контроля // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 10.
5. Беляев, В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. - М., 2005.
6. Горшенев, В.М. Контроль как правовая форма деятельности / В.М. Горшенев, И.Б. Шахов. - М., 1987.
7. Зубарев, С.М. Процессуальная природа контроля и надзора // Административное право и процесс. - 2016. - № 2.
8. Кудилинский, М.Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» // Актуальные проблемы российского права. - 2015. -№ 8.
9. Марков, К.В. Государственный контроль: опыт и проблемы. - М., 2005.
10. Мартынов, А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения. -М., 2010.
