CC BY
58
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
К ВОПРОСУ О ПЛАНИРО КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОС
М.Н. Кудилин
Санкт-Петербургский гос
22-я Линия Васильевского острова.
проверок в течение ' ре ности проверяемо! > с роприятия должны бы нии, что не подл ние явл дую
нению и не нуждается в обос ост ятельной стадией контрольной дея' людение правил о периодичности пр
ок; учет контрольной нагрузки на сности от деятельности проверяе-ективности при организации работы
[ университет
■Петербург, Россия, 199106
В статье рассматривается проблема п анирования в процессе осуществление государственными органами контрольных полно 'очий. А нализируются различные точки 'рения о б отнесении планирования к организационно-подготовительной стадии контрольного процесса. Выделяются три аспекта подготовки органами государственного контроля и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: 1) соблюдение правил о периодичности пр- верок отн ,шении одного субъекта; 2) учет проведенных в отношении конкретного субъекта плановых и внеплановых оследних лет; 3) оценка риска причинения вреда в результате деятель-ек "а. Отмечается, что запланированнг е к проведению контрольные ме-обеспечены в кадровом, организацио. ном, фи нансовом, ином отноше-
ии. А втор полагает, что планирова-государства, решающей сле-
дачи
конкретного проверяемого субъекта; учет потенциальной бъект, обеспечение внутренней управл
го органа; обеспечение непрерывности упорядочивающего воздействия на подкон-ые сферы общественной жизни; обеспечение межведомственной координации; информи-е заинтересованных лиц о план' руемых проверках. Делается вывод, что контрольные ор-оказывают воздействие на общество самим фактом своего существования и функционирования, даже если значительная часть субъектов не подвергается контрольным мероприятиям, а с другой стоны, работа контрольного органа должна охватывать все категории проверяемых субъектов по географическому, предметному или иным критериям.
Ключевые слова: контроль, государственное управление, административное право, административно-надзорное производство, планирование, проверки, надзор
Государственный контроль, как и любая государственно-властная деятельность, осуществляется на регулярной основе, непрерывно, последовательно и целенаправленно. Поскольку автор полагает, что надзор не имеет самостоятельного значения и представляет собой традиционное наименование отдельных видов контроля, в статье понятие «контроль» будет использоваться как родовое, включающее в себя в том числе и надзор [3. С. 52].
В организационном отношении для обеспечения эффективности контрольной работы важным фактором является ее планирование.
Превалирующей в науке отечественного административного права является точка зрения об отнесении планирования к организационно-подготовительной стадии контрольного процесса. Такая точка зрения была высказана В.М. Горшеневым и И.Б. Шаховым [2. С. 167], к аналогичным выводам пришел В.П. Беляев [1. С. 186].
Существуют, впрочем, и иные суждения. Так, А.В. Мар^ыноь применительно к надзору считает первой, начальной стадией административно-
надзорного производства стадию возбуждения такого Не отрицая справедливости того обстоятельства с подготовкой, так и с организацией контрольн рование контрольной деятельности имеет с венный, только ему присущий, комплекс зад ка связаны не только с планированием конт всего с подготовкой к конкретному контроль тельность также важна, но к планированию им
В то же время планирован» нормативных требований. Ста «О защите прав юридически-. лиц ществлении государственного кон
(далее — Закон о защите прав,, регламентирующая вопрос трольной работы, рассчитана прежде всего на соблюдени
ний на проведен Не случайн мальных проце слеживае ного гар
рующих
тва [4. С. 167]. рование связано как .1, полагаем, что плани-ное значение и собст-организация и подготов-работы в целом, но прежде мероприятию. Такого рода дея-т косвенное отношение. сводить к соблюдению формальных Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ индивидуальных предпринимателей при осу-оля (надзора) и муниципального контроля»
ирования кон-мальных ограниче-
оверок в отношении конкретного проверяв мого субъекта.
одатель придает большое ?1ачение соблюдению фор-в данной статье, как и в Законе о защите прав в целом, про-а гарантирование прав частных лиц перед лицом возмож-злоупотреблений со стороны контрольных органов, причем посредством установления и соблюдения правил, регламенти-трольную работу. Правила подготовки органами государственного
(надзора) и органами проведения плановых проверок нимателей, утвержденные пост и от 30.06.2010 № 489, орие образом: 1) соблюдение субъекта; 2) учет провед внеплановых проверок в т
муниципального контроля ежегодных планов дических лиц и индивидуальных предпри-ениел Правительства Российской Федера-составителей таких планов следующим одичности проверок в отношении одного тношении конкретного субъекта плановых и трех последних лет; 3) оценка риска причинения вреда в результате деятельности проверяемого субъекта.
Первый аспект сугубо формален, обеспечивает право контрольного органа на осуществление контрольных мероприятий, то есть принципиальную законность этих мероприятий.
Второй аспект предполагает учет фактического проведения проверок, что также может иметь формальные основания. В случае выявления нарушений и истечения срока на их устранение необходимо проводить проверку. Кроме того, нормативное регулирование, очевидно, предполагает необходимость минимизации контрольного воздействия на организацию или индивидуального предпринимателя.
Третий аспект можно рассматривать как отражение одного из важнейших принципов планирования контрольной работы и контроля в целом — соразмерности или пропорциональности контрольного воздействия возможным нарушениям прав и законных интересов личности, общества и государств а. о ^видно, что это не декларативная норма, а продуманный подход. В 2015 г. >н получил свое развитие, когда в Закон о защите прав была внесена ст. 8.1, предусматривающая возможность применения «риск-ориентированного по дхода», при котором выбор интенсивности (формы, продолжительност дения мероприятий по контролю определяется екта контроля или производственных объектов либо определенному классу (категории) опа чен законодателем как исключение из обще при планировании контрольной р ориентрованный подход», даже если он не фо
чности) прове-деятельности субъ-ной категории риска такой подход обозна-нельзя не отметить, что а осуществляется «риск-ализован и так не именуется.
Таким образом, нормативно закреплены три задачи планирования контрольной деятельности: 1) соблюдение правил о периодичности проверок; 2) учет контрольной нагрузки на конкретного проверяемого субъкта; 3) учет потенциальной опасности от деятельности проверяемого субъек Вместе с тем представляется, что таких задач гораздо бол Одной из основных задач планирования контрольной рботы является обеспечение внутренней управленческой эффективности при организации работы контрольного органа, в том числе рациональное онных, кадровые и финансовых ресурсов. В.М. Го ведливо указывают, что «укрепление плановых ос сти делает ее целенаправленной, эффективной»
анированные к проведению должны быть обеспечены в кадровом, о не подлежит сомнени терной особенностью о ляется необходимость постоянно дные ресурсы для осущес еобходимость же прове ного влияния контрольного органа, а проведение незапланированных контрольных мероприятий в рамках проверок (например, экспертиз) невозможно абсолютно точно спрогнозировать. Статистически, разумеется, можно выявить определенные закономерности, связанные с вероятностью возникновения необходимости в проведении внеплановых проверок или дополнительных контрольных мероприятий в рамках плановых проверок. Однако это не исключает возникновения ситуации, когда значимое количество неотложных контрольных мероприятий следует провести в ограниченный период времени. В данном случае, впрочем, речь идет собственно не о планировании контрольной работы, а о наличии определенного кадрового и организационного ресурса, способного при необходимости обеспечить проведение мероприятий. В исключительных, не поддающихся планированию или прогнозированию обстоятельствах, возможно
ределение организации И.Б. Шахов спра-рольной деятельно-
е мероприятия, очевидно, нном, финансовом, ином от-уждается в обосновании. Вместе с вного планирования контрольной рабо-ть свободные или относительно сво-внеплановых контрольных мероприятий. овых проверок находится вне эффектив-
привлечение для контрольных мероприятий сотрудников из правовых, финансовых и хозяйственных структурных подразделений. В обычной ситуации они привлекаются к проверкам в рамках своих основных должностных обязанностей (что относится главным образом к специалистам-юрисконсультам) либо не привлекаются вовсе.
В организации работы контрольного органа имеется и бюджетно-финансовый аспект. Перед контрольными органами (как и перед иными органами власти) стоит цель синхронизировать стоящие перед ним задачи, как постоянные, так и текущие — формулируемые в рамках текущей государственной политики.
Критическое значение имеют кадровые и организационные ресурсы с имеющимися ресурсами. Контрольные мероприятия, в конечном счете, проводятся государственными служащими, а технические средства или привлечение экспертов не заменяют действий публично-властного характера. Контрольная работа также зачатую требует наличия технических средств — приборов, транспорта, иной техники и оборудования.
Проведение внешних экспертиз связано либо с необходимостью планирования затрат на их проведение, либо с необходимостью параллельного планирования работы и контрольного органа, и государственной экспертной организации. Последняя также очевидным образом нуждается в финансовых, организационных и материально-технических ресурсах для обеспечения своей работы, в том числе и в интересах контрольных органов. В таком случае возникает необходимость координации работы контрольного органа и экспертной организации. Например, Россельхоз вдзору подведомственны ветеринарные лаборатории [5], являющиеся федеральными бюджетными учреждениями, и организация их работы
знадзор, который таким обра-рганов и подведомственных подведомственна иному органу ис-ожняется необходимостью межве-
ложится именно на контрольный орган — зом координирует работу своих террито пений. Если же экспертная оргат изац ьной власти, то вопрос еще более ственной координации.
Представляется необходимым выделить и такую задачу планирования, как обеспечение непрерывности упорядочивающего воздействия на подконтрольные сферы общественной ж
Непрерывность, разумеется, следует понимать в контексте работы органа власти в целом; каждое контрольное мероприятие, очевидно, имеет начало и конец. Непрерывность обеспечивает перманентное государственно-властное упорядочивающее воздействие контрольными средствами на соответствующие подконтрольные сферы государственной и общественной жизни. С одной стороны, контрольные органы оказывают воздействие на общество самим фактом своего существования и функционирования, даже если значительная часть субъектов не подвергается контрольным мероприятиям. С другой — работа контрольного органа должна охватывать все категории проверяемых субъектов по географическому, предметному или иным критериям. Иначе такая работа не будет в целом эффективной даже при наличии результатов по отдельным на-
мещении акцентов с щий и предваритель-одования средств феде-
ществовать и объективно имеют ные, так и связанные с текущей ышенное внимание к наиболее крупным пным распорядителям и получателям это
формации позв веряемых субъ эффе
работ все
правлениям, не говоря уже о том, что возникновение даже временных лакун и изъятий из государственного контроля недопустимо, исходя из соображений обеспечения законности.
Наличие специально уполномоченного контрольного органа также косвенно свидетельствует о значимости для государства того или ин го направления, как, например, существование Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка и ее непосредственное подчинение Правительству РФ. Ликвидация Федеральной службы финансово-бюджетюг надзора с передачей части функций Федеральному казначейству также говорит об изменении подходов государства к контролю в данной об последующего контроля посредством пров ный, которые реализуются на стадии касс рального бюджета.
В работе контрольных органов должны место определенные приоритеты, как пост государственной политикой. Та налогоплательщикам или н
средств федерального бюджета вполне естественно. Однако это не означает, что небольшие государственные учреждения или некрупные организации-налогоплательщики могут оставаться вне эффективного контр
Процесс планирования также связан с аналитической работой контрольного органа. Именно данная деятельность в части изучения статистической ин-оляет охватить контрольными мероприятиям все категории про-тов, о чем говорилось выше, а также способствует повышению рольной работы. Впрочем, равномерный охват контрольной енциальных проверяемых субъектов за определенное время не является самоцелью: отдельные субъекты или категории субъектов вполне мо-вергаться контрольным меропгияти 1м чаще других.
ирование контрольной работы, как и всей государственно-управленческой деятельности, традиционно осуществляется на календарный д, хотя в советское время существовали текущие планы (на месяц, квартал) и перспективные (на год, пять лет) [2. С. 167]. Более широкие горизонты планирования в принципе не исключены и сейчас, однако законодательство в данной сфере и бюджетный процесс ориентируют органы исполнительной власти именно на однолетний цикл планирования. Впрочем, аналитическая работа и прогнозирование осуществляются и на более продолжительные периоды времени.
Кроме того, аналитическая работа связана с оценкой информации о конкретных проверяемых субъектах, поскольку контрольные органы еще до начала своих действий, как правило, обладают значительным объемом достоверной информации о каждом проверяемом субъекте или, во всяком случае, могут ее получить без существенных сложностей. Эти сведения позволяют определить количество требуемых для проведения проверки ресурсов.
Анализ практики работы контрольного органа предшествующих периодов позволяет выявить наиболее проблемные или специфические категории, сосре-
доточить внимание контрольного органа именно на них или ориентировать сотрудников до начала проверки на те или иные проблемные аспекты в деятельности проверяемых. Такой анализ также позволяет совершенствовать методику контрольной работы, широко внедрять наиболее эффективные приемы или практики.
Благодаря современным технологиям уже началось ощение в жизнь того, о чем еще в 1987 г. писала М.С. Студеникина, указыв 1 необходимость обеспечить «свободный доступ к информации самих субъе контроля с тем,
ить необходимые ей ий и от других коне г оъектов» [6. С. 105]. яется задача обеспечения тому вопросу не уделяется
жет привести к С. 241]. Впроче ально уполномоч
чтобы каждая госинспекция могла беспрепятствен сведения от самих проверяемых предприятий трольных органов, осуществляющих проверк
Потенциально важной и перспективной трс межведомственной координации. К сожал ни должного внимания в практике работы государственных органов. Между тем такая координация способна повысить эффективность контрольной работы в государстве в целом, избежать естественной ведомственной разобщенности, дублирования усилий и избыточного контрольного воздействия, при котором активность разных контрольных органов концентрируется на одном и том же субъекте, в один и тот же период времени. Эта проблема не нова, еще в 1987 г. В.М. Горшенев и И.Б. Шахов признавали, что «координация остается "узким местом" контрольной деятельности» [2. С. 169].
Как справедливо отметил В.П. Беляев, «отраслевая принадлежность. мо-ности действий контрольных (надзорных) органов» [1. едложенное этим автором решение в виде создания специ-ого федерального органа власти, координирующего работу зорных) органов, представляется избыточным. акрепленная в законодательстве схема составления и согласования плано-оверок создает перспективы для активной координирующей роли орга-трокуратуры. В действующей редакции законодательства прокуратура формально проверяет проекты планов проверок на предмет соответствия ормальным требованиям закона. Между тем придание прокуратуре координационных функций на стадии планирования, с одной стороны, не ставило бы под сомнение самостоятельность отдельных контрольных органов, особенно если дать руководству этих органов право мотивированно отклонять предложения прокуратуры, и с другой — позволило бы повысить эффективность контрольной работы за счет введения единой координирующей инстанции, которая могла бы дать свои рекомендации на основе информации о планируемой работе контрольных органов на предстоящий год.
Не следует опасаться возможных разногласий между органами прокуратуры и контрольными органами. В конце концов, если прокурорские предложения будут продуманными и исполнимыми, нет оснований полагать, что они будут отклоняться руководством контрольных органов исходя только лишь из узких ведомственных интересов. В конце концов, в самом факте наличия разногласий между различными органами нет ничего плохого, как и в разном понимании
руководством контрольных органов и органов прокуратуры эффективности контрольной работы и публичных интересов. В предложенной схеме прокуратура на стадии планирования контрольной работы становилась бы не столько надзорным органом, сколько инстанцией, оказывающей контрольным органам посильную помощь.
И, наконец, последняя задача планирования — информирование заинтересованных лиц о планируемых плановых проверках. На стадии планирования определяется перечень проверяемых субъектов, а информация размещается для всеобщего сведения в сети Интернет. Собственно, этот факт наглядно демонстрирует, что поиск нарушений не является целью контрольной деятельности государства, а у проверяемого субъекта есть возможность проанализировать собственную деятельность и устранить нарушения до того, как их выявит контрольный орган. Ориентация не на нака ,ан* е а на профилактику правонарушений в данном случае очевидна. Кроме того, полученная информация может быть использована и широким кругом органов государственной власти. Контрольные органы также могут узнать о мероприятиях, проводимых ганами власти, что особенно актуально в условиях фактического с ординирующей инстанции на стадии планирования контрольн ганы отраслевого управления — о проверках в отношении им организаций.
На основании изложенного можно сделать вывод планирования дачи: 1) соблю нагрузки
ости проверяемого субъект 4) обеспечение внутренней ффективности при организаци аботы контрольного органа;
ьной деятельности государств авил о периодичности проверок; ре гного проверяемого субъекта; 3) учет потенциальной опасно
в процессе следующие за) учет контрольной
ности упра
5) непрерывность упорядочивающего венной жизни; 6) обеспечен ание заинтересованных
на подконтрольные сферы едомственной координации; 7) ин-уемых проверках.
сийском государстве. М.: Проспект, 2005. 272 с. золь как правовая форма деятельности. М.: Юриди-
[1] Беляев В.П. Контроль
[2] Горшенев В.М., Шахов ческая литература, 1987. 1.6 с.
[3] Кудилинский М.Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8. C. 47-52.
[4] Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения. М.: Юнити-Дана, Закон и право. 2010. 184 с.
[5] Приказ Россельхознадзора от 04.07.2014 № 370 «Об утверждении новой редакции Устава ФГБУ «Тульская МВЛ». URL: http://www.fgutmvl.ru/menu/docum/ustav/370 (дата обращения: 05.03.2016).
[6] Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М.: Юридическая литература, 1987. 112 с.
TO THE QUESTION ABOUT PLANNING THE CONTROL ACTIVITIES OF THE STATE
M.N. Kudilinskiy
Saint-Petersburg State University
7, 22th Line of Vasilyevsky Island, St. Petersburg, Russia
The article deals with the problem of planning in the process of public authorities of their supervisory powers. The various points of view on referring to the orga >ization and planning of the preparatory stages of the audit process are analyzed. Three aspects of the preparation of bodies of state control and supervision bodies of the municipal annual plan of scheduled inspections of legal entities and individual entrepreneurs are represented: 1) compliance with the rules on the frequency of checks on the same subject; 2) records of scheduled and unscheduled ' ispections in relation to a particular subject over the last three years; 3) assessment of risk of harming as a result of the activities of the audited entity. It is noted that planned to conduct moni oring activities should be provided in the personnel, organizational, financial and other respects; it is beyond question and does not need justification. The author comes to the con clusi xn that the planning stage is a self-monitoring activities of the state, the following tasks: 1) compliance with the rules on the frequency of inspections; 2) accounting control load on the particular audited entity; 3) consideration of the potential danger from the activities of the audited entity. 4) ensuring the effectiveness of the internal management in the organization of the controlling body of work; 5) ensuring continuity of sequencing effects on controlled areas of public life; 6) provision of inter-agency coordination; 7) informing the stakeholders about the planned audits. The author concludes that the supervisory bodies have an impact on society by the fact of its existence and functioning, even if a significant portion of the subjects is not subject to control measures, and on the other hand, the supervisory body work should cover all categories of audited entities by geographic, substantive or other criteria.
Key words: control, public administration, administrative law, administrative review proceedings, planning, inspection, supervision
REFEJ
:v V.P. Kontrol' i nadzor v Ro, ussian state]. Moscow, Prospekt P orshenev V.M., Shahov I.B. form of activity]. Moscow, Y Kudilinskij M.N. Kontrol enie ponjatij «kontrol'» I Value concepts of «con
sudarstve [Control and supervision in the 272 p.
vovaja forma dejatel 'nosti [Control as a legal literatura Publ., 1987. 176 p. rstvenno-upravlencheskoj dejatel 'nosti. Sootnosh-ontrol as a form of public-management activities. pervision»]. Aktual'nye problemy rossijskogo prava —
Actual problems of Russian law, 2015, no. 8, pp. 47-52 (In Russ., abstr. in Engl.).
[4] Martynov A.V. Administrativnyj nadzor v Rossii: teoreticheskie osnovy postroenija [Administrative supervision in Russia: theoretical bases of construction]. Moscow, Yuniti-Dana; Zakon i pravo Publ., 2010. 184 p.
[5] Order of the Rosselkhoznadzor as of 04.07.2014 No 370 On approval of the new edition of the Charter of Federal state budgetary institution «Tula MVL». Available at: http://www.fgutmvl.ru/menu/docum/ustav/370 (accessed: 05.03.2016).
[6] Studenikina M.S. Gosudarstvennye inspekcii v SSSR [State inspections in the USSR]. Moscow, Yuridicheskaya literatura Publ., 1987. 112 p.
© Кудилинский М.Н., 2016
