CC BY
94
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ПО ПРОДВИЖЕНИЮ И ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА. Ч. 2
В статье рассмотрены международный механизм и институты защиты прав и свобод человека. Международная гарантия прав человека оценивается как наиболее эффективный и действенный путь продвижения и обеспечения прав человека во всем мире. Показаны условия, которые должны быть обязательно соблюдены при обращении в международные институты по защите прав человека, а также специфика их рассмотрения разными институтами.
Ключевые слова: глобальные институты, Европейская Комиссия по правам человека, Европейский Суд по правам человека, Комиссия ООН по правам человека, Комитет по правам человека, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет против пыток, Комитет по устранению дискриминации против женщин, Комитет по устранению расовой дискриминации, Комитет по правам ребенка, Комитет по правам всех рабочих-мигрантов и членов их семей, Комитет по правам нетрудоспособных лиц, международный механизм защиты прав человека, Международный уголовный суд, международные соглашения о правах человека, Международные пакты и конвенции о правах человека, Служба Верховного комиссара ООН по правам человека, Совет по правам человека.
Существует непосредственная связь между национальногосударственными системами и международной системой защиты прав человека. Для реализации прав и свобод человека важны мир, спокойствие и прогресс не только внутри отдельных стран, но и на земле в целом. Они благоприятствуют сотрудничеству народов и государств, обмену достижениями, способствующими развитию экономики, науки и культуры, росту жизненного уровня населения. Чем больше будет сообщающихся сосудов между государствами, народами и континентами, тем быстрее достижения одних стран и народов, в том числе и в области реализации прав и свобод человека, станут достоянием всех остальных. Вот почему обеспечению мира и безопасности на земле, содействию развитию стран так называемого «Третьего мира», или «Юга», всегда придавалось и придается такое значение.
Отставание целых стран и даже групп стран, по причине которого невозможно реализовать многие права человека, имеет не только объективные, но и вполне зависимые от стран и народов причины (недемократичность существующих политических режимов, безответственность властей, хищения государственных средств, кор-
© Д. З. Мутагиров, 2009
рупция должностных лиц государства и т. д.). Объективные причины устраняются, воздействуя на условия, их порождающие. Субъективные причины могут быть устранены относительно быстро и легко. Здесь важны воля и решимость как народов отсталых в своем развитии стран, так и всего международного сообщества.
Дело в том, что на базе гражданских обществ в отдельных странах складывается также глобальное гражданское общество (универсум), которое способно воздействовать тем или иным образом на политические режимы и тех стран, где такое общество пока еще слабо и не способно выступать в качестве равноправного партнера политического общества. А глобальное гражданское общество формирует элементы и глобального политического общества в лице многочисленных политических институтов, функционирующих на разных уровнях (глобальном, континентальном и региональном) и с разными компетенциями.
Международные институты общей компетенции (глобальные и континентальные) призваны создавать в мире в целом и на отдельных континентах климат сотрудничества и взаимопомощи в решении стоящих перед человечеством задач. Это - всемерное содействие совершенствованию (модернизации) институтов гражданского и политического обществ, осуждение и бойкот диктаторских режимов1, международное сотрудничество в борьбе с нарушителями прав и свобод человека и многое другое. Задержание бывшего чилийского диктатора А. Пиночета в Лондоне в 1999 г. по ордеру испанского судьи, а также Государственного секретаря Союза Белоруссии и Российской Федерации П. Бородина в январе 2001 г. в США по требованию швейцарских властей — наглядные проявления подобного сотрудничества. Речь должна идти не о том, поступили ли власти той или иной страны справедливо или коварно, как утверждалось в Государственной Думе РФ и в Министерстве иностранных дел России после задержания П. Бородина в США, и не о том, должен ли был президент России обращаться к президенту США с требованием освободить высокопоставленного российского чиновника. Сами подобные рассуждения свидетельствовали о глубоком незнании депутатами и государственными чиновниками России самых элементарных вещей: что в США и во многих других странах, в отличие от России, где все (и прокуратура, и суд, и Федеральное собрание) нередко поступают по указаниям исполнительной власти, три ветви государственной власти действительно
1 К сожалению, в таких случаях жертвами прекращения экономических и иных связей становятся рядовые граждане этих стран. Поэтому человечеству стоит задуматься над подобной практикой.
128 _____________________________________________________________________
самостоятельны. Каждая из них руководствуется Основным законом своих стран, но разными его статьями. Они и на самом деле часто не только не знают о том, что думают по тому или иному поводу их «сдержки и противовесы», но и не спрашивают их об этом. Это им и не нужно. Каждая ветвь государственной власти стремится, в соответствии со своим пониманием права, строго соблюдать относящиеся к ним статьи Конституции, выполнять свои функции и, таким образом, все вместе, в совокупности обеспечивают соблюдение всей Конституции, всех ее статей, исполнение всех функций государства2. Это относится и к выполнению международных обязательств государств по сотрудничеству в борьбе с международной преступностью, угрожающей правам и свободам человека, в том числе и в борьбе с коррупцией, представляющей собой главную угрозу верховенству закона, демократии, социальной справедливости и правам человека. Коррупция препятствует экономическому развитию стран, извращает принципы распределения и функционирования экономики (Civil Law, 1999, preamble). Государства обязаны не только предусмотреть в своем внутреннем законодательстве решительные и действенные меры по борьбе с коррупцией. Они должны эффективно сотрудничать между собой во всех вопросах, касающихся коррупции, предоставляя друг другу сведения об отмывании денег, документы и свидетельства очевидцев за границей, признавая судебные решения иностранных государств по подобным делам, участвуя в возмещении судебных издержек в соответствии с условиями международных соглашений и т. д. (Ibid., art. 13).
Главное отличие международной системы защиты прав и свобод человека от национальной системы состоит в том, что складывающееся глобальное политическое общество пока еще не имеет четких и сформировавшихся ветвей власти. У международного сообщества нет и институтов для принуждения суверенных государств к соблюдению принимаемых ими на себя международных обязательств. Отдельное государство может задержать, допрашивать и наказывать любого своего гражданина за нарушение им норм национального права. Субъектами международных отношений являются народы и государства. Отношения между ними определяются закрепленными в Уставе ООН принципами суверенитета, равноправия и невмешательства во внутренние дела друг друга. Поэтому и международные институты защиты прав человека не мо-
2 Отставка министра юстиции Испании в феврале 2009 г. по обвинению в сговоре с судом, когда в момент принятия решения его увидели сидящим вместе с известным испанским судьей Б. Гарсоном, может служить наглядным примером.
_________________________________________________________________ 129
гут не отличаться от национальных институтов. Они призваны выполнять одновременно несколько важных функций, призванных, не ухудшая взаимоотношений между государствами, способствовать продвижению и защите прав и свобод человека в мире в целом.
Международная система защиты прав и свобод человека весьма широка и сложна: международные суды, трибуналы, институты контроля, учреждаемые для контроля над реализацией каждого международного инструментария прав и свобод человека3.
Международные правозащитные институты выполняют разные функции: информационную, исследовательскую, примирительную, по вынесению решений и по наложению санкций. Есть институты для выполнения каких-то конкретных функций, а есть и такие, которые осуществляют все перечисленные функции одновременно. Одни из этих институтов (группы докладчиков и специальных репортеров) собирают информацию о положении дел с правами и свободами человека в различных частях мира, составляют доклады, публикуют ежегодные доклады о состоянии прав человека. Другие создаются специально для изучения состояния дел в отдельных областях прав человека (Комиссия по правам человека ООН, Комиссия по статусу женщин, Комиссия по устранению расовой дискриминации, Комитет по правам человека, специально созданный для контроля над реализацией Пакта о гражданских и политических правах (ПГПП) и др.). Такие ad hoc органы существуют в ЮНЕСКО, Международной организации труда (МОТ), Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) и в других организациях.
Примирение предполагает предварительное изучение дел и является целью многих институтов. Классическими примерами таких институтов являются Европейская, Африканская и Межамериканская комиссии по правам человека. Ныне эту функцию призваны выполнять и комитеты из независимых экспертов, учреждаемые в соответствии с положениями международных пактов и конвенций.
3 Первыми и самыми действенными институтами являлись Нюрнбергский военный трибунал для суда над главными немецкими военными преступниками и Международный военный трибунал для суда над главными японскими военными преступниками, учрежденные странами-победительницами во Второй мировой войне. Объявление зверств немецких и японских властей в отношении военнопленных и гражданского населения на оккупированных территориях преступлениями против человечества, а идеологию фашистского государства — преступными и запрещенными во все времена, стали первыми решительными шагами на пути продвижения и защиты прав человека. Соответственно статус и оценки Нюрнбергского трибунала остаются действующими во все времена. Институты защиты прав и свобод человека, учрежденные после создания ООН, имеют целью улучшение дел с правами человека, недопущение их нарушения кем бы то ни было и наказание виновников в случае нарушения.
130 _______________________________________________________________________
В силу специфики субъектов международного права число институтов, наделенных правом выносить решения, весьма ограничено, хотя заметна тенденция к их постепенному увеличению. К их числу можно отнести Африканский, Европейский и Межамериканский Суды по правам человека. После Нюрнбергского и Дальневосточного трибуналов институтов, полномочных налагать санкции на нарушителей прав человека и народов, почти не осталось. Даже считающийся самым действенным Европейский Суд по правам человека может накладывать санкции только в плане возмещения материального ущерба жертве нарушения прав человека. Только в 1990-х годах начали предпринимать попытки воссоздания неких аналогов Нюрнбергского трибунала (по Руанде, по Югославии и т. д.), правовая основа которых весьма спорна, ибо Устав ООН не наделяет эту организацию таким правом.
Дипломатическая конференция полномочных представителей 160 государств мира, проходившая в Риме с 15 июня по 17 июля 1998 г., учредила Международный уголовный суд и приняла Статут суда, призванного обеспечить международное правосудие. В нем Международный уголовный суд определяется как «постоянный орган, уполномоченный осуществлять юрисдикцию в отношении лиц, ответственных за самые серьезные преступления, вызывающие озабоченность международного сообщества... и дополняет национальные органы уголовной юстиции» (ст. 1). С этим судом связывались определенные надежды на обеспечение гарантий правам человека, нарушаемым во время войн, военных и иных конфликтов и в других чрезвычайных ситуациях.
Устав определяет круг международных преступлений, судимых Международным уголовным судом. К ним относят седующее:
1.Геноцид посредством убийства; причинение серьезных телесных повреждений или умственного расстройства; умышленное создание таких жизненных условий, которые рассчитаны на полное или частичное физическое уничтожение; принятие мер, рассчитанных на предотвращение деторождения; насильственной передачи детей.
2. Преступления против человечности в виде убийства; истребления; порабощения; депортации или насильственного перемещения населения; заключения в тюрьму или другого жестокого лишения физической свободы; пытки; изнасилования; обращения в сексуальное рабство; принуждения к проституции; принудительной беременности; принудительной стерилизации; сексуального насилия; преследований; насильственного исчезновения людей; апартеида; других бесчеловечных актов.
3. Военные преступления в виде умышленного убийства; пытки;
бесчеловечного обращения; биологических экспериментов; умышленного причинения сильных страданий; уничтожения и присвоения имущества; принуждения к службе в вооруженных силах неприятеля; лишения права на справедливое судопроизводство; незаконной депортации или перемещения; незаконного лишения свободы; взятия заложников; нападения на гражданское население; нападения на гражданские объекты; нападения на персонал или объекты, задействованные в оказании гуманитарной помощи или в миссии по поддержанию мира; причинения несоизмеримой случайной гибели, увечья или ущерба; нападения на незащищенные объекты; ненадлежащего использования флагов, эмблем и знаков.
Международный уголовный суд полномочен осуществлять юрисдикцию также и в отношении преступлений военной агрессии, но только после того, как ООН будет принят специальный документ, определяющий понятие «военная агрессия», и названы условия осуществления этой юрисдикции. Однако некоторые из ведущих стран мира, в том числе и постоянных членов Совета Безопасности оОн (США, Российская Федерация), отказались ратифицировать соглашение о Международном уголовном суде. По этой причине он, хотя и начал свою деятельность с осени 2002 г., демонстрирует свою неэффективность и пока не рассмотрел ни одного преступления геноцида, против мира и человечности.
Международные обязательства государств и нормы взаимоотношений между ними четко определены в Уставе ООН. Эти же нормы, но в области прав человека, сформулированы и конкретизированы в «Декларации о защите прав человека и принципах невмешательства во внутренние дела государств», принятой Институтом международного права 13 сентября 1989 г. Этот документ исходит из бесспорного постулата о том, что права человека являются прямым выражением достоинства человеческой личности. Их защита отвечает интересам всех государств, а потому требует дальнейшего расширения их солидарных действий для обеспечения данных прав во всем мире. В случаях нарушения прав человека в том или ином государстве члены ООН имеют право предпринимать индивидуально или коллективно дипломатические, экономические и другие меры, исключающие применение вооруженной силы, в отношении государства-нарушителя своих обязательств. Такие меры не могут рассматриваться как незаконное вмешательство во внутренние дела других государств (ст. 2). Меры по обеспечению коллективной защиты прав человека обоснованны, когда они предпринимаются в ответ на серьезные нарушения этих прав, а именно: широкомасштабные или систематические нарушения или когда нарушаются права и свободы, которые не должны быть попраны ни при каких
обстоятельствах. Представление по дипломатическим каналам или устное выражение государствами озабоченности в связи с нарушениями прав человека или неодобрение подобных действий являются необходимыми и законными при всех обстоятельствах.
Все меры, предпринимаемые индивидуально или коллективно для защиты прав человека, должны соответствовать условиям: а) за исключением случаев исключительной срочности, от государства, нарушающего права человека, должно быть формально потребовано прекращение совершаемых им действий; б) предпринимаемые меры должны быть пропорциональны серьезности нарушения; в) они должны быть ограничены государством-нарушителем; г) при этом должны приниматься во внимание интересы индивидуумов и третьих стран, а также влияние принимаемых мер на стандарт жизни населения соответствующей страны.
Предложение государством, группой государств или международными гуманитарными институтами продовольственного или медицинского снабжения государству или территории, где живет страдающее население, не должно рассматриваться как незаконное вмешательство во внутренние дела того государства. Однако это снабжение не должно принимать характера угрозы вооруженной интервенции (ст. 5). Признается желательным усиление интернациональных методов и процедур, в частности методов и процедур международных организаций, имеющих целью предупредить, наказать и исключать нарушения прав человека (ст. 7).
Пока же международное сообщество связывает только то, о чем сумели договориться отдельные народы и государства (уважать определенные ценности и нормы взаимоотношений, оказывать взаимопомощь, участвовать в коллективных санкциях и т. д.). Причем совместно выработанные нормы обязаны соблюдать только те государства и народы, которые участвовали в их согласовании и должным образом одобрили (ратифицировали) их. К этим нормам могут присоединяться и новые государства, не участвовавшие в их согласовании. Акт присоединения состоит в подписании соответствующего документа, ратификации его в установленном в государстве порядке и в обмене ратификационными грамотами.
Государства могут участвовать в международных договорах, беря на себя не все предусмотренные в них обязательства, а лишь часть их, делая соответствующие оговорки. Когда договор перестает удовлетворять его или государство находит, что дальнейшее участие в нем противоречит его национальным интересам, оно вправе денонсировать его. Условия прекращения договорных отношений определяются в каждом отдельном соглашении.
Выполнение государствами принятых на себя обязательств контролируется достаточно разветвленной системой институтов защиты прав человека: национальных, региональных, континентальных и глобальных. Но даже самый совершенный механизм защиты прав и свобод человека не даст ничего, если сами субъекты этих прав и свобод (люди) не будут должным образом реагировать на каждый случай нарушения их прав.
Индивидуумы, граждане и государства, ущемленные в своих правах, первыми приводят в движение существующий правозащитный механизм, ибо последний не везде имеет право по собственной инициативе начинать рассмотрение дела, возбуждать иски, выносить решения. Этот механизм приводится в действие заявлениями и исками граждан и государств, ставших жертвами нарушения как их собственных прав, так и не желающих мириться с фактами попрания прав и свобод других людей. Они подталкивают институты защиты прав и свобод человека к большей решительности, представляя им доказательства нарушения государствами прав человека и снабжая их фактами в подтверждение своих исков.
В международные институты, как это и предусмотрено соглашениями о правах человека, поступают два типа заявлений и исков — индивидуальные и межгосударственные. Первые исходят от непосредственных жертв нарушения прав и свобод человека и имеют целью устранение данного нарушения. Отдельные люди вправе обращаться в международные институты по защите прав и свобод человека только после того, как ими будут исчерпаны все внутренние (национальные) средства защиты4.
По мнению интерпретаторов международных договоров по правам человека, это необходимо для того, чтобы предоставить правительствам возможность исправить допущенные ими нарушения
4 Органы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод принимают дело к рассмотрению только после того, как будут исчерпаны все внутренние средства защиты, и рассматривают дело в течение шести месяцев с даты принятия окончательного решения национальными властями. Факультативный протокол к Конвенции «О ликвидации всех форм дискриминации против женщин», повторяя эту формулу, делает оговорку: «За исключением случаев, когда процедура применения таких средств неоправданно затянута или не способна дать желаемый результат» (ст. 4).
Не принимаются к рассмотрению индивидуальные жалобы, если: а) они являются анонимными; Ь) они по существу аналогичны тем, которые уже были рассмотрены Судом, или уже являются предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования и не содержат новых фактов; ^ сочтут их несовместимыми с положениями Конвенции или Протоколов к ней, явно недостаточно обоснованной или неправомерной. При этом институты защиты прав человека могут объявить жалобу неприемлемой на любой стадии ее рассмотрения (см.: Карташкин, 1998).
134 ____________________________________________________________________________
собственными средствами в рамках своей национальной правовой защиты (Kruger, 1993, p. 668). Но может быть правомерным и другое объяснение. Люди, как правило, больше доверяют международным институтам, независимым от правительств отдельных стран, а соответственно, обеспечивающим большую объективность при рассмотрении жалоб, чем своим национальным судам. Поэтому естественно их желание обойти бюрократические перепонки и волокиту в национальных судах5 и сразу же обратиться за поддержкой в международные инстанции.
Непременным условием является то, которое должно быть соблюдено заявителем: иск нельзя передавать одновременно в несколько органов защиты. Проблема возникла, по мнению Г. Х. Крюгера, на протяжении многих лет являвшегося секретарем Европейской Комиссии по правам человека, а затем судьей Европейского Суда по правам человека, в связи с процедурами, предусмотренными дополнительным протоколом к Пакту о гражданских и политических правах: куда следует обратиться в случаях, когда нарушено право, предусмотренное одновременно и Пактом и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Договорились о том, что в случае возникновения таких проблем, первое слово должно принадлежать региональному институту (Ibid., p. 670-671).
Все международные институты устанавливают сроки времени, когда можно обращаться к ним с заявлением. Как правило, этот срок ограничен 6 месяцами после последнего рассмотрения дела в национальных институтах. В 1980-1990 гг. некоторые институты (ЮНЕСКО, МОТ) продлили эти сроки, справедливо полагая, что жертва могла быть лишена возможности реализовать свою волю в этот период, скажем, будучи посаженной в тюрьму, запертой в психиатрической больнице и т. д. Но при всех условиях, считают они, этот срок должен оставаться разумным. Общее требование состоит в том, что заявление не должно быть анонимным, истец обязан идентифицировать себя. ЮНЕСКО допускает упрощение и этого требования: заявление не обязательно должно быть подписано самой жертвой. Когда жертва лишена такой возможности по независящим от нее обстоятельствам, в качестве защитника ее прав и интересов может выступать группа людей или общественная организация.
Межгосударственные иски, как правило, требуют политического решения вопросов — предоставления независимости, прекращения оккупации, террора, политики геноцида, расовой, национальной и
5 Особенно, если они, как это происходило в России в 1990-х годах, вынуждены отказываться от рассмотрения гражданских дел из-за отсутствия элементарных условий для работы.
____________________________________________________________________ 135
иной дискриминации, репрессий и т. д. Предполагается, что стороны в спорах о правах и свободах человека (граждане и государства) должны быть равны перед институтами защиты прав человека. Но на самом деле это далеко не так. Государства почти во всех случаях оказываются, выражаясь словами Д. Орвелла, «более равными», чем их граждане. Это «большее равенство» государств бросается в глаза в ст. 24 и 25 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которых говорится о правах государств и индивидуумов. Так, государства могли обращаться в Европейскую Комиссию по правам человека (ЕКПЧ) по поводу каждого нарушения Европейской конвенции, а индивидуумы - только тогда, когда они сами становятся жертвами нарушения их прав. Государства имели право непосредственно обращаться в Комиссию, в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) и даже в Комитет министров и в Парламентскую Ассамблею Совета Европы, а индивидуумы — только в Комиссию и то лишь, исчерпав шестимесячный срок после рассмотрения дела в последней инстанции национального судопроизводства. Если даже ЕКПЧ, ЕСПЧ и Комитет министров признавали жалобу индивидуума обоснованной, правительства могли уклоняться от исправления своей ошибки.
Обращения государств сразу же принимались Комиссией, в то время как жалоба индивидуума могла многократно проверяться и перепроверяться на предмет ее приемлемости. Заявитель не получал доклада Комиссии, в то время как государства получали его в установленный срок. Представитель государства может присутствовать даже на закрытых пленарных заседаниях Европейского Суда без приглашения сторон и на конфиденциальных заседаниях Комитета министров, а заявитель не может. Неравенство еще более усиливается громадными различиями возможностей (материальных, физических, технических, интеллектуальных и т. д.) государств и индивидуумов по отстаиванию ими своих интересов и позиций.
Один из первых международных институтов по продвижению и защите прав человека — Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС), избираемый ее Генеральной Ассамблеей в количестве 54 членов. Он уполномочен выносить рекомендации от имени ООН в целях поощрения «уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех». ЭКОСОС имеет право получать от государств-членов ООН и ее специализированных учреждений доклады о мерах, предпринятых ими во исполнение данных рекомендаций, и сообщать Генеральной Ассамблее свои замечания по докладам государств.
В целях реализации возложенных на него обязанностей ЭКОСОС своей резолюцией 5 (I) от 16 февраля 1946 г. учредил Комиссию по
правам человека, которая начала свою деятельность в 1947 г. с работы над проектом Всеобщей декларации прав человека. Затем при участии Комиссии были разработаны проекты двух международных пактов по правам человека. Позже резолюциями ЭКОСОС № 728 F (1959), № 1235 (1967) и № 1503 (1970) Комиссия по правам человека была наделена компетенцией изучать и рассматривать жалобы на нарушения прав человека, поступающие в ООН со всех концов мира.
При Комиссии по правам человека были созданы Подкомиссия по охране и продвижению прав человека, рабочая группа специальных репортеров, призванных изучать на местах различные аспекты нарушения прав и свобод человека6, и ряд подкомиссий по отдельным аспектам прав человека (комиссии по правам женщин, по предупреждению дискриминации, по делам национальных мень-шинств7 и т. д.).
Принятие международных пактов о правах человека потребовало дальнейшего совершенствования контрольного механизма ООН путем создания новых институтов (для контроля над реализацией положений каждого международного инструмента предусматривается специальный институт) и конкретизации полномочий существующих институтов. 15 марта 2006 г. решением ГА ООН Комиссия по правам человека была преобразована в Совет по правам человека, что придало этому институту статус одного из важнейших руководящих органов ООН8.
Высшим наблюдательным органом по международному Пакту о гражданских и политических правах является Комитет по правам человека, состоящий из восемнадцати членов-граждан, участвую-
6 Специальный репортер при получении сообщений о проявлениях расизма, расовой дискриминации, ксенофобии (ненависти к иностранному) передает их правительствам государств, на территории которых это происходит, с вопросами: «Имели ли события место, а если да, то что предпринято правительством для решения проблемы в соответствии с его международными обязательствами?», и ожидает ответа в трехмесячный срок. Если правительства не ответят или если репортер сочтет, что полученный им ответ недостаточен, информация с его комментариями передается в Комиссию по правам человека и Генеральной Ассамблее ООН.
7 Резолюцией Ь68 Комиссия по правам человека рекомендовала ЭКОСОС (декабрь 2000 г.) учредить в качестве вспомогательного органа Совета постоянный форум по проблемам коренных народов. Предложение об учреждении такого органа было вынесено еще в 1993 г. на конференции в Вене и числилось среди основных целей международной декады коренных народов мира. Постоянный форум должен состоять из 16 членов. 8 из них предлагаются правительствами и избираются ЭКОСОС, а 8 — назначаются самими коренными народами, но все они служат как независимые эксперты (Е0.4/2000^.63, р. 39-40).
8 Свою первую сессию Совет по правам человека провел в Отделении ООН в Женеве 19-30 июня 2006 г. (А/НСт/ SR.1-24).
__________________________________________________________________________ 137
щих в Пакте государств, обладающих высокими нравственными качествами, признанной компетентностью в области прав человека и достаточным юридическим опытом.
Каждое участвующее в Пакте государство вправе выдвигать до двух кандидатов в члены Комитета из числа своих граждан. Генеральный секретарь ООН составляет единый список всех выдвинутых таким образом лиц в алфавитном порядке, с указанием выдвинувших их государств, и представляет этот список участвующим в Пакте государствам в качестве бюллетеня для тайного голосования. Избранными в Комитет считаются лица, кандидатуры которых получили наибольшее число голосов и абсолютное большинство голосов присутствующих и голосующих представителей государств-участников.
В Комитет не может входить более чем одного гражданина одного и того же государства. Поскольку число членов Комитета меньше числа участвующих в Пакте государств, поскольку «при выборах в Комитет принимается во внимание справедливое географическое распределение членов и представительство различных форм цивилизации и основных юридических систем» (Пакт, 1966, ст. 31). Таким же образом заполняются и вакансии мест, образующиеся в период работы Комитета в результате отставок, исключения или смерти членов Комитета. Избранный для занятия вакансии член Комитета занимает должность не в течение 4 лет, как обычно, а только на остающуюся часть срока полномочий члена, который освободил место в Комитете. Каждый член Комитета делает торжественное заявление на открытом заседании Комитета о том, что он будет осуществлять свои функции беспристрастно и добросовестно.
Согласно ст. 40 ПГПП, участвующие в нем государства обязаны представлять «доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в настоящем Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав: а) в течение одного года после вступления в силу настоящего Пакта в отношении соответствующих государств-участников; в) после этого во всех случаях, когда того потребует Комитет».
Все доклады представляются на имя Генерального секретаря ООН, который направляет их в Комитет по правам человека для изучения. После консультаций с этим Комитетом он может направить заинтересованным специализированным учреждениям ООН те части докладов, которые могут относиться к сфере их компетенции. К марту 2009 г. 111 государств признали предусмотренную Первым дополнительным протоколом к нему компетенцию Комитета принимать и рассматривать индивидуальные петиции. Ежегодно в Комитет поступает более 5000 жалоб (ANNUAL APPEAL 2005, p. 24).
Комитет по правам человека изучает все полученные им материалы и составляет свои обобщающие доклады, которые представляются всем участвующим в Пакте государствам. Он может также высказать им и замечания, какие сочтет целесообразными. Комитет вправе препроводить в ЭКОСОС эти замечания вместе с экземплярами докладов, полученных им от участвующих в Пакте государств. Эти государства, в свою очередь, вправе представлять Комитету свои соображения по любым из высказанных им замечаний.
Статьи 41-42 ПГПП предусматривают особые процедуры рассмотрения сообщений в случаях, когда участвующие в нем государства заявляют о признании ими компетенции Комитета «получать и рассматривать сообщения о том, что какое-либо государство-участник утверждает, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств по настоящему Пакту». В таких случаях могут быть созданы специальные согласительные комиссии, члены которых будут изучать проблемы прав и свобод человека на местах.
Ежегодно Комитет по правам человека через Экономический и социальный совет представляет Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций доклад о своей работе.
Контроль над выполнением положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах возложен непосредственно на ЭКОСОС ООН. Резолюцией ЭкОСОС 1985/17 от 28 мая 1985 г. был учрежден Комитет из 18 независимых экспертов по экономическим, социальным и культурным правам для выполнения задач, предусмотренных частью IV Пакта об экономических, социальных и культурных правах.
Государства-участники МПЭСКП обязаны представить этому Комитету первый доклад о принимаемых ими мерах по осуществлению прав человека, предусмотренных Пактом, в течение двух лет, а затем один раз в пять лет. Генеральный секретарь ООН направляет их на рассмотрение в ЭКОСОС, а отдельные положения доклада — заинтересованным специализированным учреждениям ООН. Последние, в свою очередь, по запросу ЭКОСОС представляют ему доклады о прогрессе на пути к реализации положений Пакта, относящихся к сфере их компетенции. Доклады государств и специализированных учреждений ООН, касающиеся прав человека, могут быть переданы в Комиссию по правам человека ООН для рассмотрения и выработки общих рекомендаций.
Согласно ст. 20 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ЭКОСОС может время от времени представлять Генеральной Ассамблее доклады с рекомендациями общего характера и с кратким изложением сведений, получаемых
от участвующих в этом Пакте государств. Он вправе запрашивать от специализированных учреждений доклады о принятых мерах и достигнутых результатах в области обеспечения соблюдения прав, признаваемых в МПЭСКП, и обращать их внимание на любые вопросы, возникающие в связи с докладами.
10 декабря 2008 г. ГА ООН одобрила Дополнительный протокол к Пакту об экономических, социальных и культурных правах. Он разрешает отдельным лицам и группам лиц, а также от имени этих лиц делать сообщения в Комитет по экономическим, социальным и культурным правам в случаях, когда они становятся жертвами нарушения государством какого-либо права, предусмотренного данным Пактом. Комитет ставит государство, на которое поступила жалоба, в известность о ее сути и первым делом должен стремиться к «дружественному урегулированию» вопроса. Если этого не удалось, вопрос рассматривается на закрытых заседаниях Комитета с привлечением соответствующих материалов других органов, фондов, специализированных учреждений ООН (ЮНЕСКО, ВОЗ, МОТ) и других международных организаций, включая региональные системы защиты прав человека, а также замечания и комментарии соответствующего государства-участника Протокола (ст. 8).
Комитет выносит свои рекомендации, которые сообщаются сторонам конфликта. Государства обязаны в течение шести месяцев дать письменный ответ, в том числе и отчет о принятых мерах. Сообщения о нарушениях прав человека могут сделать и государства, которые заявили о принятии ими компетенции Комитета получать и рассматривать жалобы. Эти государства должны в письменном виде обратить внимание государств-участников Протокола на нарушение ими тех или иных норм, предусмотренных Пактом об экономических, социальных и культурных правах, и информировать об этом Комитет.
В течение трех месяцев после получения сообщения государство, которое обвиняется в нарушении своих обязательств по Пакту, «представляет государству, направившему сообщение, объяснение или любое другое заявление в письменном виде с разъяснениями по этому вопросу, где должны содержаться, насколько это возможно и целесообразно, указания на внутренние процедуры и средства правовой защиты, которые применены, применяются или доступны по данному вопросу» (ст. 10). В случае, когда вопрос не решен удовлетворительно в течение шести месяцев со дня поступления сообщения, он передается на рассмотрение Комитета, который стремится урегулировать его «дружески». А если этого не удается сделать, Комитет составляет доклад с оценкой события и со своими выводами, который передается соответствующим государствам, а
информация об этом — Генеральному секретарю ООН. Комитет составляет ежегодный доклад с кратким отчетом о своей деятельности.
В деятельности ООН значительное место занимают проблемы обеспечения равноправия женщин, борьба с пытками, расизмом, апартеидом, расовой дискриминацией. Принята масса конвенций по этим аспектам прав человека. Естественно, что для контроля над выполнением положений этих конвенций созданы и соответствующие органы. Ими являлись и являются Комитет против пыток9, Комитет по устранению дискриминации против женщин10, Комитет по устранению расовой дискриминации11, Комитет по правам ребенка, Комитет по правам всех рабочих-мигрантов и членов их семей12 и Комитет по правам нетрудоспособных лиц13, Постоянная рабочая группа экспертов, специальные докладчики о ситуации с правами человека и фундаментальными свободами коренных (индейских) народов. Все эти органы, за исключением Комитета по правам ребенка, рабочих групп и специальных докладчиков, наделены правом принимать и рассматривать индивидуальные заявления о нарушениях соответствующих прав человека.
20 декабря 1993 г. по рекомендации Всемирной конференции по правам человека в Вене Генеральная Ассамблея ООН учредила должность Верховного комиссара по правам человека в ранге заместителя Генерального секретаря ООН. Он призван возглавлять ставшую достаточно сложной систему защиты прав человека в ООН14. Верховный комиссар по правам человека ответственен не-
9 Учрежден в соответствии со ст. 17 Конвенции «Против пыток и других жестоких, бесчеловечных и деградирующих обращения и наказания» (вступила в силу в 1987 г.).
10 Учрежден в соответствии со ст. 17 одноименной Конвенции ООН 1979 г. В течение одного года после ее вступления в силу для государств-участников Конвенции последние обязаны представить Комитету начальный доклад о законодательных, судебных, административных или других мерах, принятых им в порядке реализации Конвенции, и об их результатах. Затем такие доклады представляются через каждые четыре года.
11 Учрежден в соответствии со ст. 8 Конвенции по устранению всех форм расовой дискриминации для контроля над ходом ее реализации. Доклад о положении в данной области и о принятых государствами мерах представляется Комитету в течение 1-го года после вступления Конвенции в силу с повторением таких докладов в последующем через каждые 2 года.
12 Учрежден в соответствии со ст. 72 международной Конвенции «О защите прав всех рабочих-мигрантов и членов их семей», принятой резолюцией 45/158 ГА ООН 18 декабря 1990 г.
13 Учрежден в соответствии со ст. 34 международной Конвенции «О правах нетрудоспособных лиц» (вступила в силу 3 мая 2008 г.).
14 Верховными комиссарами ООН по правам человека избирались: Лассо Айоло (19941997 гг.), Мэри Робинсон (1997-2002 гг.), Серхио Виейра Мельо (2002-август 2003 г.; погиб в Ираке), Бертранд Рамчаран (ноябрь 2003 - июнь 2004 г.), Луиза Арбор (июль 2004 - октябрь 2008 г.) и Нэви Пилей (Navi Pillay) — с ноября 2008 г.
__________________________________________________________________________ 141
посредственно перед Генеральным секретарем и Генеральной Ассамблеей; его полномочия простираются на все аспекты деятельности ООН по продвижению универсальных прав человека и координации действий по их защите. Это: продвижение, защита и обеспечение полной реализации всеми людьми своих прав, предусмотренных в Уставе Организации Объединенных Наций и в международных соглашениях о правах человека; предотвращение нарушений прав человека путем обеспечения уважения ко всем правам человека и продвижение международного сотрудничества в области защиты прав человека; совершенствования системы ООН в области прав человека. Важная миссия Верховного комиссара по правам человека состоит в содействии тому, чтобы каждый человек на земле осознал всю полноту своих прав и свобод, знал, как их защищать, а также был в оказании практической помощи ответственным за поддержку прав человека институтам в их деятельности.
Хотя иногда и слышатся жалобы на необъективность и определенную политизированность международных институтов по защите прав человека, как правило, со стороны государств, в которых нарушаются эти права, за что они стали предметом международного обсуждения, тем не менее сложившийся механизм значительно эффективнее гарантирует права человека и народов. Дальнейшее совершенствование этого механизма путем устранения пока еще имеющихся недостатков в данной области неизбежно, и оно станет надежным средством обеспечения во всем мире прав человека, демократии и верховенства закона.
Литература
1. Карташкин В. А. Как подать жалобу в Европейский Суд по правам человека. М., 1998.
2. Международный пакт о гражданских и политических правах. Нью-Йорк, 1966. 16 декабря.
3. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Нью-Йорк, 1966. 16 декабря.
4. ANNUAL APPEAL 2005. Overview of activities and financial requirements. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. Geneva, 2005.
5. Civil Law Convention on Corruption. Strasbourg, 1999. 4 December.
6. Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment. New York, 1984. 10 December.
7. Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women. New York, 1979. 18 December.
8. Convention on the Rights of Persons with Disabilities. New York, 2006. 13 December.
9. Declaration on the Protection of Human Rights and the Principle of NonIntervention in Internal Affairs of States. 1989.13 September.
10. International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. New York, 1966 . 7 March.
11. International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families. New York, 1990. 18 December.
12. Kruger H. Ch. The Right to Application // The European System for the Protection of Human Rights. London; Dordrecht, 1993.
13. Optional Protocol to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women. New York, 1999. 6 October.
14. Optional Protocol to the Convention on the Rights of Persons with Disabilities. New York, 2006 . 13 December.
15. Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. New York, 2008. 10 December.
