CC BY
120
УДК 001: 378
Н. Т. Аврамчикова
НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К РАЗРАБОТКЕ ПРОГНОЗОВ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЙ
Рассматриваются проблемы, возникающие в ходе формирования прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований, приводятся возможные методы прогнозирования.
Прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, составление которых вместе со сводными финансовыми балансами предшествует формированию проектов бюджетов всех уровней (ст. 169, 172, 173, 175 Бюджетного кодекса Российской Федерации), являются основополагающими, базовыми элементами в системе общегосударственного управления. Правовой основой использования методов прогнозирования в управлении социально-экономическим развитием Российской Федерации, в том числе и территориальным развитием, является федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».
В соответствии с Бюджетным кодексом (БК) Российской Федерации (ст. 172), составление бюджета основывается, наряду с другими документами, на прогнозе социально-экономического развития и плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год. В свою очередь, как это следует из ст. 173 БК, прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета.
В существующей системе подготовки прогнозов социально-экономического развития муниципальный уровень оказался в трудном положении. Для разработки региональных прогнозов местные органы власти должны предоставлять органам власти субъектов Российской Федерации данные и сведения экономического, социального, финансово-бюджетного содержания не только по предприятиям муниципальной собственности, но и по всем хозяйствующим субъектам, находящимся на территории муниципального образования. При этом необходимо учитывать, что отчетные и оценочные показатели муниципального уровня серьезно отличаются от региональных показателей по степени обобщения, методикам и методологии разработки. Кроме того, не все показатели могут быть представлены в силу того, что на местном уровне ряд показателей не рассчитывается вообще (валовой региональный продукт, индексы-дефляторы и др.), а получение других показателей органами местного самоуправления на безвозмездной основе регламентируется ежегодно утверждаемой Федеральной программой статистических работ. Информационное обеспечение показателей, которые выходят за рамки этой программы, осу-
ществляется на договорной основе, что в большинстве случаев непосильно для местных бюджетов.
Предоставление статистической информации для разработки прогнозов имеет обязательный характер только для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, вопрос же обеспечения информацией муниципальных органов остается открытым.
Еще одной серьезной проблемой значительной части муниципальных образований является отсутствие прогнозных проработок социально-экономического развития, как краткосрочных, так и долгосрочных, не говоря уже о подготовке нескольких вариантов прогноза. Препятствием при подготовке прогнозов на муниципальном уровне является ведомственная и организационная разобщенность учреждений и структур, которые привлекаются к работе над прогнозом. Это затрудняет сбор статистической и прогнозной информации и обмен ею между органами местного самоуправления, территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статистических, финансовых и др.). Кроме того, подготовка на муниципальном уровне системы показателей, имеющих «сквозной» характер и предназначенных для передачи субъекту Российской Федерации и федеральным органам, не может быть осуществлена без разработки комплексного прогноза социально-экономического развития муниципального образования, что предусматривается федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6 и 15).
Но у местных органов власти существуют и определенные возможности для обеспечения необходимой информацией. К примеру, во многих территориальных органах Госкомстата России (в том числе и в муниципальных образованиях) систематически ведутся паспорта территорий по достаточно широкому кругу показателей. Практика свидетельствует также о наличии во многих муниципальных образованиях деловых контактов органов власти с субъектами хозяйственной деятельности и территориальными федеральными органами.
Разработка прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации состоит из трех этапов, предусматривающих выполнение следующих мероприятий: 1) составление сценариев социально-экономического развития соответствующих территорий на основе анализа социально-экономической ситуации за предыдущий период и данных среднесрочного прогноза; 2) формирование предварительного варианта основных показателей прогнозов субъектов Федерации (при этом анализируются тенденции развития, оценивается степень их обоснованности и достоверности); 3) разработку уточ-
ненных показателей прогноза социально-экономического развития субъектов федерации (с учетом прогноза развития страны, оценки социально-экономической ситуации в текущем году в отраслях экономики и регионах, вариантов стабилизации их работы и развития, а также доведенных Минэкономразвития РФ до исполнительных органов субъектов Российской Федерации уточненных сценарных условий функционирования экономики и индексов-дефляторов цен).
Системный подход к прогнозированию социальноэкономического развития предполагает соблюдение следующих принципов:
- унификация временных горизонтов прогнозирования (долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного) для всех уровней управления;
- сопряженность целей и задач, решаемых в разносрочные прогнозные периоды;
- единство методологических и методических подходов к разработке прогнозов социально-экономического развития различного уровня;
- обеспечение преемственности на федеральном, региональном и местном уровнях показателей, характеризующих социальное и экономическое положение в отчетный период и параметры социально-экономического развития муниципального образования в прогнозируемый период, что предполагает использование единого методического подхода к расчету «сквозных» показателей;
- единство информационной (статистической) базы разработки показателей прогнозов социально-экономического развития.
Прогнозы социально-экономического развития муниципальных образований занимают особое место и являются специфическими объектами прогнозирования. Прогноз муниципального образования представляет собой комплекс вероятностных оценок возможных путей развития и должен охватывать важнейшие сферы экономики территории и жизнедеятельности ее населения, включая экономическую базу, социально-демографическую ситуацию, уровень жизни, занятость и социальную защиту населения, социальную инфраструктуру, инвестиционный комплекс и финансово-бюджетное обеспечение.
Цель планирования социально-экономического развития муниципального образования состоит в том, чтобы на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития муниципального образования. Своевременный учет результатов такого планирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в экономической, социальной и финансовой политике на всех уровнях управления.
Отличительной характеристикой плановой деятельности на местном уровне является ее направленность в первую очередь на решение собственных проблем социально-экономического развития муниципального образования. Поэтому применительно к муниципальному уровню основные принципы планирования социально-экономического развития могут быть дополнены следующими:
- приоритетностью интересов населения муниципального образования;
- обеспечением комплексного развития муниципаль-
ного образования, который означает подход к муниципальному образованию как к единому целому;
- всемерным повышением экономической самостоятельности и финансовой дееспособности муниципального образования;
- обеспечением экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов при сохранении их самостоятельности в совместном решении экономических и социальных проблем муниципального образования на договорной основе.
Важнейшая особенность прогнозов муниципальных образований состоит в их двойной направленности. С одной стороны, прогнозы социально-экономического развития должны обслуживать интересы собственно муниципального образования, определять направления и параметры развития, в наибольшей степени отвечающие его интересам и задачам. С другой стороны, муниципальные образования должны органично вписываться в общую систему государственного управления, предоставляя необходимую информацию для разработки региональных и федеральных прогнозов социально-экономического развития и своевременно получая от субъектов Российской Федерации информацию по основным позициям развития области (края, республики), особенно по вопросам, затрагивающим интересы муниципального образования. Кроме того, региональные органы власти должны обеспечивать единство методических подходов.
Такая двойственная направленность планов-прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований предполагает разработку двух групп показателей: предназначенных исключительно для целей местного управления; подлежащих обобщению, агрегированию на региональном и федеральном уровнях.
Кроме того, работа над прогнозами социально-экономического развития должна носить комплексный характер, состоящий в максимальном охвате прогнозными проработками всех сфер хозяйственной и социальной деятельности муниципального образования независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности объектов, расположенных на его территории. Особо следует отметить, что прогнозирование параметров натуральных показателей должно осуществляться в тесной увязке с прогнозом финансовых ресурсов, поскольку качественное планирование и прогнозирование развития муниципального образования невозможно без учета перспективы роста финансовых и других ресурсов. При этом для муниципальных образований при прогнозировании крайне важно учитывать сообщаемые им ресурсные возможности субъекта Российской Федерации, в состав которого входит данное муниципальное образование, а также ресурсы федерального уровня, привлечение которых предусматривается федеральными и региональными целевыми программами, а также другими прогнозными документами.
При подготовке плана-прогноза социально-экономического развития муниципального образования могут применяться различные методы. Одним из них является экстраполяция, т. е. составление перспективы, исходя из практики за предшествующий период и предположения, что тенденции и темпы экономического развития в будущем не претерпят значительных изменений. Однако этот
метод пригоден преимущественно на краткосрочный период и для прогнозирования лишь некоторых параметров экономического и социального развития, имеющих более или менее стабильный характер.
Вторым методом является метод экспертных оценок, т. е. прогноз строится на базе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специалистами. Но и этот метод не лишен недостатков, так как в нем имеется элемент субъективизма. Можно применять оба эти метода одновременно, используя как объективные тенденции развития, так и мнения экспертов.
Еще одним методом прогнозирования является корреляционный анализ, с помощью которого исследуются закономерности соотношений и связей параметров экономического и социального развития с другими наиболее важными показателями, такими, как численность населения, объем бюджета муниципального образования. В зависимости от конкретных возможностей могут применяться и другие методы.
Планирование социально-экономического развития муниципального образования предполагает разработку нескольких вариантов будущего развития, к примеру оптимистического и реалистичного. Оптимистический прогноз составляется из предположения, что в прогнозируемый период произойдут положительные изменения в экономической базе, инвестиционной сфере, на местном рынке труда, увеличатся собственные доходы местного бюджета, повысится бюджетная самообеспеченность муниципального образования и т. д. Реалистичный прогноз представляет собой наиболее вероятный в складывающихся условиях и обстоятельствах сценарий развития экономики, социальной инфраструктуры и местного бюджета.
В общую систему прогнозирования, в соответствии с федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», включается разработка прогнозов на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, соответственно на 10 лет, от 3 до 5 лет, на год.
В зависимости от временного периода прогнозирования цели и задачи прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований будут значительно отличаться степенью детализации, масштабом и качественным содержанием. В частности, долгосрочные прогнозы должны быть ориентированы на принципиально новые качественные изменения в развитии муниципального образования. Прежде всего это серьезные структурные преобразования в экономической, социальной, инвестиционной, архитектурно-планировочной и инфраструктурной сферах, освоение новых для муниципального образования производств и сфер деятельности.
При формировании целей и задач прогнозирования важно также учитывать и двойственную природу муниципальных образований. В связи с этим необходимо определить круг проблем и задач (а вместе с ними и систему показате-
лей), решаемых исключительно в рамках местного самоуправления и не выходящих на более высокий уровень управления, и одновременно обеспечить безусловную методологическую, методическую и информационную преемственность прогнозов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в состав которого входит муниципальное образование, и федерации в целом.
Работу над прогнозом любого временного периода следует начинать с выявления и изучения факторов (переменных величин), влияющих на экономические и социальные процессы. К таким факторам следует отнести основные тенденции и предпосылки развития муниципального образования; уровень развития экономической базы, в том числе отдельных отраслей, расположенных на его территории; наличие природных и финансовых ресурсов; демографические изменения; нормы (нормативы), установленные законодательством Российской Федерации и ее субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления.
Кроме того, особо должны указываться важнейшие направления, мероприятия и показатели, которые предусмотрены на прогнозируемый год долгосрочными и среднесрочными прогнозами, региональными и федеральными целевыми программами.
Важно подчеркнуть, что краткосрочный прогноз является одним из элементов общей системы прогнозирования муниципального образования и одна из его важных функций состоит в реализации первоочередных мероприятий, определенных в стратегии развития муниципального образования в его долгосрочном и среднесрочном прогнозе.
Важнейшей исходной информацией для подготовки прогнозов для муниципальных образований являются предварительные варианты развития соответствующего субъекта Российской Федерации и важнейших макроэкономических показателей (темпы инфляции, уровень безработицы, индексы-дефляторы цен по отраслям народного хозяйства и промышленности, изменения в уровне доходов населения и др.).
Небольшие ресурсы местных бюджетов (преобладающая часть которых имеет дотационный характер), как правило, вынуждают местные власти ограничиваться проведением выборочного капитального ремонта объектов муниципальной собственности, обеспечением избирательной поддержки малого предпринимательства. Среди задач краткосрочного прогноза может быть и создание проектного, инвестиционного и бюджетного задела для реализации в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В любом случае прогноз социально-экономического развития муниципального образования главным образом ориентирован на рациональное использование имеющегося потенциала и местных возможностей: экономической базы, производственной инфраструктуры, социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, земельных, водных, рекреационных, природно-минеральных и других ресурсов, выгодного экономико-географического положения и природно-климатических условий.
N. T. Avramchikova
SCIENTIFIC-METHODS APPROACHS FORMATION OF PROGNOSIS FOR SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF MUNICIPAL STRUCTURES
In this article the author discloses the current problems of prognosis formation for socio-economic development of municipal structures and gives methods of prognosis.
