CC BY
203А. Е. Городецкий1
ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ
Исследованы основные этапы развития систем регионального стратегического планирования и управления в условиях рыночных и административных реформ 1990-х-2000-х гг., сформировавших облик системы государственного управления современного типа и поставивших вопросы о создании системы государственного стратегического планирования в Российской Федерации. Определены основные причины и факторы сегодняшнего состояния системы планирования, определены основные направления его развития как ядра в структуре общего стратегического контура регулирования социально-экономического развития страны. Проанализированы долговременные тренды и периодика развития государственного стратегического регионального планирования на примере Пермского края.
Ключевые слова: государственное стратегическое планирование, региональное стратегическое планирование, региональная социально-экономическая политика, стратегическое управление, проектный офис, функционально-целевая модель управления, организационная схема управления.
УДК 330.352
Существует довольно обширное законодательство о прогнозировании и государственном стратегическом планировании. В настоящее время приняты:
• Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ (в ред. федеральных законов от 23.06.2016 № 210-ФЗ, от 03.07.2016 № 277-ФЗ, от 30.10.2017 № 299-ФЗ, от 31.12.2017 № 507-ФЗ).
• Указ Президента РФ от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года».
• Постановление Правительства РФ от 30.12.2016 № 1559 «Об утверждении Правил общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, с использованием федеральной информационной системы стратегического планирования».
• Постановление Правительства РФ от 18.05.2016 № 445 (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами».
• Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года».
1 Андрей Евгеньевич Городецкий, руководитель научного направления «Институты современной экономики и инновационного развития» Института экономики РАН, д-р экон. наук, профессор.
Действуют модельные законы:
• «О стратегическом прогнозировании и планировании социально-экономического развития «Приложение к постановлению МПА СНГ от 28.11.2014 г. № 41-10 Межпарламентская ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств».
• «О документах стратегического прогнозирования и планирования «Приложение к постановлению МПА СНГ от 13 апреля 2018 года № 47-12 Межпарламентская ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств».
В целом в РФ в 2014-2019 гг. принято порядка 49 дополнительных, сопутствующих нормативных правовых актов.
Однако, по мнению большинства специалистов, принятый в 2014 г. Федеральный закон (№172-ФЗ) не удается имплементировать в систему законодательства и законоприменения. Еще сложнее ситуация на субфедеральных уровнях, что усугубляет положение. Все дело в том, что данный закон очень плохо вписывается в действующую модель развития, выстроенную на неолиберальной идеологии, и соответствующую систему государственного управления. И наконец, утрачены культура и институты долгосрочного планирования, нет квалифицированных специалистов. Современные практики видят главные проблемы в разработке так называемых имитационных моделей. Но, во-первых, вопрос о нормативно-методических основах планирования не исчерпывается наличием или отсутствием этих важных инструментов, о чем свидетельствует не только зарубежный опыт. Во-вторых, принципиально важный вопрос - что «имитировать»? - остается фигурой умолчания. Поэтому ни к чему не обязывающий «прогноз» - на год, на пять, а то и на пятьдесят лет - остается доминирующим методом и инструментом государственного регулирования вместо государственного стратегического плана.
Методологически важно различать исторические модели планирования:
• социалистического директивного народнохозяйственного планирования;
• индикативного планирования, сложившегося в послевоенный период в Европе и новых индустриальных странах Дальнего Востока (в рамках модели «развивающего государства);
• современное государственное стратегическое планирование.
Последнее опирается на проектно-программные методы, акцентирует внимание не на выполнении контрольных показателей, а на достижении стратегических целей и приоритетов. В системах государственного стратегического планирования большее внимание уделяется регионам и муниципальным образованиям.
Качественные сдвиги происходят в моделях и методах прогнозирования: в современных условиях все большее место занимает называемый «форсайт» - предвидение и управление будущим, в отличие от традиционного прогноза (прогнозные расчеты и варианты достижения возможного будущего).
Известны такие базовые теоретические модели, как модели стратегического планирования И. Ансоффа; Гарвардской школы бизнеса - Гарвардской группы; Г. Стей-нера. На этой основе предложена обобщенная модель, в которой можно выделить следующие ключевые моменты:
1. Стратегическое планирование представляет собой непрерывный процесс, состоящий из трех этапов: анализа, установления целей, выбора варианта развития.
2. Стратегии развития на каждом уровне должны быть скоординированы.
3. Необходимо предусмотреть возможность корректировки стратегии с учетом изменения внешних условий, а также возможностей для реализации.
Представленная обобщенная модель (рис. 1)2 достаточно полно характеризует структуру планирования: ее логику и основные этапы реализации процесса разработки стратегического плана. Но она, по сути, инертна к «времени и месту», особенностям экономической системы, ее институтов, сложившимся механизмам и инструментарию планирования. Модель, построенная с учетом содержательных особенностей российской системы государственного стратегического планирования, ее институциональных форм, нормативно-методических основ, будет выглядеть более конкретно и предметно3 (рис. 2).
Анализ экономики Пермского края показывает, что при неплохих позициях на фоне региональных экономик Приволжского федерального округа (ПФО) по целому ряду показателей наблюдается застой, характерный для российской экономики в целом. Это связано с хроническими проблемами региональной экономической политики как на уровне региона, так и муниципальных территорий, отсутствием современной и эффективной системы регионального стратегического планирования, сбоями в реализации региональных программ и проектов, в том числе на уровне моногородов.
Рис. 1. Обобщенная модель государственного стратегического планирования
2 Инфографика здесь и далее см.: Городецкий А. Е., Ганин О. Б., Ганин И. О. Генезис государственного стратегического планирования и его современное состояние в Пермском крае // Аудит и Финансовый анализ. 2018. № 5. С. 205-2012.
3 Источник: Краткосрочные и долгосрочные угрозы и риски России в условиях обострения международных отношений и пути их минимизации: Стратегический анализ / отв. ред. С. Ю. Малков, Л. Е. Гринин, А. В. Коротаев. М.: Московская ред. изд-ва «Учитель», 2015.
Целеполагание
Президент РФ Ежегодное послание Федеральному собранию РФ Указы
Определение приоритетов
и целей социально-экономического развития и обеспечения НБ РФ
Стратегия государственного развития
Стратегия СЭР субъектов
Схема территориального
планирования субъекта *
Прогноз СЭР субъекта на долгосрочный период
Бюджетный прогноз субъекта на долгосрочный период
-
Прогноз СЭР субъекта на среднесрочный период
Основные направления Планы Гос. Мероприятия План мероприятий по Государственные
деятельности деятельности ► программы -> госпрограмм реализации СЭР субъекта * программы субъекта
Правительства ФОИВ
Планирование и программирование
Рис. 2. Обобщенная схема системы документов стратегического планирования в соответствии с законом № 172-ФЗ
Действует и фактор общей архаичности механизмов региональной экономической политики, ее привязанности к текущим проблемам регионов, практике затыкания тех или иных дыр, упованием на помощь и поддержку федерального центра и, соответственно, невысокую активность в сфере стратегического планирования регионального развития.
Региональная политика привержена популизму, который расцветает в период избирательных циклов. Эта политика не способна реализовывать такие масштабные задачи, как формирование и реализация стратегических целей и приоритетов, в том числе региональных; она в значительной степени зависит от личного фактора и личных качеств региональных руководителей. Поэтому принятие и имплементация в управленческие практики новых региональных законов о региональном стратегическом планировании потребует существенного обновления основ региональной экономической политики.
Как видно из таблицы, в 2010-2015 гг. выпуск в основных ценах и промежуточное потребление демонстрировали вялый рост (к 2010 г.); валовой региональный продукт (ВРП) (валовая добавленная стоимость в сопоставимых ценах, в процентах к предыдущему году) после довольно высоких темпов в 2010 и 2011 гг. в последующем резко упали, а в 2015 г. показали спад. Это довольно логично - с учетом процентной политики Центробанка это вполне сочеталось с низкой инфляцией. Характерно, что показатели ВРП на душу населения по базовому индексу показывали незначительный устойчивый рост.4
4 иКЬ: http://permstat.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/permstat/resources/13bffe004074 2840а987еВ67сса0Ш/1. 1 .Ыт!
Исторически можно выделить три основных этапа в развитии систем управления и стратегического планирования:
Первый этап можно отнести к постсоветскому периоду развития Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; охватывает период 1991-2000 гг. Ключевые персоналии: Б. Ю. Кузнецов - губернатор Пермской области с 1991 по 1996 г.; Г. В. Игумнов - губернатор Пермской области с 1996 по 2000 г.
Второй этап: «старая школа» - новые подходы. Новый объект управления -Пермский край; период - 2000-2017 гг. Ключевые персоналии: Ю. П. Трутнев - гу-
Динамика валового регионального продукта
Показатель 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Выпуск в основных ценах, млн р. 1362493,5 1772117,9 1871348,2 1995768,7 2144112,3 2289797,4
% к 2010 г. 1,30 1,37 1,46 1,57 1,68
Промежуточное потребление, млн р. 739376,7 932016,8 1011005,5 1115504,2 1169919,4 1241778,8
% к 2010 г. 1,26 1,37 1,51 1,58 1,68
Валовой региональный продукт (валовая добавленная стоимость) в основных ценах, млн р. 623116,8 840101,1 860342,7 880264,4 974192,9 1048018,6
Валовой региональный продукт (валовая добавленная стоимость) (в сопоставимых ценах), % к предыдущему году 107,4 108,3 100,6 100,8 103,3 99,6
Индекс-дефлятор ВРП, в разах к предыдущему году 1,1 1,2 1,1 1,0 1,1 1,1
Валовой региональный продукт на душу населения (в основных ценах), р. 235930,6 319149,5 326782,7 334027,2 369489,3 397621,4
% к 2010 г. 1,35 1,38 1,42 1,57 1,68
Валовое накопление основного капитала, млн р. 140410,7 145968,8 163837,3 226318,0 214613,0 240029,8
% к 2010 г. 1,04 1,17 1,61 1,52 1,71
бернатор Пермской области с 17 декабря 2000 г. по 11 марта 2004 г.; О. А. Чиркунов -губернатор Пермского края с 25 марта 2004 г. по 28 апреля 2012 г.; В. Ф. Басаргин -губернатор Пермского края с 5 мая 2012 г. по 6 февраля 2017 г. (врио с 28 апреля по 5 мая 2012 г.).
Третий этап связан с выборами нового «назначенца из Москвы» - анонсирован технократический подход; период - с 2017 г. по настоящее время. Ключевая персона: М. Г. Решетников - губернатор Пермского края с 18 сентября 2017 г. (врио с 6 февраля по 18 сентября 2017 г.) по результатам прямых выборов, состоявшихся 10 сентября 2017 г.
В основе периодизации этих этапов лежат эволюция систем государственного регионального управления (в широком смысле, включая механизмы целеполагания, стратегирования и прогноза, региональной экономической политики и институтов ее реализации), а также политические программы, стилевые особенности руководства губернаторов, их администраций, приходивших в разные периоды времени в структуры власти и государственного регионального управления.
Каждый этап характеризуется либо пресловутыми управленческими новациями, либо преемственностью / инерционностью в использовании тех или иных подходов к стратегическому планированию социально-экономического и пространственного развития Пермского края и имеет конкретную политическую и профессионально-квалификационную окрашенность в зависимости от личных качеств главы региональной / краевой администрации, его команды, корпуса советников, консультантов и привлекаемых экспертных групп.
На первом этапе (с 1990-х гг. до начала 2000-х гг.) шла во многом спонтанная пространственная реструктуризация пермской региональной экономики, осуществлялся поиск новых возможностей выживания и развития, преодоления кризисных процессов:
• выстраивание современных институтов регионального управления с акцентом на сглаживание пространственной поляризации административно-территориальных единиц;
• определение основных свойств экономического пространства Пермского края, обусловленных неоднородностью социально-экономического пространства, его асимметрией;
• выделение полюсов роста в структуре краевой экономики, формирование новых научных представлений о ее состоянии (структуре - отраслевой и территориальной) и возможных векторах развития;
• отсюда - обоснованная попытка осуществить прогнозы развития и определить концепции и/или программы их реализации.
Это позволило приступить к широкомасштабному экспериментированию в области создания основ стратегического управления, освоения методологии проектного офиса.
Буквально на ходу шло обоснование методов проектного управления, была разработана и апробирована функционально-целевая модель управления; проводились активные поиски путей внедрения института проектного офиса, разработки новых организационных структур. Ставка была сделана на варягов - команды профессиональных экспертов и научных консультантов со стороны.
Были получены следующие положительные результаты: экономика и управление форсированно (нередко с помощью шоковых методов) адаптировались к рынку
(в том виде, как он понимался на местах); шла апробация (с переменным успехом) методов из арсенала так называемого государственного менеджмента, который активно внедрялся в ходе реформ государственного управления и государственной службы на Западе на рубеже конца 1980-х - начала 1990-х гг., а также форсайта, который за рубежом стал одним из базовых в системе государственного стратегического планирования; выстраивались новые организационные схемы стратегического управления.
Но обнаружились и серьезные минусы:
• опора на классические административные схемы реализации («продавлива-ние») разработанных стратегий регионального социально-экономического развития, программ, моделей управления, которые либо не исполнялись, либо давали результаты, противоположные ожидаемым;
• неудачными оказались попытки организации регионального и муниципального управления исключительно на конкурентно-рыночных принципах, по схемам корпоративного и финансового менеджмента; бизнес и инвестиции из других регионов не спешили в пермские края за «льготами и посулами», а местные предприниматели активно осваивали преференции, но без ожидаемой конкуренции извне не стремились к результатам, на которые рассчитывала администрация края;
• не оправдала себя ставка на «пришлые» экспертно-аналитические команды -они не заменили профессиональных управленцев-чиновников, а должного доверия и взаимодействия между ними добиться не удалось;
• возврат к традиционным манипуляциям с оценочными показателями, характеризующими результаты реализации программ и проектов, при обнаружении провала в их исполнении. Качество разработки и реализации программ закономерно упало.
Начиная с 2014 г. была предпринята попытка прозондировать другие возможности проектного управления, в частности, в сфере реализации государственных программ. Для этого были:
• систематизированы элементы региональной модели управления (синтез элементов проектно- и процессно-ориентированной моделей);
• органы власти объединены в функционально-целевые и функциональные блоки (ФЦБ/ФБ) в соответствии с функционально-целевыми направлениями (ФЦН);
• в рамках каждого ФЦН сформированы портфели проектов;
• региональная модель управления адаптировалась для муниципальных образований (ФЦБ на уровне органов муниципального стратегического управления (ОМСУ), соглашения о достижении целевых показателей).
В развернутом виде организационная модель стратегического управления выглядела следующим образом (рис. 3).
Но, как это часто бывает, идея, может, была хороша, но исполнение оказалось «не очень». В 2014 г. по решению Совета по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов РФ [1] были определены пилотные площадки для внедрения проектного управления, разделенные на два уровня. Основное требование к пилотным площадкам - поддержка проектного управления на уровне руководителя органа исполнительной власти региона. При этом площадки первого уровня должны были иметь успешный опыт внедрения проектного управления, второго уровня - иметь опыт внедрения элементов проектного управления и квалифицированный персонал, владеющий методологией профессионального проектного управления. В число площадок первого уровня вошли Белгородская область, Пермский край и Ярославская область [31].
J I
I 1_
г
Губернатор Пермского края Ответственный за организацию проектной деятельности
|
Региональный проектный комитет по планированию СЭР
Региональный проектный офис (Департамент мониторинга АГПК)
Заместитель председателя Правительства ПК
Проектный комитет по приоритетному направлению «Здравоохранение»
Проект «Электронное здравоохранение»
Проект «Технологии и комфорт -матерям и детям»
Проект «Развитие санитарной авиации»
X
Заместитель председателя Правительства ПК
Проектный комитет по приоритетному направлению «Образование»
Проект «Создание новых мест в образовательных организациях»
Проект «Рабочие кадры для передовых технологий»
Проект «Вузы -центры инноваций»
Проект «Создание условий для реализации федеральных стандартов общего образования»
Проект «Дополнительное образование для каждого ребенка»
т
Заместитель председателя Правительства ПК -министр строительства и ЖКХ
X
Проектный комитет по приоритетным направлениям «Ипотека и арендное жилье», «ЖКХ и улучшение городской _среды»__
Проект «Ипотека и арендное жилье»
Проект «Обеспечение качества жилищ-но-коммунальных услуг»
Проект «Формирование комфортной городской среды»
Проект «Чистая страна»
х
Первый заместитель
председателя Правительства ПК
Проектный комитет по приоритетному направлению «Безопасные и качественные _дороги»
Проект «Безопасные и качественные дороги Пермской городской агломерации»
I
Первый заместитель председателя Правительства ПК - министр территориального развития
Проектный комитет по приоритетному направлению «Экология»
Проект «Дикая природа»
Проектный комитет по приор итетно му направлению «Моногорода»
Проект «Комплексное
развитие моногородов»
1
Заместитель председателя Правительства ПК - министр пром-ти, предпринимательства и торговли
X
Проектный комитет по приоритетным направлениям «Повышение производительности труда», «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Международная кооперация и экспорт»
Проект «Повышение производительности труда»
Проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы»
Проект «Международная кооперация и экспорт промышленности»
Проект «Системные меры по развитию междунар. кооперации и экспорта»
Проект «Экспорт продукции в АПК»
Со §
а
I
а л то
о §
то
05
о
О/ то а а
то $
то то а а
о ^
& 'оч
Рис. 3. Организация проектного управления в органах государственной власти Пермского края
Отметим, что существенного продвижения в реализации методов проектного управления в Пермском крае не наблюдалось даже после выхода постановления Правительства РФ «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ» от 15 октября 2016 г. №1050. Итогом формирования системы стратегического планирования стала управленческая система, которая так и осталась экспериментальной
После принятия соответствующих документов на федеральном уровне региональные документы не были доработаны и специфицированы на краевом уровне, их реализация была практически заморожена. Финальным аккордом развития практики проектного управления этого периода стало распоряжение Правительства Пермского края «Об утверждении Положения и составов проектных комитетов по основным направлениям стратегического развития РФ» от 3 февраля 2017 г. №20-рп. Однако, по свидетельству экспертов и специалистов в краевом правительстве, проектные офисы так толком и не заработали [23].
Приглашенная из столицы группа экспертов сделала попытку разработать более приближенную к действительности схему регионального стратегического планирования, вписанную в вертикаль общегосударственной системы стратегического планирования, сочетающую проектно-программные, пространственно-территориальные и отраслевые начала, учитывающую планово-управленческие особенности, сложившиеся в ходе предшествующих экспериментов. Рассматривались и другие возможности проектного управления, в частности, в сфере реализации государственных программ. Для этого были:
• систематизированы элементы региональной модели управления (синтез элементов проектно- и процессно-ориентированной моделей);
• органы власти объединены в ФЦБ и ФБ в соответствии с функционально-целевыми направлениями (ФЦН);
• в рамках каждого ФЦН сформированы портфели проектов;
• региональная модель управления адаптировалась для муниципальных образований (ФЦБ на уровне органов муниципального стратегического управления (ОМСУ), соглашения о достижении целевых показателей).
Модель этой схемы (рис. 4) так и осталась экспериментальной.
В 2017-2019 гг. происходит возврат к «технократическому подходу». Ставка делается на привлечение в структуры власти универсальных «эффективных управленцев», владеющих технологиями управления; заметно сокращается поле для управленческих экспериментов; взят курс на закрепление накопленного опыта выстраивания проектно-стратегических структур.
Принципиальные выводы таковы: незавершенность и определенное замораживание процессов создания системы регионального стратегического планирования; наличие многих нерешенных проблем; дефицит свежих идей и концептуальных разработок, соответствующего нормативно-правового и нормативно-методического инструментария. Фактор принятия новой стратегии пространственного развития РФ и новые подходы к структуризации экономического пространства требуют серьезного обновления концептуально-стратегического подхода к государственному (региональному) стратегическому планированию.
Проблема развития государственного стратегического планирования неоднократно озвучивалась Президентом Российской Федерации; развернутая критика со-
стояния вопроса представлена в выступлении Секретаря Совета Безопасности РФ Н. П. Патрушева на совещании по вопросам стратегического планирования.5
На субфедеральном уровне дело обстоит не менее остро. Исследование регионального среза проблемы подводит к следующим выводам и результатам.
Сегодня продвижению в жизнь государственного стратегического планирования во многом мешают косность и непрофессионализм чиновников, а также фобии и предубеждения против планирования в целом. Существует непонимание того, что оно реализуется в разных исторических моделях и совершенно не означает возврата к советскому директивному планированию, которое выполнило свою историческую миссию и от которого мы ушли. Чтобы преодолеть эти фобии и предубеждения, а также не пытаться внедрять устаревшие модели, необходимо строго разграничивать исторически сложившиеся модели планирования:
• социалистическое директивное народнохозяйственное планирование;
• индикативное планирование, сложившееся в послевоенный период в Европе и новых индустриальных странах Дальнего Востока и Юго-Восточной Азии;
• современное государственное стратегическое планирование с упором на развитие форсайт-методологии в прогнозировании; проектно-программных методов, в частности региональных проектов и программ; смещением внимания с выполнения контрольных показателей на достижение стратегических целей и приоритетов;
• процессы универсализации институтов стратегического планирования в связи с их укоренением в системе глобального управления (ООН, международные промышленные, финансово-экономические и торговые организации, региональные интеграционные объединения; транснациональные корпорации и управление цепочками создания добавленной стоимости).
5 В частности, было отмечено, что основу нормативной правовой базы стратегического планирования составляет федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». На фоне значительного количества принимаемых документов стратегического планирования их единая архитектура не выстроена. Отсутствуют стратегия социально-экономического развития страны и стратегия пространственного развития России. Документы характеризуются отраслевой изолированностью, отсутствием стратегических ориентиров для бизнеса и регионов и практически не используются в процессе выработки и принятия решений. Не всегда прослеживается взаимосвязь между стратегическими целями и бюджетным процессом. При разработке документов стратегического планирования в сфере социально-экономического развития вопросы национальной безопасности рассматриваются формально.
В связи с этим особое внимание уделено переходу от разработки отдельных документов к формированию системы стратегического планирования, что позволит оценить весь спектр задач развития страны и национальной безопасности, обеспечить взаимосвязь долгосрочных целей стратегий и государственных программ, а также ресурсов для их реализации.
Подчеркнуто, что важным шагом в совершенствовании государственного управления должно стать безусловное выполнение Указа Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития России на период до 2024 года», а также единообразие подходов к реализации определенных в указе национальных целей со стратегическими задачами и приоритетами, утвержденными Стратегией национальной безопасности РФ.
ю
Анализ, формулирование проблем, прогноз
Постановка целей и задач
Краткосрочный Среднесрочный Статистический
Ситуационный центр
Федеральные директивы
Структурирование органов власти и распределение фу нкцио нально й ответственности
Экспертная оценка Указы президента РФ №596-606 и федеральные «дорожные карты»
Опрос общественного мнения Основные направления деятельности Правительства РФ до 2018 г.
Мониторинг
ПАС ПК
Внешняя оценка (РФ, ПФО)
Выезды на места
Стратегия развития ПФО и план по ее реализации
Указ Президента РФ № 1199
Указ Правительства РФ № 607
Постановление Правительства РФ №1317
Показатели оценки эффективности показателей в отдельных отраслях
Региональный и муниципальный уровень целеполагания
I ~
В том числе ^ отдельные поручения губернатора ПК
/ Региональный
Стратегия и программа СЭР
Кодификатор
1
X
Схема управления
Полномочия
Функции
Муниципальный
Программы СЭР
ОМСУ
Соглашения ПК к ОМСУ
Определение механизмов и источников
Государственные программы
Проекты
«Дорожные карты»
Непроектные мероприятия
Бюджетное планирование
Система целевых показателей
Принятие управленческих решений
Организация исполнения, контроль, корректировка
Региональные НПА
Закон ПК о стратегическом планировании
Проектное управление
Пост. ЗС ПК об утверждении Стратегии СЭР ПК
Бюджетная стратегия
Организация исполнения
Закрепление ответственности
Закон ПК об утверждении ПСЭР ПК
Обучение
Закон о бюджете ПК
Планы -графики и паспорта
НПА губернатора ПК о проектном управлении, порядке разработки и реализации ГП, «дорожных карт», мероприятий и др.
НПА правительства ПК об утверждении ГП, ВЦП , ПРП и др.
Текущие управленческие решения губернатора ПК, председателя правительства ПУ
Приказы ИОГВ
Муниципальные НПА
Контроль
I Эффектив- I | ный I I_____I
I Система | | мотивации I I_____I
Управление изменениями
Контроль по вехам
Контроль освоения бюджета
I Управление! | рисками I
Оценка результативности
Поощрение/ депремиро-
вание по результатам
Рис. 4. Экспериментальная модель управления
Не менее важно видеть специфику России, воздействующую на типологию стратегического планирования, выбор целей и приоритетов, характер ресурсных ограничений, существо социальных проблем - использование модели догоняющего развития, специфика экономики с развивающимися рынками; особенности федеративного устройства и пространственной структуризации экономики и управления; глубокое социально-экономическое неравенство российских регионов с точки зрения уровня и динамики развития; характер экономических и институциональных реформ, вызовы и императивы ускоренного социально-экономического развития и преодоления технологического отставания от высокоразвитых стран - лидеров современного мира.
Необходимо целенаправленно и системно формировать структуру и механизмы функционирования стратегического каркаса (контура) социально-экономического развития и безопасности («венок» государственных стратегий, определяющих основополагающие направления развития экономики и государства), ядром которого и является государственное стратегическое планирование. Основные черты такой модели планирования - научное предвидение облика желаемого будущего, учет и согласование широкого круга социальных интересов в процессах стратегического целеполагания и распределения ресурсов. Само будущее определяется не только как некая объективно детерминированная и научно просчитанная реальность, но и как итеративный процесс определения общих (общенациональных) интересов власти и бизнеса, власти и гражданского общества, внутриэлитного консенсуса, диалога властвующей элиты и широкого спектра социальных групп, гражданских институтов.
Исследование основных трендов развития экономики Пермского края, его места на фоне развития региональных экономик Приволжского федерального округа (ПФО), России в целом, причин образования застойных явлений по целому ряду экономических показателей показало, что это связано не столько с внешними причинами (стагнация, санкции), сколько с хроническими проблемами региональной экономической политики (на уровне региона и муниципальных территорий), отсутствием современной и эффективной системы регионального стратегического планирования, сбоями в реализации региональных программ и проектов, в том числе на уровне моногородов.
Система регионального стратегического планирования требует определения задач второго уровня методологии стратегического планирования в регионе с учетом особенностей его развития, сложившихся экономических и социокультурных отношений с окружающими регионами. На первый план выходит задача разработки актуальной стратегии социально-экономического и пространственного развития Пермского края как совокупности экономических районов, каждый из которых имеет свою специфику и, следовательно, требует своей стратегии.
Эти стратегии должны иметь единую методологическую базу и единый, общий для всех, вектор регионального развития. Данные PEST- анализа подсказывают, что такими векторами являются мини-кластерный подход, промысловые формы производства, сохранение культурного кода территорий. При этом актуальным становится переход к анализу ситуации «изнутри», с позиций перспективы развития отдельных муниципальных образований Пермского края и их объединений (агломераций, экономических районов, ареалов расселения). Динамика социально-экономического развития, условий труда и жизни требует перехода от трендовых, инерционных подходов к планированию и прогнозированию к более креативным методам, использующим методологию форсайта и футуристического подхода к формированию экономического развития отдельных территорий, нарастающей дифференциации в условиях будущего каждой
социально-экономической системы. При этом масштабный уровень «регион» должен определять направления анализа, прогноза и целеполагания остальных уровней стра-тегирования - как федерального, так и муниципального.
Решение этой задачи предполагает стратегический, а не формально долгосрочный прогноз, т. е. не столько цифры и тренды (хотя они также нужны), сколько целе-полагание с учетом «окон возможностей» и вариантов сценарного выбора. При этом к процессу выработки стратегий должны быть подключены не только внешние эксперты, но и проживающие на конкретных территориях участники этого процесса, представляющие в полном объеме потенциал своей территории (представители «групп влияния» и стейкхолдеры.)
Разграничение оценок достигнутых результатов на краткосрочных и долгосрочных временных отрезках дает двойственную картину накопленного опыта.
На краткосрочных временных отрезках хорошо прослеживаются недостатки каждого из них, дискретность в региональной экономической политике в зависимости от политической конъюнктуры, лозунгов текущего момента, личных качеств и мотиваций конкретных руководителей, часто - работа на «галочку» и оценочный показатель. В долгосрочном аспекте эта же политика дала и иной результат. Получен бесценный опыт апробирования современных механизмов стратегического целеполагания, прогнозирования с использованием элементов форсайта, пространственного анализа и стра-тегирования краевой экономики, разработки реальной картины и структуры экономики на региональном и муниципальном уровнях, прощупывания базовых направлений и долгосрочных трендов социально-экономического развития, овладения современными рыночными механизмами экономического регулирования.
Этот же опыт подсказывает направление развития стратегических и программно-проектных институтов. Для их успешного развития необходимо:
• выстроить взаимосвязи системы базовых стратегий, формирующих стратегический контур государственного регулирования и управления, собственно, государственного стратегического планирования и региональной экономической политики; выстроить региональные аналоги стратегического контура экономического регулирования;
• в составе стратегического планирования радикально обновить модели и методы прогнозирования в направлении освоения форсайт-методологии, адаптации его (форсайта) новых и новейших методов в систему регионального стратегического прогнозирования; обобщить и включить в инструментарий региональной экономической политики все лучшее, что было наработано и накоплено за истекшие годы;
• предложить новую теоретическую модель региональной экономической политики, дополненную структурной и промышленной политикой и органически увязанную со стратегическими национальными целями, приоритетами и соответствующими стратегическими проектами/государственными программами; с системой межрегиональных экономических связей (в противовес автаркическим подходам к планированию и управлению); с отраслевой структурой экономики, видовой структурой и интересами бизнеса; со специфицированными региональными системами стратегического целеполагания, прогнозирования, проектирования и программирования, включая взаимоувязанные системы параметров, индикаторов и критериев оценки результативности этой политики;
• обеспечить механизмы контроля, администрирования и стимулирования исполнения принятых экономико-политических решений. Опыт организационного закрепления функций координации и контроля за исполнением программ и проек-
тов на основе функционально-целевой модели в Пермской администрации имеется. Но он не получил развития из-за периодической смены администрации и соответствующих изменений в методах экономического руководства. Поэтому потребуется сформировать действенные институты и механизмы обеспечения преемственности и непрерывности региональной экономической политики на временных горизонтах, сопоставимых с хронологией стратегического регионального плана. Решению таких задач могли бы способствовать специализированные надведомственные органы власти, например комиссия при администрации Пермского края по стратегическим проектам и региональному стратегическому планированию. Такую комиссию можно «вписать» в действующую вертикаль государственного управления по линии исполнительной власти (Администрации Президента Российской Федерации; Госсовета РФ как совещательного органа при Президенте Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, включая их структуры на региональном уровне управления).
Список литературы
1. О Совете по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов РФ: приказ Мин-ва экон. развития РФ от 5 июня 2013 г. №304 (с изм. на 28 нояб. 2013 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Концепция комплексной целевой программы развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления в Пермской области: решение Зак. собр. Пермской области от 22 июня 2000 г. №1026; утратила силу с 21 марта 2005 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. О Стратегии социально-экономического развития Пермской области: постановление Зак. собр. Пермской области от 18 сент. 2003 г. №990. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Кодификатор целей и задач социально-экономического развития Пермского края. Утв. распоряжением губернатора Пермского края от 29 июня 2010 г. №95-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О внесении изменений в Перечень государственных программ Пермского края, утвержденный распоряжением губернатора Пермского края от 24 июня 2013 г. № 146-р: распоряжение губернатора Пермского края от 28 сент. 2017 г. №206-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Об утверждении Положения и составов проектных комитетов по основным направлениям стратегического развития РФ: распоряжение Правительства Пермского края от 3 февр. 2017 г. №20-рп (в ред. распоряжений Правительства Пермского края от 27 февр. 2017 г. №45-рп, от 26 апр. 2017 г. №99-рп, от 28 дек. 2017 г. №337-рп, от 16 мая 2018 г. №110-рп). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об утверждении Схемы развития и размещения производительных сил Пермской области на период до 2000 г.: постановление администрации Пермской области от 11 мая 1994 г. №132. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Артамонов, М. При путинском режиме Решетников? ?? неплохой вариант. Итоги выборов губернатора Пермского края / М. Артамонов //Звезда. - 2017. - 12 сент. URL: http:// zvzda.ru/articles/dfD179746136.
9. Белкина, А. Решетников объявил правила игры для пермских строителей / А. Белкина // URA.RU. - 2017. - 10 июля. URL: https://ura.news/articles/1036271472
10. Богданова, Ю. В. Дорожная карта разработки базовых документов стратегического планирования и прогнозирования в реализацию федерального закона №172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» / Ю. В. Богданова, О. О. Смирнова // Мат-лы Всеросс. конф. молодых ученых по вопросам государственного стратегического планирования «Форум молодых стратегов» (Москва, 20 мая 2015 г.). - М. : Изд-во МНЭПУ, 2015.
11. Борзун, О. Чиркунов подставил Басаргина. Экс-губернатор нашел свое место под солнцем. И проложил путь другим / О. Борзун // Московский комсомолец. - 2014. - 12 февр. URL: http ://perm .mk .ru/article/2014/02/12/983921 -chirkunov-podstavil-basargina.html
12. Бухвальд, Е. М. Стратегическое планирование и новые ориентиры политики регионального развития в Российской Федерации / Е. М. Бухвальд, О. Н. Валентик // Экономика: вчера, сегодня, завтра. - 2015. - №5. - С. 21-41.
13. Быкова, С. Устраивайтесь поудобнее. Губернатор призвал не увлекаться глобальными проектами / С. Быкова // Коммерсант. - 2018. - 18 июля. URL: https://www.kommersant.ru/ doc/3689440.
14. Глава Прикамья представил свою стратегическую линию развития региона // Новый компаньон. - 2017. - 28 марта. URL: https://www.newsko.ru/articles/nk-3853639.html.
15. Городецкий, А. Е. О фундаментальных причинах провалов государства: дисфункции государственного управления и их преодоление / А. Е. Городецкий // Итоги трансформации, или Какой капитализм мы построили: мат-лы междунар. науч. конф. - 2017. - С. 99-117.
16. Городецкий, А. Е. Промышленная политика: вызовы нового индустриализма и неизбежность адекватного политико -экономического выбора / А. Е. Городецкий // Экономическое возрождение России. - 2017. - №4. - С. 17-29.
17. Городецкий, А. Е. Теория планирующих систем Гэлбрейта и уроки российских административных реформ / А. Е. Городецкий // Гэлбрейт: возвращение / под ред. С. Д. Бодруно-ва. - М. : Культурная революция, 2017. - С. 285-318.
18. Государственный архив Пермского края. Главное управление экономики Пермской области. 1940-2006 гг. URL: http://www.archive.perm.ru/catalog/1117-glavnoe-upravlenie-ekonomiki-permskoy-oblasti/
19. Информационно-аналитическое обеспечение управленческих решений губернатора государственной программы Пермского края «Совершенствование государственного управления». URL: http://www.gostorgi.ru/44-4871800.
20. Заключение Контрольно-счетной палаты Пермского края на проект закона Пермского края «О бюджете Пермского края на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.» (внесен губернатором Пермского края М. Г. Решетниковым) от 20 окт. 2017 г. №50. - Пермь, 2017. - С. 15.
21. Концепция поляризованного развития Пермской области. - Пермь, 1993. - С. 14.
22. Концепция развития цифровой экономики Пермского края в 2018-2024 гг. URL: http://mirs.permkrai.ru/upload/iblock/e92/Концепция%20развития%20цифровой%2 0экономики %20Пермского%20края.pdf
23. Краевые власти «реанимировали» работу проектных офисов в Прикамье // Местное время. - 2017. - 2 марта. URL: http://permv.ru/2017/03/02/kraevye-vlasti-reanimirovali-rabo/
24. Магданов, П. В. Проблемы стратегического планирования СЭР региона / П. В. Маг-данов, В. Ю. Падей // ARS ADMINISTRANDI. - 2011. - №3. - С. 71-72.
25. Магданов, П. В. Подход к организации стратегического планирования социально-экономического развития региона / П. В. Магданов, В. Ю. Падей // ARS ADMINISTRANDI. -2011. - №4. - С. 4-20.
26. Об итогах социально-экономического развития РФ за 2003 г. / Мин-во экон. развития и торговли РФ. - 2004. Режим доступа: http://www.economy.gov.ru.
27. Орлова, М. Бросили клич. Экономисты: в Стратегии Пермского края до 2026 г. слишком легкие задачи / М. Орлова // Российская газета. - 2012. - 22 дек. URL: https://rg.ru/2011/12/ 22/reg-pfo/perm-strategiya.html
28. Планирование: перезагрузка / под ред. А. В. Бузгалина. - М. : Культурная революция, 2016. - С. 389.
29. Полина, Д. Расставим точки над ИТ: как Пермский край стремится стать «цифровым» / Д. Полина // Новый компаньон. - 2017. - 13 дек. URL: https://www.newsko.ru/articles/nk-4470845.html
30. Приоритеты экономического развития субъектов Российской Федерации / В. А. Гуртов, Л. Я. Березин, В. А. Матвеев, С. В. Сигова. - М.: Кучково поле, 2005. - С. 45.
31. Раменская, Л. А. Особенности проектного управления в органах государственной власти на региональном уровне / Л. А. Раменская // Фундаментальные исследования. - 2018. -№1. - С. 111-115. URL: http://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=42059.
32. Смирнова, О. О. Муниципальное планирование. Проблемы и решения / О. О. Смирнова, В. Н. Прохоров, Ю. В. Симонова // Успехи современной науки и образования. - 2017. -Т. 3, №2. - С. 57-60.
33. Смирнова, О. О. Основы стратегического планирования Российской Федерации / О.О. Смирнова. - М. : Наука, 2013. - 302 с.
34. Смирнова, О. О. Последовательность разработки и требования к базовым документам для реализации Закона №172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» / О. О. Смирнова, Ю. Н. Богданова // Совр. науч. иссл. и инновации. - 2015. - №10.
35. Смирнова, О. О. Сбалансированная система показателей социально-экономическо-го развития России: современные вызовы / О. О. Смирнова // Проблемы и механизмы оценки эффективности системы государственного и муниципального управления / Российский экон. ун-т им. Г. В. Плеханова. - М., 2016. - С. 277-280.
36. Смирнова, О. О. Стратегическое планирование в субъектах Российской Федерации: методологические основы и методические рекомендации / О. О. Смирнова, С. А. Липина // Региональная экономика. Юг России. - 2017. - №1. - С. 25-35.
37. Создание организационной структуры системы управления проектами в исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации: от общего к частному // Агентство инноваций и развития экон. и соц. проектов. URL: https://www.innoros.ru/ publications/articles/18/sozdanie-organizatsionnoi-struktury-sistemy-upravleniya-proektami-v-ispol-6.
38. Состояние нормативной правовой базы стратегического планирования федеральной, региональной (Пермский край и другие регионы, в том числе «регионы-конкуренты»), муниципальной (город Пермь и другие города, в том числе административные центры «регионов-конкурентов»); предложения по созданию необходимых нормативных правовых документов стратегического планирования города Перми. URL: http://docplayer.ru/35320576-Sostoyanie-normativnoy-pravovoy-bazy.html
39. Столбов, С. Пермский край окончательно откажется от налоговой льготы на прибыль для крупного бизнеса / С. Столбов // Звезда. - 2017. - 6 июня. URL: https://zwezda.su/ economy/2018/06/permskij -kraj -okonchatelno-otkazhetsya-ot-nalogovoj -lgoty-na-pribyl-dlya-krupnogo-biznesa.
40. Стратегирование развития муниципалитета в социально-экономическом пространстве региона: анализ, динамика, механизмы / Д. Г. Красильников (рук. авт. колл.), П. И. Блусь, О. Б. Ганин, И. О. Ганин [и др.]; Перм. гос. нац. исслед. ун-т. - Пермь, 2016. - 292 с.
41. Стратегический сценарный прогноз. Пермский край, Россия и мир - 2030 / под общ. ред. А. И. Агеева. - М.: Ин-т экон. стратегий РАН; Рубин, 2016. - 432 с.
42. Теплякова, К. Главы муниципалитетов Прикамья будут согласовывать своих замов с краевыми властями / К. Теплякова // Накануне.ЯИ. - 2018. - 30 марта. URL: https:// www.nakanune.ru/news/2018/03/30 /22502944/.
43. Чиркунов, О. Государственное управление: деловой подход / О. Чиркунов // Ведомости. - 2007. - 16 апр. URL: https://www.vedomosti.ru/newspaper/articles/2007/04/16/ gosudarstvennoe-upravlenie-delovoj-podhod
44. Чиркунов, О. Региональная политика: Условие развития - конкуренция / О. Чиркунов // Ведомости. - 2006. - 26 июля. URL: https://www.vedomosti.ru/newspaper/articles/2006/07/ 26/regionalnaya-politika-uslovie-razvitiya-konkurenciya.
45. Юрпалов, С. Ю. О результатах внедрения проектного управления в Пермском крае в 2014 г. / С. Ю. Юрпалов. URL: http://docplayer.ru/45063745-0-rezultatah-vnedreniya-proektnogo-upravleniya-v-permskom-krae-v-2014-godu.html
A. E. Gorodetsky. State strategic planning: regional experience. The main stages of the development of regional strategic planning and management systems in the context of market and administrative reforms of the 1990s-2000s, which shaped the modern-day state administration system and raised questions about creating a state strategic planning system in the Russian Federation, are investigated. The main causes and factors of the current state of the planning system are identified, the main directions of its development as a core in the structure of the general strategic outline of the country's socio-economic development are identified. The long-term trends and periodicals of the development of state strategic regional planning are analyzed on the example of the Perm Territory.
Keywords: state strategic planning, regional strategic planning, regional socio-economic policy, strategic management, project office, functional and target management model, organizational chart of management.
