CC BY
181
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2020
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
Е.Б. ЛЕНЧУК
доктор экономических наук, директор ФГБУН Институт экономики РАН
В.И. ФИЛАТОВ
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ К ФОРМИРОВАНИЮ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИИ
В статье обосновывается объективная необходимость использования стратегического планирования как важнейшего инструмента государственного управления, позволяющего эффективно отвечать на глобальные вызовы и решать долгосрочные стратегические проблемы национального развития. В данном исследовании внимание акцентируется на проблемах совершенствования методологических подходов к выстраиванию системы стратегического планирования, начиная от формирования долгосрочных целей, задач и приоритетов социально-экономического развития до их эффективной реализации. Раскрывается роль государственной политики в сфере стратегического планирования, которая рассматривается авторами в теоретико-методологическом, содержательном и организационном аспектах. Ключевые слова: стратегическое планирование, прогнозирование, целеполагание, национальные проекты, стратегия социально-экономического развития.
1БЬ: О20, О29.
Э01: 10.24411/2073-6487-2020-10039 Введение
Возникшие весной 2020 г. экономические шоки, вызванные эпидемией СОУГО-19 и ситуацией на мировых рынках энергоносителей, практически не оказали заметного влияния на приоритеты политики российского правительства. Подписанный 21 июля 2020 г. Президентом РФ Указ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», по сути, является пролонгацией действия национальных проектов на период до 2030 г. и их интеграцией с наци-
ональным планом преодоления последствий COVID-19 и выходом экономики на устойчивый экономический рост. В качестве национальных целей определены пять направлений: сохранение населения, здоровье и благополучие людей; возможности для самореализации и развития талантов; комфортная и безопасная среда для жизни; достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; цифровая трансформация [1].
Реализуемые национальные проекты и аккумулируемые в них госпрограммы становятся основным инструментом достижения стратегических целей национального развития. Вместе с тем складывающаяся в 2020 г. экономическая ситуация серьезно осложняет условия формирования ресурсной базы для принятых нацпроектов и государственных программ. Падение мировых цен на энергоресурсы имеет в своей основе не только пандемию COVID-19. Весьма вероятно, что в среднесрочном периоде сформируется траектория «низких цен» на нефть, когда мировые цены будут варьироваться в диапазоне 30-40 долл. США за баррель. Это сужает ресурсную базу как российской экономики в целом, так и бюджетной системы страны.
На долгосрочном временном тренде (на период до 2050 г.) ситуация на европейском энергетическом рынке будет формироваться в условиях реализации так называемой «Европейской зеленой сделки» (European Green Deal (EGD), принятой на декабрьском саммите глав Евросоюза в 2019 г. В соответствии с заявленным «зеленым» курсом к 2050 г. Европа должна стать первым в мире «углеродно-нейтральным континентом». То есть любые промышленные выбросы в атмосферу вредоносного для экологии и ведущего к глобальному потеплению СО2 должны быть прекращены. На «зеленые», не вредящие природе рельсы должны быть переведены промышленность, энергетика, транспорт, городская инфраструктура. Выработка самой электроэнергии должна осуществляться преимущественно «чистыми» способами, за счет возобновляемых источников, таких как солнце, ветряки и энергия приливных волн1.
Для России такой структурный разворот европейской экономики означает сужение европейского рынка для экспорта российских энергоносителей и обострение конкурентной борьбы за него между различными поставщиками. Следовательно, еще более возрастает актуальность задачи снижения зависимости российской экономики от экспорта энергоносителей и перехода на новую модель экономического роста, драйверами которого должны стать существенное повышение инвестиционной и инновационной активности. Накопленная «поду-
1 topcor.ru/14863-realnye-problemy-rossii-iz-za-koronavirusa-esche-vperedi.html?utm source=finobzor.ru.
шка безопасности» в 13 трлн руб. создает условия для такого перехода за два-три года в достаточно мягких условиях для бюджетной системы и для выполнения социальных обязательств перед населением.
Подробное рассмотрение механизмов формирования новой модели экономического роста не является предметом настоящей статьи. Отметим лишь, что в условиях перехода к такой модели существенно возрастет роль стратегического планирования, как процесса формирования долгосрочных целей, задач и приоритетов социально-экономического развития, направлений структурной модернизации экономики и ресурсного обеспечения их реализации.
К настоящему времени интерес к возможностям и перспективам использования инструментов стратегического планирования в практике государственного управления достаточно высок. Это нашло отражение в целом ряде исследований и публикаций, авторы которых затрагивают широкий блок проблем - от объективной необходимости использования механизмов стратегического планирования для решения важнейших проблем [2; 3; 4], анализа накопленного российского и зарубежного опыта в данной сфере, в том числе в области импле-ментации Федерального закона № 172-ФЗ [5; 6; 7; 8], до рассмотрения особенностей формирования отдельных документов стратегического планирования [9; 10; 11]. Вместе с тем ряд концептуальных (методологических) подходов к выстраиванию эффективной системы стратегического планирования требует дальнейшего развития. Прежде всего это касается обеспечения внутренней сопряженности разрабатываемых документов стратегического планирования как по основным этапам процесса формирования долгосрочных целей, задач и приоритетов (прогнозирование, целеполагание, планирование и программирование), так и по уровням стратегического планирования (федеральный, отраслевой и региональный, включая муниципальный) [5], а также обеспечения взаимодействия различных органов государственной власти во временном аспекте разработки документов стратегического планирования. Таким образом, вопросы выработки государственной политики в сфере стратегического планирования, реализующие эти методологические подходы, остаются весьма актуальными. На некоторых из них мы остановимся ниже.
1. Разработка государственной политики в области стратегического планирования
Осознание необходимости использования инструментов стратегического планирования для решения долгосрочных стратегических проблем национального развития сложилось в середине второго десятилетия формирования рыночной экономики в России, что
нашло отражение в принятии в 2014 г. Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Однако до настоящего времени этот закон так до конца и не имплементирован в практику государственного управления. Провозглашенные в ФЗ-172 принципы стратегического планирования пока еще далеки от эффективной реализации. На фоне значительного количества принимаемых документов стратегического планирования их единая архитектура не выстроена. Отсутствуют базовые документы стратегического планирования, прежде всего стратегия социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, которая формирует каркас всей системы стратегического планирования [5]. В связи с этим разработанные и уже принятые документы стратегического планирования различных уровней характеризуются изолированностью, отсутствием содержательной сопряженности по целям и задачам, размытостью ориентиров для бизнеса и регионов, практически не используются в процессе выработки и принятия решений среднесрочного и краткосрочного характера. Кроме того, существующие документы стратегического планирования в сфере социально-экономического развития практически не увязаны с вопросами национальной безопасности или рассматриваются формально.
Эффективность стратегического планирования снижается из-за фрагментарности научных исследований в области государственного управления и слабой методологической проработки инструментария стратегического планирования. Целый ряд вопросов методического характера, таких как сопряжение параметров развития проектов и программ, как между собой, так и с имеющейся ресурсной базой экономики, включая параметры планируемой финансовой и бюджетной политики, во многом еще требуют своего решения. В условиях с ложившейся на сегодняшний день ситуации с фактическим состоянием системы стратегического планирования возрастает необходимость активизации государственной политики в сфере стратегического планирования. Такая политика может быть определена как деятельность государства по организации и обеспечению эффективного функционирования системы стратегического планирования и рассматриваться как процесс формирования долгосрочных целей, задач и приоритетов национального развития в контексте обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития, а также выработки мер по их эффективной реализации.
Государственная политика в сфере стратегического планирования может рассматриваться в различных аспектах - в теоретико-методологическом, содержательном, организационном.
Теоретико-методологический аспект государственной политики в области стратегического планирования формирует комплекс взглядов,
позволяющих выработать целостное представление о содержании, месте и взаимосвязях, принципах организации и построения, формах и способах функционирования стратегического планирования в общей системе управления процессами национального развития, включая его различные аспекты - геополитический (внешнеполитический и оборонный), социально-экономический (включая демографический, экологический, культурологический), научно-технологический. Разработка теоретико-методологических положений государственной политики в сфере стратегического планирования имеет целью обоснование и содержательное наполнение принципов (основных правил) стратегического планирования, которые должны реали-зовываться в практической деятельности участников стратегического планирования на разных этапах такого планирования и на разных уровнях государственного и муниципального управления2.
Содержательной аспект государственной политики определяет содержательное наполнение процесса стратегического планирования как деятельности, направленной на определение целей, задач и приоритетов национального развития Российской Федерации на долгосрочный временной период, с учетом вызовов и угроз национальной безопасности, а также на выработку мер по эффективной реализации целей и задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, ее устойчивого социально-экономического развития, в том числе и ее отдельных субъектов и муниципальных образований.
Ключевой проблемой содержательного аспекта такой политики является выстраивание основных, взаимосвязанных между собой элементов системы стратегического планирования, исходя из необходимости формирования эффективного процесса выявления рисков и угроз национальному развитию, прогнозирования возможных сценариев развития, целеполагания и стратегирования, планирования и программирования процесса социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, с учетом решения задач по обеспечению национальной безопасности нашей страны.
Организационный аспект государственной политики в области стратегического планирования определяет порядок функционирования
2 В соответствии со Ст. 7 Федерального закона №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», «организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе».
системы стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности как процесса управления взаимодействием участников стратегического планирования, осуществляющих работы по стратегическому анализу, прогнозированию, целеполаганию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов, отраслей экономики и сфер государственного и регионального управления.
Представляется, что основная задача государственной политики в области стратегического планирования должна состоять в усилении системности стратегического планирования как процесса определения долгосрочных целей и задач национального развития, а также направлений и инструментов их достижения. Такая системность стратегического планирования должна рассматриваться в более широком контексте, чем согласованность действий различных участников стратегического планирования- федеральных, региональных и муниципальных органов управления, включенных в процесс стратегического планирования. Во-первых, она предполагает обеспечение содержательного сопряжения (функциональной взаимосвязи) разрабатываемых документов (инструментов) стратегического планирования для разных стадий планирования - прогнозов, стратегий, программ и планов, для разных аспектов национального развития (геополитического и оборонного, социально-экономического, научно-технологического, регионального, внешнеэкономического), для разных сфер и секторов национального хозяйства и государственного управления, наконец, для разных уровней управления (федерального, отраслевого, регионального, муниципального).
В свою очередь такая сопряженность может обеспечиваться в том случае, если документы стратегического планирования каждого этапа и уровня формируют исходные условия и обоснования для содержания документов последующих этапов и уровней на всей траектории формирования системы документов стратегического планирования -от прогнозов к целеполаганию и стратегиям, от стратегий - к программам и планам.
Во-вторых, системность предполагает определенную логику (последовательность) этапов стратегического планирования (анализ и прогнозирование, целеполагание и стратегирование, планирование и программирование), обеспечивающую превращение разработки документов в единый технологический процесс.
Наконец, в-третьих, системность предполагает согласованность действий всех участников процесса разработки документов стратегического планирования в контексте реализуемого временного цикла разработки таких документов. В конечном итоге такая организация
работ должна обеспечивать высокий уровень обоснованности принимаемых решений в области оборонной, социально-экономической, бюджетной и финансовой политики на ряд последовательных среднесрочных (трехлетних) периодов. Это касается как выбора программ развития приоритетных сфер деятельности, отраслей и регионов, так и ресурсного обеспечения их реализации, включая вопросы финансового обеспечения.
Реализация такого системного подхода должна найти отражение как на методическом уровне, в соответствующих нормативных документах, регламентирующих содержание и порядок разработки основных документов стратегического планирования, так и в организации процесса их разработки как последовательной декомпозиции долгосрочных и среднесрочных целей социально-экономического развития в контексте преодоления вызовов и угроз национальной безопасности страны.
2. Основные этапы процесса стратегического планирования
Совершенствование системы стратегического планирования в российской практике требует уточнения целого ряда методологических подходов к использованию данного инструмента в практике государственного управления. Прежде всего необходимо уточнить логику стратегического планирования, как процесса определения долгосрочных целей, задач и приоритетов национального развития с учетом задач обеспечения национальной безопасности. Такой процесс может быть разделен на несколько этапов, каждый из которых характеризуется определенным функциональным назначением и соответствующим блоком документов. Так, в ст. 11 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» выделяются следующие блоки документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне [12]:
- документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания (ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; стратегия социально-экономического развития Российской Федерации; стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; стратегия научно-технологического развития Российской Федерации);
- документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному
принципу (отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации; стратегия пространственного развития Российской Федерации; стратегии социально-экономического развития макрорегионов);
- документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования (стратегический прогноз Российской Федерации; прогноз научно-технологического развития Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период; бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период);
- документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования (основные направления деятельности Правительства Российской Федерации; государственные программы Российской Федерации; государственная программа вооружения; схемы территориального планирования Российской Федерации; планы деятельности федеральных органов исполнительной власти).
Вместе с тем важно не только выделить основные блоки документов стратегического планирования, но и определить временную последовательность их разработки. Представляется, что в логике процесса стратегического планирования целеполагание (и представленный в нем блок документов) не может рассматриваться в качестве исходного этапа процесса стратегического планирования. Выбор стратегических целей национального развития должен основываться на анализе возможных сценариев развития внешних (геополитических и геоэкономических) и внутренних условий, на оценке сложившихся трендов развития, возникших рисков и угроз для различных аспектов национального развития и ресурсных возможностей для их преодоления.
Эти задачи должны решаться на этапе прогнозирования, когда в ходе соответствующего стратегического анализа и прогнозных оценок выявляются и оцениваются доминирующие тренды и сценарии геополитического, социально-экономического и научно-технологического развития, которые при определенных условиях могут перерасти в угрозы и риски национальной безопасности Российской Федерации.
В долгосрочном прогнозе научно-технологического развития должны быть оценены формирующиеся в мире тренды научно-технологического развития, готовность и возможности российского научно-технологического потенциала реагировать на новые технологические вызовы, а также рассмотрены сценарии такого эффективного реагирования, нацеленные на обеспечение высокого уровня научной и технологической конкурентоспособности национального хозяйства.
Долгосрочный прогноз социально-экономического развития страны должен включать анализ и оценку возможных долгосрочных трендов (сценариев) социально-экономического развития страны, условий реализации различных сценариев социально-экономического развития с учетом вызовов национальной безопасности страны. Как правило, это два основных сценария -инерционный и целевой. Целевой сценарий ориентирован на достижение некоторого желаемого состояния национальной экономики к концу рассматриваемого перспективного периода, учитывающего парирование выявленных рисков и угроз социально-экономическому развитию страны. Формирование такого сценария, как в отношении целевых установок социально-экономического развития, так и условий и факторов его реализации, с учетом ресурсных ограничений, должно стать необходимым требованием к содержанию долгосрочного прогноза социально-экономического развития страны.
Наконец, долгосрочный прогноз развития бюджетной системы (Бюджетный прогноз), разработка которого предусмотрена ст. 25 Федерального закона № 172-ФЗ, по сути, является производной от перспектив развития национальной экономики, поэтому он должен разрабатываться в содержательной увязке с общим прогнозом социально-экономического развития, выступая его органической частью.
Основным требованием при разработке и принятии документов стратегического прогнозирования является соблюдение принципа единого горизонта прогнозирования, а также пакетная (скоординированная во времени) разработка и принятие прогнозов [6].
Перечисленные выше прогнозы должны сформировать информационно-аналитическую основу для разработки базовых документов стратегического целеполагания - стратегий долгосрочного развития страны, конкретизирующих цели, задачи и приоритеты национального развития в различных сферах жизнедеятельности общества и государства и формирующих целевые ориентиры для государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности, социально-экономического и технологического развития, с учетом выявленных на этапе прогнозирования возможных рисков и угроз национальному развитию. К базовым документам, прежде всего, следует отнести стратегию национальной безопасности; стратегию социально-экономического развития на долгосрочную перспективу; стратегию научно-технологического развития; стратегию пространственного развития [4].
Остановимся на рассмотрении содержательного наполнения этих документов более подробно.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации должна сформировать основные задачи по преодолению выявленных
рисков и угроз национальному развитию в различных сферах государственного управления, включая социально-экономическую и научно-технологическую, определяя национальные интересы и стратегические приоритеты развития. Она выступает основой для разработки целого блока документов стратегического планирования, как в области обеспечения национальной безопасности России в сфере обороны, так и в области социально-экономического развития.
Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации (далее Стратегия) разрабатывается с целью конкретизации основных долгосрочных целей, задач и приоритетов социально-экономического развития, а также направлений государственной политики в сфере социально-экономического развития, ориентированных на их достижение. В общем виде требования к содержательному наполнению стратегии социально-экономического развития определены в ст. 16 Федерального закона №172-ФЗ, которые включают оценку текущей социально-экономической ситуации в РФ, определение целей социально-экономического развития РФ и целевых показателей, основных приоритетов и задач социально-экономической политики на долгосрочный период, а также основные направления, мероприятия и механизмы ее реализации [12].
Вместе с тем представляется необходимым некоторое уточнение содержательного наполнения документа такого уровня. На наш взгляд, следует выделить три важных блока задач, на решение которых должна быть нацелена такая стратегия.
Первый блок задач стратегии долгосрочного социально-экономического развития состоит в уточнении структурных приоритетов национального развития в разрезе отраслей и секторов национальной экономики, которые должны получить опережающее (приоритетное) развитие для реализации целевого сценария развития в формате национальных проектов и государственных программ.
Второй блок задач связан с конкретизацией оценок ресурсных возможностей и ограничений для реализации целевого сценария долгосрочного прогноза социально-экономического развития, его целевых показателей (индикаторов) развития как экономики в целом, так и основных институциональных секторов национального хозяйства. Оценка таких ресурсных возможностей должна осуществляться как на макроуровне, в разрезе основных экономических факторов (трудовые ресурсы, производственные мощности, инвестиции), так и в разрезе важнейших институциональных секторов и приоритетных отраслей национальной экономики.
Наконец, еще одна функциональная задача долгосрочной стратегии социально-экономического развития состоит в концептуальном обосновании экономической политики, ориентированной на обеспе-
чение реализации долгосрочных целей и задач социально-экономического развития. На основе такой концепции должна выстраиваться конкретная деятельность правительства, направленная на совершенствование функционирования институтов управления социально-экономическим развитием страны на среднесрочный период в привязке к существующему шестилетнему политическому циклу.
Стратегия пространственного развития, которая в соответствии со ст. 20 Федерального закона №172-ФЗ, по сути, должна стать региональным срезом общей стратегии социально-экономического развития РФ [12], т.е. ориентироваться на общие целевые параметры развития национальной экономики и учитывать перспективы развития важнейших секторов национального хозяйства с учетом изменения территориальных пропорций их размещения. Такая стратегия должна разрабатываться в организационном и методическом единстве с общей стратегией социально-экономического развития страны и служить обоснованием для разработки программ развития субъектов Федерации и макрорегионов [9].
В свою очередь Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу должна служить основой для разработки блока программных документов развития приоритетных отраслей и сфер деятельности, субъектов РФ и макрорегионов, а также мер государственной политики в области социально-экономического развития, направленных на достижение установленных целевых ориентиров на заданный период.
В логике системы стратегического планирования программно-плановые документы выполняют роль инструментов реализации стратегических целей, задач и приоритетов национального развития и обеспечения национальной безопасности страны, определенных на этапе стра-тегирования и отраженных в стратегиях национальной безопасности, стратегии социально-экономического развития, стратегии научно-технологического развития [6]. Такие документы уточняют и систематизируют цели и задачи национального развития в отношении приоритетных видов деятельности, отраслей и регионов, конкретизируют количественно-качественные целевые индикаторы развития, определяют потребность в необходимых ресурсах, а также ответственные структуры за реализацию и достижение заданных на стадии стратегирования целевых ориентиров. Кроме того, программно-плановые документы стратегического планирования являются основой для бюджетного планирования и финансирования приоритетных направлений социально-экономического развития. В этой связи их разработка должна быть совмещена с бюджетным процессом - разработкой среднесрочного прогноза социально-экономического развития и формированием параметров бюджетной системы на среднесрочную перспективу.
3. Национальные проекты в системе целеполагания
В управленческой практике главная предпосылка решения стратегических задач социально-экономического развития - это выстраивание процесса стратегического целеполагания [5]. В российской практике такую задачу сегодня решают Стратегия национальной безопасности РФ, Стратегия экономической безопасности РФ, а также Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», заменивший Указ Президента РФ № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 7 мая 2018 г. Принятые указы свидетельствуют о том, что стратегический уровень управления социально-экономическим развитием Российской Федерации переместился на президентский уровень.
Однако следует отметить, что ни сами эти Указы, ни принятые в соответствии с их решениями национальные проекты до сих пор не вписаны в систему стратегического планирования и, по сути, не являются результатом ее функционирования. Разработка национальных проектов и заложенные в них целевые ориентиры не опирались ни на долгосрочный прогноз социально-экономического развития, ни на долгосрочную стратегию развития. Последняя, несмотря на законодательно установленные сроки разработки в ФЗ-2103, до сих пор представлена так и не была. В связи с этим можно констатировать, что взаимоувязанный пакет документов, определяющих перспективы развития страны на долгосрочную перспективу до 2030 г., так и не был сформирован.
Вместе с тем формат указа, как нам представляется, не может заменить стратегию долгосрочного социально-экономического развития по целому ряду причин.
Во-первых, из-за недостаточной глубины шестилетней перспективы (определяемой границами политического цикла), необходимой для решения задач масштабной структурной перестройки экономики. Напомним, что Федеральный закон №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предполагает как минимум двенадцатилетнюю перспективу для разработки целевых ориентиров стратегии социально-экономического развития.
Во-вторых, из-за недостаточной широты охвата рассматриваемых проблем. Отмеченные в Указе целевые ориентиры и задачи национального развития охватывают главным образом вопросы социаль-
3 Федеральный закон от 23.06.2016 N 210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». шшш.сопБикап: гиМосишеп1:/соп5_^с_ЪАШ_199998.
ного развития. Если рассматривать принятые нацпроекты, то непосредственное отношение к динамике экономического развития, т. е. масштабное инвестиционное наполнение имеют только четыре проекта - Комплексный план развития магистральной инфраструктуры, безопасные и качественные автомобильные дороги, жилье и городская среда, экология, строительные проекты в других национальных проектах. Вне рамок принятых нацпроектов остались цели и задачи развития собственно производственного потенциала, прежде всего обрабатывающей промышленности и производства машин и оборудования, решения которых и определяют динамику диверсификации отраслевой инфраструктуры национальной экономики и рост ее конкурентоспособности. Остальные национальные проекты, при всей их важности и актуальности, ориентированы на повышение эффективности использования бюджетных ресурсов как федерального, так и регионального уровней и имеют отложенные экономические эффекты с точки зрения темпов экономической динамики и роста глобальной конкурентоспособности российской экономики.
В-третьих, из-за ограниченности масштабов задействованных финансовых ресурсов и их влияния на экономический рост. Напомним, что на реализацию нацпроектов до 2024 г. планируется выделить около 23 трлн руб., или 3,8 трлн руб. в среднем на год, что составляет менее 4% годового ВВП. При этом доля четырех инвестиционноемких проектов (бюджеты которых в сумме оцениваются в 12,9 трлн руб.), в рамках которых формируются материальные предпосылки экономического роста, составляют лишь половину выделяемых средств4.
Трудно рассчитывать, что такие объемы финансовых ресурсов обеспечат качественный прорыв в развитии важнейших сфер национальной экономики и рост ее глобальной конкурентоспособности. При этом даже выход на «среднемировые темпы экономического роста» (т.е. 3-4% среднегодового прироста ВВП на длительном временном интервале) не обеспечивают в приемлемые сроки ни сокращения двукратного разрыва по уровню экономического развития (ВВП на душу населения) с ведущими экономиками мира, ни ликвидацию нарастающего отставания по общим масштабам экономического потенциала от динамично развивающихся экономик Китая и Индии. По нашим расчетам, задача ускорения темпов экономической динамики до 5-6% годового прироста ВВП потребуют доведения доли инвестиций в экономике до 27-30% ВВП, т. е. увеличения на 10-12 трлн руб. в год.
Однако перечисленные выше ограничения не означают, что установленные в Указах Президента РФ №204 и № 474 цели националь-
4 Рассчитано авторами на основе данных сайта «Будущее России. Национальные проекты». futurerussia.gov.ru.
ного развития и принятые национальные проекты и программы недостаточно актуальны. Скорее вызывает сомнение их достаточность для эффективного ответа на возникающие вызовы национальному развитию, для перевода российской экономики на новую модель развития и обеспечения высокого уровня глобальной конкурентоспособности.
В этой связи нам представляется, что такие указы призваны не заменять стратегию долгосрочного социально-экономического развития РФ (как это происходит с 2012 г.), а наоборот, закреплять и конкретизировать ее основные целевые ориентиры и параметры применительно к шестилетнему политическому циклу, формируя такие ориентиры для разработки национальных проектов и государственных программ, а также шестилетнего плана деятельности Правительства РФ.
В методологическом плане важно определить и место нацпроектов в системе стратегического планирования. Следует отметить, что сам формат национальных проектов был юридически закреплен в принятом 30.06.2016 г. Указе Президента РФ № 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам». В соответствии с отмеченным указом был образован и одноименный Совет при Президенте РФ, важнейшей функцией которого стало обеспечение взаимодействия органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных со стратегическим развитием страны и реализацией приоритетных проектов [13]. Этим Советом был определен перечень основных направлений стратегического развития, в рамках которых в настоящее время разрабатываются и реализуются приоритетные проекты и программы.
Заложенный в Указе Президента РФ № 306 проектный подход получил дальнейшее развитие в Постановлении Правительства РФ №1050 от 15.10.2016 г. «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» и Распоряжении Правительства № 2165-р, утвердившим План первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве РФ на 2016-2017 г. В результате был сформирован каркас системы программно-проектной деятельности исполнительной власти, охватывающей различные уровни - федеральный, отраслевой и региональный, опирающийся на систему проектных офисов, образованных на разных уровнях системы государственного управления - в правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, органах власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, был сделан определенный шаг по «достройке» системы стратегического управления национальным развитием на основе проектного подхода как завершающего этапа разработки пакета документов стратегического планирования - отбор приоритет-
ных программ развития различных секторов, отраслей, сфер деятельности и регионов, как инструментов реализации стратегических установок социально-экономического развития страны. Однако формирование Совета решило лишь организационные аспекты проектной деятельности, в то время как методические аспекты содержательного наполнения процесса отбора таких приоритетных проектов и программ еще требуют дальнейших разработок.
4. Направления совершенствования программно-планового блока системы стратегического планирования
К настоящему времени программно-плановый блок стратегического планирования представлен документами следующих форматов: национальные проекты Российской Федерации; государственные программы Российской Федерации; схемы территориального планирования, основные направления деятельности правительства. Исторически, в постсоветский период, на федеральном уровне планово-программный блок был представлен федеральными целевыми программами; государственными программами, основными направлениями деятельности Правительства РФ.
С 2018 г. основным инструментом реализации приоритетов стратегического планирования становятся национальные проекты Российской Федерации и их наполнение в форме государственных программ и федеральных проектов. При этом если национальные проекты отражают, прежде всего, приоритетные сферы деятельности (направления) социально-экономической политики, реализуемой в рамках текущего шестилетнего политического цикла, то федеральные проекты раскрывают основные направления государственной политики и инструментарий для достижения целевых ориентиров в приоритетных сферах деятельности, ставших национальными проектами. В этом своем качестве федеральные проекты играют роль, аналогичную государственным программам, однако не могут их заменить в полном объеме.
Дело в том, что действующие в настоящее время 44 государственные программы охватывают более широкий спектр направлений, чем утвержденные национальные проекты. Так, государственные программы охватывают пять направлений государственной политики -новое качество жизни (10 госпрограмм); инновационное развитие модернизация экономики (19 госпрограмм); эффективное государство (3 госпрограммы); сбалансированное региональное развитие (5 госпрограмм); обеспечение национальной безопасности (6 госпрограмм)5, из
5
5 programs.gov.ru.
которых три содержательно сопрягаются с приоритетными направлениями национальных проектов - человеческий капитал (4 нац-проекта); комфортная среда жизни (3 нацпроекта), экономический рост (6 нацпроектов). На первый взгляд, создается впечатление, что госпрограммы охватывают более широкий круг вопросов стратегического планирования. Однако анализ включенных в национальные проекты федеральных проектов дает основание сделать вывод о том, что в рамках 68 федеральных проектов предусматривается более глубокая и системная разработка приоритетных направлений социально-экономического развития. При этом вне рамок федеральных проектов осталось, по сути, два важнейших направления социально-экономического развития - инновационное развитие и модернизация экономики и сбалансированное региональное развитие.
Как представляется, архитектура программно-планового блока стратегического планирования нуждается в дальнейшем совершенствовании. Прежде всего целесообразно расширить направления стратегического планирования социально-экономического развития, включив в него приоритетные направления развития и модернизации производственного потенциала национальной экономики и проблематику регионального развития через региональные программы и проекты национального значения. Национальные проекты внутри таких направлений должны отражать действительно приоритетные направления социально-экономической и структурной политики на шестилетнюю перспективу. Формирование таких направлений является результатом всех этапов стратегического планирования, начиная с анализа сложившихся внешних и внутренних условий социально-экономического развития и возможных прогнозных сценариев такого развития для Российской Федерации.
Во-вторых, необходимо уточнить место и роль госпрограмм и федеральных проектов в системе проектно-планового блока стратегического планирования. Как представляется, целесообразно перейти на какой-то один формат реализации национальных проектов. Такими инструментами после 2024 г. могут стать федеральные проекты, как объекты бюджетной поддержки мер по реализации приоритетных направлений социально-экономического развития.
В-третьих, в серьезном совершенствовании нуждается методическая база как по определению приоритетных направлений социально-экономического развития в формате национальных проектов, так и их наполнение федеральными проектами, которые должны быть содержательно сопряжены между собой и увязаны с точки зрения ресурсного обеспечения, что предполагает широкое использование балансовых расчетов по важнейшим ресурсам и направлениям их использования (трудовые ресурсы, важнейшие инвестиционные товары, валют-
ные ресурсы для инвестиций, свободные производственные мощности и т. д.).
В-четвертых, основные направления деятельности правительства Российской Федерации, содержание которых, по сути, является планом развития мер государственной политики (организационно-правовой среды ведения экономической деятельности), должны, прежде всего, ориентироваться на обеспечение условий для реализации национальных и федеральных проектов, как инструментов реализации стратегических целей и задач социально-экономического развития.
В-пятых, к 2025 г. (т. е. к началу нового политического цикла) необходимо иметь подготовленный пакет документов стратегического планирования на долгосрочную перспективу (12-15 лет) (национальный прогноз, долгосрочный прогноз социально-экономического развития, долгосрочный прогноз научно-технологического развития, стратегию социально-экономического развития, стратегии основных отраслей и видов деятельности, стратегии субъектов РФ), разработанных в едином временном рабочем цикле и на единой методологической основе, что позволит сформировать обоснованную систему целей и приоритетов национального развития и информационную базу для разработки национальных и федеральных проектов на новую шестилетнюю перспективу - до 2030 г.
ЛИТЕРАТУРА
1. Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».www.consultant.ru/document/ сош_аос_ЬЛШ_357927.
2. Афиногенов Д.А, Кочемасова Е.Ю., Сильвестров С.Н. Стратегическое планирование: проблемы и решения // Мир новой экономики. 2019. № 2. С. 23-25.
3. Глазьев С.Ю. О создании систем стратегического планирования и управления научно-техническим развитием // Инновации. 2020. № 2. С. 14-23.
4. Ленчук Е.Б., Филатов В.И. Стратегическое планирование - путь к устойчивому развитию экономики России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2018. № 11(4). С. 35-47.
5. Ленчук Е.Б. Стратегическое планирование в России: проблемы и пути решения. Методологические подходы к реализации принципов формирования системы стратегического планирования в РФ // Инновации. 2020. № 2. С. 24-28.
6. Смирнова О.О., БочароваЛ.К., Белявская-ПлотникЛ.А., Богданова Ю.Н. Концептуальные подходы к формированию архитектуры документов стратегического планирования в России // МИР (Модернизация, Инновации, Развитие). 2019. Т. 10. № 4. С. 440-456.
7. Заверский С.М., Киселева Е.С., Кононова В.Ю., Плеханов Д. А., Чуркина Н.М. Стратегическое планирование развития экономики: мировой опыт и выводы для России // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2016. № 2.
С. 22-40.
8. Липина С.А., Беляевская-Плотник Л.А., Сорокина Н.Ю. Стратегическое планирование в России: возможность и необходимость применения зарубежного опыта // Региональная экономика. Юг России. 2018. № 1 (19). С. 44-52. doi.org/10.15688/re.volsu.2018.1.4.
9. Бухвальд Е.М. Стратегия пространственного развития Российской Федерации
и инновации в государственной региональной политике // Экономист. 2019. № 2. С. 25-34.
10. Лексин В.Н. Дороги, которые не мы выбираем (О правительственной стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г.) // Российский экономический журнал. 2019. № 3. С. 3-23.
11. Минакир П.А. «Стратегия пространственного развития» в интерьере концепций пространственной организации экономики // Пространственная экономика. 2018. № 4. С. 8-20.
12. Федеральный закон от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании
в Российской Федерации». www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841.
13. Указ Президента РФ 30.06.2016 г.№ 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам». www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200363.
ABOUT THE AUTHORS
Lenchuk Elena Borisovna - Doctor of Economic Sciences, Director of the Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Economics of Russian Academy of Science (the RAS), Moscow, Russia [email protected]
Filatov Vladimir Ivanovich - Candidate of Economic Sciences, Leading Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Economics of Russian Academy of Science (the RAS), Moscow, Russia
IMPROVEMENT OF METHODOLOGICAL APPROACHES FOR FORMATION OF STRATEGIC PLANNING SYSTEM IN RUSSIA
The article substantiates the objective necessity of using strategic planning as the most important instrument of state governance. It makes it possible to effectively respond to global challenges and to solve long-term strategic problems of national development. This study focuses on the problems of improvement of methodological approaches to building a strategic planning system from the formation of long-term goals, objectives and priorities of socio-economic development to their effective implementation. The role of the state policy in the field of strategic planning in theoretical, methodological, substantive and organizational aspects is revealed.
Keywords: strategic planning, forecasting, goal setting, national projects, strategy of socioeconomic development JEL: 020, О29.
