CC BY
48DOI: 10.38197/2072-2060-2020-225-5-79-90
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ В СИСТЕМЕ ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ NATIONAL PROJECTS IN THE GOAL-SETTING SYSTEM OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF RUSSIA
ЛЕНЧУК ЕЛЕНА БОРИСОВНА
Член Правления ВЭО России, директор Института экономики Российской академии наук, д.э.н., профессор
ELENA B. LENCHUK
Member of the Board of VEO of Russia, Director of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Economic Sciences, Professor
АННОТАЦИЯ
В статье рассматривается важность совершенствования процесса целепо-лагания в сфере решения стратегических задач национального развития, прежде всего, таких как переход к новой модели экономического роста,
80
базирующейся на структурных преобразованиях, инновациях и новых технологиях. Определяется место долгосрочной стратегии социально-экономического развития страны как системообразующего элемента в этом процессе. Обосновывается ограничительный характер целевых установок для устойчивого национального развития, обозначенных в рамках национальных проектов. Особое внимание акцентируется на необходимости их встраивания в систему стратегического планирования и обеспечения взаимоувязки с существующим стратегиями и государственными программами. ABSTRACT
The article discusses the importance of improving the goal-setting process for solving strategic problems of national development, first of all, for the transition to a new model of economic growth based on structural transformations, innovations and new technologies, determines the place of the long-term state strategy of the social and economic development as a base component in this process. The restrictive nature of the targets for sustainable national development identified in the framework of national projects is substantiated. Particular attention is focused on the need for their integration national projects into the strategic planning system and ensure their interconnection with existing strategies and government programs.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Стратегическое планирование, система целеполагания, национальный проект, долгосрочная стратегия социально-экономического развития, устойчивое развитие. KEYWORDS
Strategic planning, goal-setting system, national project, long-term strategy of social and economic development, sustainable development.
Сегодня вряд ли кого-то нужно убеждать, что преодолеть рецессию и перейти к устойчивому и динамичному росту возможно лишь при переходе к новой модели развития, базирующейся на структурной модернизации, на новых технологиях и инновациях. Мы довольно подробно и не раз обсуждали эту проблему в стенах Вольного экономического общества и на других научных дискуссионных площадках, доказывая, что старая экспортно-сырьевая модель развития явно исчерпала себя и не способна обеспечить динамичные темпы экономического роста и конкурентоспособность российской экономики. В свою очередь, решение этой стратегической задачи в условиях затянувшейся рецессии, дополнительно наложившихся внешних и внутренних экономических шоков, связанных с пандемией коронави-руса, и сохраняющихся ресурсных ограничений возможно лишь при четком целеполагании. В управленческой практике это главная предпосылка решения стратегических задач социально-экономического развития [1].
Однако у нас в стране до сих пор нет долгосрочной стратегии социально-экономического развития, и, похоже, в ближайшее время не стоит ожидать, что она появится, хотя необходимость разработки такого документа законодательно закреплена в Федеральном законе № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». И в этом, на наш взгляд, проявляется важнейшая системная ошибка проводимой экономической политики государства, которая препятствует выходу страны на траекторию устойчивого развития в столь сложной геополитической и геоэкономической обстановке.
Стратегический уровень управления социально-экономическим развитием сегодня переместился на уровень Президента РФ [2, 20], о чем свидетельствуют указы Президента
82
РФ № 204 и № 474, определяющие национальные цели развития, для достижения которых разрабатываются национальные проекты и комплексный план развития инфраструктуры, целевые параметры которых до 2030 г. должны быть уточнены до конца года.
Происходит фактически переформатирование той системы стратегического планирования, которая заложена в Законе № 172-ФЗ, поскольку в рамках упомянутого закона ни такого рода президентские указы, ни сами нацпроекты не упоминаются среди документов стратегического планирования. Вместе с тем очевидно, что указы и национальные проекты не могут заменить стратегию долгосрочного социально-экономического развития по уровню как обоснованности самого набора целевых установок, так и целевых параметров их реализации [3]. Они не опираются на научно обоснованный долгосрочный прогноз. В логике стратегического планирования аналогичные указы должны основываться на долгосрочной стратегии социально-экономического развития страны, закрепляя ее целевые ориентиры и параметры. Такая логика стратегирования подкрепляется следующими аргументами.
Прежде всего, это связано с недостатком глубины шестилетней перспективы, определяемой границами политического цикла — срок, на который первоначально были ориентированы указы и нацпроекты. Вместе с тем задачи смены модели развития и масштабной структурной перестройки экономики сегодня явно выходят за пределы шестилетнего периода. В этой связи представляется чрезвычайно важным задействовать механизмы стратегического планирования для выстраивания общеэкономического вектора развития страны, уменьшая уровень экономической
неопределенности, стимулируя тем самым инвестиционную деятельность крупного, среднего и даже малого бизнеса, обеспечивая желательные структурные сдвиги и способствуя мо-дернизационным процессам в долгосрочном периоде. А это означает, что на повестке дня должна быть разработка полноформатной Стратегии социально-экономического развития на долгосрочную перспективу — основного базового документа, закрепленного Законом № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ». Кроме того, разработка Стратегии социально-экономического развития предполагает и обоснование механизмов и инструментов реализации установленных целей национального развития.
Другим аргументом в пользу разработки полноформатной стратегии служит ограничительный характер стратегического целеполагания в рамках указов и нацпроектов, связанный с недостаточной широтой охвата рассматриваемых проблем. Большинство реализуемых нацпроектов направлено на решение социальных задач и не имеет непосредственного отношения к динамике экономического развития. Масштабное инвестиционное наполнение имеют только четыре проекта — Комплексный план развития магистральной инфраструктуры, безопасные и качественные автомобильные дороги, жилье и городская среда, экология, строительные проекты в других национальных проектах. Остальные национальные проекты, при всей их важности и актуальности, ориентированы на повышение эффективности использования бюджетных ресурсов как федерального, так и регионального уровней и имеют отложенные экономические эффекты с точки зрения ускорения темпов экономической динамики и роста глобальной конкурентоспособности российской экономики [2, 21].
84
Вне рамок принятых нацпроектов остались цели и задачи развития собственно производственного потенциала, прежде всего обрабатывающей промышленности и производства машин и оборудования, решение которых и определяют динамику диверсификации отраслевой инфраструктуры национальной экономики и рост ее конкурентоспособности. В этой связи нельзя не согласиться с мнением академика А.Г. Аган-бегяна о необходимости доработки перечня национальных проектов новыми проектами по технологическому перевооружению базовых отраслей народного хозяйства и созданию новых мощностей высокотехнологичных производств [4, 64].
Реализация стратегических целей социально-экономического развития в рамках нацпроектов ограничена также возможными объемами задействованных финансовых ресурсов и их влиянием на экономический рост. Напомним, что на реализацию нацпроектов до 2024 г. планируется выделить около 23 трлн руб., или 3,8 трлн руб. в среднем на год, что составляет менее 4% годового ВВП. Трудно рассчитывать, что такие объемы финансовых ресурсов обеспечат качественный прорыв в развитии важнейших сфер национальной экономики и рост ее глобальной конкурентоспособности [2, 21]. Да, и качество управления нацпроектами остается на невысоком уровне, что не позволяет осваивать даже те небольшие средства, что выделялись на их выполнение. По итогам 2019 г. выделенные средства на нацпроекты не были полностью освоены. Так, по нацпроекту «Экология» этот показатель составил 66,3%, по нацпроекту «Цифровая экономика» —73,3%.[5]
По имеющимся экспертным оценкам, реализация нацпро-ектов может составить в приросте ВВП достаточно скромные 0,6-0,7 п.п. в 2020-2024 гг. и стать лишь одним из факторов
его ускорения, при этом не обеспечивая переход к новой модели развития [6]. Очевидно, что в условиях разрастания второй волны пандемии коронавируса реализация нацпроектов будет наталкиваться на дополнительные финансовые ограничения и иметь еще большую неопределенность. Еще в начале кризиса эксперты предсказывали сокращение деловой активности, снижение налоговых поступлений и необходимость бюджетной оптимизации. Расходы на нацпроекты в условиях возникшего кризиса были скорректированы (см. таб.), и как результат, произошло их снижение почти на 280 млрд руб. в 2020 [5].
Однако перечисленные выше ограничения не означают, что установленные в указах Президента РФ № 204 и № 474 цели национального развития и принятые национальные проекты и программы недостаточно актуальны. Скорее, вызывает сомнение их достаточность для эффективного ответа на возникающие внутренние и внешние вызовы национальному развитию, выхода из рецессии и перевода российской экономики на новую модель развития и обеспечения высокого уровня глобальной конкурентоспособности.
В этой связи нам представляется, что такие указы должны не заменять стратегию долгосрочного социально-экономического развития РФ (как это происходит с 2012 г.), а, наоборот, закреплять и конкретизировать ее основные целевые ориентиры и параметры применительно к шестилетнему политическому циклу, формируя такие ориентиры для разработки национальных проектов и государственных программ, а также шестилетнего плана деятельности Правительства РФ. Реализуемый в таком виде проектный подход безусловно дал бы положительный результат в плане «достройки» системы стратегического управления национальным развитием и реальным воплощением в практику управления основных
86
Та бл и ца
Планируемые и скорректированные с учетом кризиса расходы на национальные проекты (млрд руб.)
Первоначально Скорректированные
Наименование запланированные расходы с учетом кризиса расходы
нацпроектов на национальные проекты на нацпроекты
2019 2020 2020 2021 2022
1. Демография 520,2 750,1 613,7 633,2 590,6
2. Здравоохранение 160,3 315,5 312,5 252,8 262,6
3. Образование 106,1 155,8 127,9 136,4 120,6
4. Жилье
и городская среда 105,3 112,9 106,5 108,4 189,1
5. Экология 57,0 95,1 76,7 126,9 153,7
6. Безопасные
и качественные
автомобильные
дороги 129,7 108,4 104,3 124,8 23,9
7. Производительность труда 7,1 7,8 6,9 6,9 7,5
8. Наука 37,0 47,3 47,0 55,1 76,4
9. Цифровая экономика 108,0 150,9 124,2 177,9 258,0
10. Культура 14,2 17,3 17,2 20,3 23,2
11. Малое
и среднее предпринимательство 60,6 53,9 49,9 47,5 87,9
12. Международная
кооперация и экспорт 86,2 81,9 74,5 124,0 219,4
13. Комплексный
план 331,2 381,9 337,2 404,5 675,5
Всего: 1723,0 2278 1999 2219 2688
Источник: составлено на основе «Национальные проекты: ожидания, результаты, перспективы» (https://raexpert.ru/researches/national_project_2020)
положений постановления Правительства РФ от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» и распоряжении Правительства РФ № 2165-р, утвердившим План первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве РФ на 2016-2017 гг.
Представляется, что чрезвычайно важным является определение места нацпроектов в системе документов стратегического планирования социально-экономического развития страны и осуществление взаимосвязи и взаимоувязки их основных задач и целевых ориентиров со всеми другими документами стратегического планирования — прогнозами, стратегиями, государственными программами. Как показал опыт, намного успешнее реализуются те нацпроекты, которые были увязаны с действующими государственными программами.
В настоящее время можно говорить об отсутствии сопряженности как в целом между национальными проектами и существующими стратегиями и программами, так и между самими нацпроектами. В качестве примера можно привести нацпроект «Цифровая экономика», целевые задачи которого практически не увязаны с такими важными документами стратегического планирования, направленными на решение задач технологической модернизации и инновационного развития, как Стратегия научно-технологического развития, государственными программами «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», нацпроектом «Наука» и рядом других документов, что приводит к отрыву его целевых ориентиров от реальных задач превращения сквоз-
88
ных цифровых технологий в драйвер современного экономического развития.
Другой пример — нацпроект «Наука», в рамках которого основной упор делается на решении инфраструктурных задач в научной сфере и повышении международных рейтингов страны в рамках наукометрических показателей. Хотя не всегда понятно, например, почему так необходимо гнаться за лидерством по публикационной активности в зарубежных журналах, ведь основная задача науки — быть на службе развития общества, в том числе за счет новых открытий и разработок способствовать созданию высокотехнологичной конкурентоспособной продукции, приносящей высокие дивиденды. И если эта задача решается, то и не так важно, какие наукометрические показатели демонстрирует наша страна на международном уровне.
Таким образом, процесс стратегирования и целеполагания требует дальнейшей глубокой методологической проработки в контексте совершенствования методологических подходов к формированию всей системы стратегического планирования в стране, поскольку именно стратегическое планирование, формируя долгосрочные ориентиры для развития, позволяет уменьшать уровень экономической неопределенности, стимулируя таким образом инвестиционную деятельность крупного, среднего и даже малого бизнеса, обеспечивая желательные структурные сдвиги и способствуя модерниза-ционным процессам и в конечном счете выходу на траекторию устойчивого роста.
Библиографический список
1. Афиногенов Д.А., Кочемасова Е.Ю., Сильвестров С.Н. Стратегическое планирование: проблемы и решения // Мир новой экономики. 2019. № 2. С. 23-25.
2. Ленчук Е.Б., Филатов В.И. Совершенствование методологических подходов к формированию системы стратегического планирования в России // Вестник Института экономики РАН. 2020. № 4. С. 9-26.
3. Ленчук Е.Б. Стратегическое планирование в России: проблемы и пути решения. Методологические подходы к реализации принципов формирования системы стратегического планирования в РФ // Инновации. 2020. № 2. С. 24-28.
4. Аганбегян А.Г. Кризис как окно возможностей для социально-экономического развития. Научные труды Вольного экономического общества России 2020. Т. 223. С. 47-69.
5. Национальные проекты: ожидания, результаты, перспективы. https://raexpert.ru/researches/national_project_2020.
6. Прогноз экономического развития России на 2019-2024 годы. ВЭБ РФ Институт исследований и экспертизы. Апрель, 2019 г. http:// www.inveb.ru/attachments/article/115/ Прогноз 2019 04 16.pdf.
References
1. Afinogenov D.A, Kochemasova E.Ju., Sil'vestrov S.N. Strategicheskoe planirovanie: problemy i reshenija //Mir novoj jekonomiki. 2019. № 2. S. 23-25.
2. Lenchuk E.B. Filatov V.I. Sovershenstvovanie metodologicheskih podhodov k formirovaniju sistemy strategicheskogo planirovanija v Rossii //Vestnik Instituta jekonomiki RAN, 2020, № 4, s. 9-26.
3. Lenchuk E.B. Strategicheskoe planirovanie v Rossii: problemy i puti reshenija. Metodologicheskie podhody k realizacii principov formirovanija sistemy strategicheskogo planirovanija v RF //Innovacii. 2020. № 2. S. 24-28.
90
4. Aganbegjan A.G. Krizis kak okno vozmozhnostej dlja social'no-jeko-nomicheskogo razvitija. Nauchnye trudy Vol'nogo jekonomicheskogo obshhestva Rossii 2020, T. 223, s. 47-69.
5. Nacional'nye proekty: ozhidanija, rezul'taty, perspektivy. https:// raexpert.ru/researches/national_project_2020.
6. Prognoz jekonomicheskogo razvitija Rossii na 2019-2024 gody. VJeB RF Institut issledovanij i jekspertizy. Aprel', 2019 g. http://www.inveb. ru/attachments/article/115/ Prognoz 2019 04 16.pdf.
Контактная информация / Contact information
Институт экономики РАН, 117218, Россия, Москва, Нахимовский проспект, 32
Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences, 32 Nakhimovsky
Prospect, Moscow 117218, Russia
Елена Борисовна Ленчук / Elena B. Lenchuk
+7(499) 724-14-19, [email protected]
