Национальная безопасность в России: к вопросу Об эволюции правового регулирования Текст научной статьи по специальности «Право»

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

Беляев В. П., Беляева Г. С. Национальная безопасность в России: к вопросу об эволюции правового регулирования // Вестник Прикамского социального института. 2017. № 2 (77). С. 6-11.

Belyaev V. P., Belyaeva G. S. National security in Russia: to a question of evolution of legal regulation. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2017. No. 2 (77). Pp. 6-11. (In Russ.)

УДК 340.1

В. П. Беляев

Юго-Западный государственный университет, Курск, Россия

Г. С. Беляева

Белгородский государственный национальный исследовательский университет, Белгород, Россия

НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В РОССИИ: К ВОПРОСУ ОБ ЭВОЛЮЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Беляев Валерий Петрович - доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права.

E-mail: [email protected]

Беляева Галина Серафимовна - доктор юридических наук, профессор кафедры административного и международного права.

E-mail: [email protected]

В статье на основе историко-правового анализа соответствующих источников и документов исследована эволюция правового регулирования национальной безопасности России.

Ключевые слова: безопасность, национальная безопасность, эволюция правового регулирования.

V. P. Belyaev

Southwest State University, Kursk, Russia

G. S. Belyaeva

Belgorod State National Research University, Belgorod, Russia

NATIONAL SECURITY IN RUSSIA: TO A QUESTION OF EVOLUTION OF LEGAL REGULATION

Belyaev Valery Petrovich - Doctor of Juridical Sciences, Professor at the Department of Theory and History of State and Law.

Belyaeva Galina Serafimovna - Doctor of Juridical Sciences, Professor at the Department of Administrative and International Law.

Публикация подготовлена в рамках выполнения государственного задания Министерства образования и науки Российской Федерации по теме: «Механизм обеспечения национальной безопасности: концептуальные основы» (29.9023.2017/БЧ).

© Беляев В. П., Беляева Г. С., 2017

In the present article on the basis of the historical and legal analysis of the relevant sources and documents evolution of legal regulation of national security of Russia is investigated.

Key words: safety, national security, evolution of legal regulation.

Вопросы безопасности в любом государстве на различных этапах его становления и развития являются ключевыми. Подтверждением того, что вопросы безопасности являлись таковыми в политике российского государства уже с момента его образования, служат многочисленные документы и межгосударственные договоры (подробнее см. [1]).

Период начала XII - начала XVI вв. в истории российского государства на фоне многочисленных военных конфликтов характеризуется как время становления многонационального суверенного государства, что сопровождалось многочисленными внутренними и внешними военными конфликтами. В данный период продолжилось оформление законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности. Так, в Судебнике 1497 г.1 была предусмотрена смертная казнь за поджог.

В Судебнике 1550 г.2 категория «безопасность» получила свое дальнейшее развитие. В частности, были выделены составы преступлений, посягающих на личную, общественную и имущественную безопасность: душегубства (убийства), татьбы (кражи), разбоя, хулиганства, дебоширства, похищения людей, холопов и т. д. Примечательно, что во времена царствования Ивана Грозного начали формироваться и органы государственной (и общественной) безопасности, состоявшие из опричнины и регулярного стрелецкого войска.

Важным памятником отечественного права является Соборное Уложение царя Алексея Михайловича 1649 г., глава II которого «О государьской чести, и как его государьское здоровье оберегать» была посвящена вопросам государственной безопасности. Важно заметить, что Соборное Уложение 1649 г. содержало достаточно систематизированные для того времени правовые нормы, регламентировавшие обеспечение государственной и общественной безопасности [4].

По мере становления в России неограниченной монархической власти с конца XVII до середины XIX в. наблюдается концептуальное оформление национальной безопасности в «государствоцентричном» ее проявлении: нормативно-правовая основа обеспечения национальной безопасности складывалась по таким направлениям, как охрана государственной тайны, контроль за правильностью поведения подданных и выполнением ими всех фискальных и служебных обязательств, контроль за публицистикой и научно-издательской деятельностью, «надсмотр» за иностранцами, борьба с распространителями ложных слухов, раскольниками и др. (подробнее см. [2, с. 71-73]).

Важную роль в дальнейшей эволюции правового регулирования национальной безопасности в Российской империи сыграл Наказ Екатерины II, данный Комиссии о составлении проекта нового Уложения 30 июля 1767 г. [3]. Согласно Наказу обеспечение состояния «спокойствия» является естественной потребностью всего народа, проживающего на территории государства (п. 3, 5 преамбулы). Поэтому наличие государственной власти, обеспечивающей подобную безопасность, не влечет за собой ограничения прав лиц на свободу (п. 10, 13 гл. II Наказа). Обратим внимание на то обстоятельство, что в данном акте содержится попытка определить сущность безопасности государства: это государственная и общественная «вольность» (возможность осуществления действий, разрешенных в законе), спокойствие лиц на основании предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций

1 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 2. М., 1985. С. 54-62.

2 Судебники XV-XVI веков. М.; Л.: Изд. Акад. наук СССР, 1952. С. 141-177.

(гл. V Наказа, п. 557 Дополнения к Большому Наказу от 28 февраля 1768 г.). Более того, данный правовой акт закрепил критерий соразмерности и пропорциональности при использовании государственной власти в качестве ограничения прав лиц в интересах национальной безопасности (п. 513 гл. XX Наказа), а также угрозы государственной безопасности (п. 507-513 гл. XX).

Безусловно, данный документ носил несомненно прогрессивный характер, это во многом объясняется тем фактом, что Наказ был основан на рецепции положений Декларации прав и свобод человека и гражданина Франции 1789 г. (ст. 2-6, 12)1.

Эволюции правового регулирования института национальной безопасности в российском законодательстве послужило Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. , где впервые в отечественной правотворческой практике одним из отягчающих обстоятельств совершения преступления была признана угроза посягательства на безопасность государства (п. 8 ст. 135 Уложения). Кроме того, детально раскрывались составы таких преступлений, как бунт (восстание и заговор совокупности лиц против государства), укрывательство подобного преступления (п. 271 Уложения), а также посягательство на государственный суверенитет (государственная измена) - попытка передачи государства, его части иному государству, подстрекательство иностранных государств к действиям против интересов России, раскрытие государственной тайны, содействие иностранным государствам в совершении операций в военное время, умышленное нарушение со стороны должностных лиц дипломатических или иных органов интересов России при заключении договора с иным государством или умышленное уничтожение указанными субъектами документов, представляющих государственный интерес. Тем самым данным правовым актом были четко определены возможные угрозы безопасности государства, что в значительной степени обусловливало эффективность мер по ее защите.

Конец XIX в. в эволюции правового регулирования национальной безопасности был обусловлен двумя противоречивыми тенденциями: с одной стороны, проводимыми в стране масштабными реформами (1861, 1864, 1870 гг.) и целенаправленным противодействием нарастающей революционной деятельности - с другой. Так, согласно принятому в 1892 г. Таможенному уставу тайный ввоз и вывоз запрещенных товаров наказывался конфискацией товаров с наложением денежного взыскания в размере их двойной стоимости . В 1895 г. в помощь по борьбе с контрабандой был привлечен Военно-Морской флот России, деятельность которого в данном направлении регламентировалась утвержденной в 1900 г. Инструкцией о порядке остановки, осмотра и задержания, а также отвода и сдачи задер-

4

жанных судов и грузов .

Параллельно как реакция на развитие революционной ситуации усиливалась деятельность государства по охране государственной (и общественной) безопасности. К примеру, Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г.5 вводился режим особо охраняемых местностей, на территории которых мог быть установлен особый порядок разрешения дел об административных правонарушениях, запрещалось проведение собраний, ограничивалось право на свободное передвижение, временно или постоянно запрещалась торговая или промышленная деятельность (п. 15, 16 Положения).

1 Советское государство и право. 1980. № 2.

2 Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб., 1845.

3 Полный свод законов Российской империи / под ред. С. М. Рокотова. СПб., 2008. С. 311.

4 Российский государственный исторический архив. Ф. 417. Оп. 1. Д. 1960. Л. 101.

5 Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т. I. № 350.

Правовой режим военного положения регламентировался введенными в действие 18 июня 1892 г. Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении1.

Уголовное уложение 1903 г.2 (с последующими изменениями от 1904 г. в части государственных преступлений - «О бунте против верховной власти и о преступных деяниях против священной особы императора и членов императорского дома», «О государственной измене», «О смуте») устанавливало суровую юридическую ответственность за посягательство на царскую власть вплоть до смертной казни.

Характерно, что во время Первой мировой войны санкции за преступления в области военной безопасности были ужесточены. В целях обеспечения государственной безопасности принимались нормативные акты, устанавливавшие военную цензуру: Указ «Об утверждении Временного положения о военной цензуре» и «Перечень сведений и изображений, касающихся внешней безопасности России и ее военно-морской и сухопутной обороны, оглашение и распространение коих в печати, в речах или докладах, произносимых в публичных собраниях, воспрещается»3.

Советский этап развития правового регулирования национальной безопасности в России идеологически базировался на ленинской теории социалистической революции, в соответствии с которой основная угроза для первого в мире социалистического государства состояла в сохраняющемся капиталистическом окружении. В результате внешняя политика в сфере международной безопасности определялась тезисом о враждебности западных держав Советскому Союзу и необходимости использовать их противоречия в целях собственной государственной безопасности (подробнее см. [5]).

В целях обеспечения государственной безопасности в Конституции РСФСР 1918 г. были установлены обязанность граждан по защите социалистического Отечества, а также право трудящихся на защиту революции с оружием в руках4. Статья 19 Основного закона в целях охраны завоеваний революции устанавливала всеобщую воинскую повинность -обязанность всех без исключений граждан Республики защищать социалистическое отечество, а также предоставленное исключительно трудящимся почетное право защищать революцию с оружием в руках.

В Конституции РСФСР от 11 мая 1925 г. были фактически продублированы нормы, закрепленные Конституцией РСФСР 1918 г.: «В целях всемерной охраны завоеваний Великой Рабоче-Крестьянской Революции, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика признает обязанностью всех граждан Республики защиту социалистического Отечества и устанавливает всеобщую воинскую повинность. Почетное право защищать Революцию с оружием в руках предоставляется только трудящимся; на нетрудовые элементы возлагается отправление иных воинских обязанностей» (ст. 10 Конституции РСФСР 1925 г.)5.

Заметим, что на официальном уровне понятие «государственная безопасность» было введено в нашей стране в 1934 г. при образовании в составе Народного комиссариата внутренних дел Главного управления государственной безопасности, которому были пере-

1 Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т. XII. № 8757.

2 Новое уголовное уложение, Высочайше утвержденное 22 марта 1903 года. СПб.: Изд. В. П. Анисимова, 1903. 250 с.

3 Авербах О. Законодательные акты, вызванные войною 1914 года с Германеею, Австро-Венгриею и Турциею. Вильна, 1915.

4 Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским съездом Советов на заседании от 10 июля 1918 г.) // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1918. № 51.

5 Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (утв. Постановлением XII Всероссийского съезда Советов от 11 мая 1925 г.) // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.

даны функции Объединенного государственного политического управления при ликвидации последнего.

В 1936 г. термин «государственная безопасность» был официально включен в текст Конституции СССР (п. «и» ст. 14 гл. 2) и с того времени начал употребляться в официальных актах органов советского государства1.

В годы Великой отечественной войны законодательство об обороне было дополнено рядом специальных нормативных актов, введенных в особом (чрезвычайном) порядке2, что объяснялось необходимостью перевода советских Вооруженных сил с мирного положения на военное.

Во второй половине XX в. вопросы обеспечения национальной (государственной) безопасности на конституционном уровне были закреплены в Конституции СССР 1977 г. Впервые в советском государстве эти вопросы были выделены в отдельную главу, которая получила наименование «Защита социалистического Отечества». Так, ст. 31 Конституции защита Отечества была отнесена к важнейшим функциям государства и провозглашена делом всего народа: «В целях защиты социалистических завоеваний, мирного труда советского народа, суверенитета и территориальной целостности государства созданы Вооруженные Силы СССР и установлена всеобщая воинская обязанность»3.

С распадом СССР начался новый этап эволюции правового регулирования национальной безопасности.

В 1992 г. впервые в истории российского государства был принят тематический закон, полностью посвященный вопросам безопасности, - Закон Российской Федерации «О безопасности», введенный в действие Постановлением Верховного Совета 5 марта 1992 г., где в ст. 1 впервые на официальном уровне было дано понятие безопасности как «состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»4. Закон закреплял правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определял систему безопасности и ее функции, устанавливал порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. К основным объектам безопасности закон впервые в истории российского государства призвал относить личность, ее права и свободы, общество, его материальные и духовные ценности, государство, его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Кроме того, Закон РФ «О безопасности» 1992 г. определил принципы, систему безопасности; самостоятельный раздел закона был посвящен Совету безопасности РФ - конституционному органу, осуществляющему подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности.

Вопросам безопасности посвящен целый массив законодательных актов 1990-х гг. Так, в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» от 1995 г. впервые закреплено понятие национальной безопасности; были приняты также Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. «Об оружии», Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом», Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря

1 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 дек. 1936 г.). М.: Юрид. изд. НКЮ СССР, 1937.

2 См., напр.: О военном положении: указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 29; Об объявлении в отдельных местностях СССР военного положения: указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 29; и др.

3 Конституция (Основной закон) СССР // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

4 О безопасности: закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 // Рос. газета. 1992. 2 мая. (Утратил силу.)

1997 г. «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации»1 и др.

28 декабря 2010 г. принят Федеральный закон № 390-ФЗ «О безопасности»2, в котором существенно уточнены принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности, закреплены основные цели международного сотрудничества в данной области, расширены функции Президента РФ в части определения основных направлений государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности, принятия мер по защите граждан от противоправных посягательств, противодействия терроризму и экстремизму, к тому же пересмотрены задачи и основные функции Совета безопасности РФ и полномочия Президента РФ по расширению их перечня.

В 2015 г. под воздействием новых угроз, возникших перед нашей страной в международной сфере, была принята новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации . В ней определены национальные интересы и стратегические национальные приоритеты России, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности страны и обеспечение ее устойчи-

4

вого развития на долгосрочную перспективу .

Подводя итог рассмотрению эволюции правового регулирования национальной безопасности в российском государстве, подчеркнем, что необходимость в обеспечении безопасности органично связана с возникновением и развитием государства. При этом динамику развития законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности следует рассматривать как адекватную реакцию государства на возникающие угрозы его суверенному существованию. Эволюция (прогрессивное развитие) правового регулирования в рассматриваемой сфере возможна тогда, когда государство осознает объективные угрозы безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства и своевременно закрепляет в законодательстве стратегические меры по их устранению.

Библиографический список

1. Беляев В. П., Беляева Г. С., Чапчиков С. Ю. Правовое регулирование национальной безопасности в России: эволюция и периодизация // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 10 (77). С. 38-45.

2. Куковский А. А. Национальная безопасность в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011.

3. Наказ Екатерины II // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона: в 86 т. (82 т. и 4 доп.). Т. ХХа. СПб., 1897. С. 481-484.

4. Соборное Уложение 1649 года: Текст. Комментарии / под ред. С. Т. Ревновой. М., 1987.

5. Шишкин В. А. Становление внешней политики послереволюционной России (19171930 годы) и капиталистический мир: от революционного «западничества» к «национал-большевизму». Очерк истории. СПб., 2002.

1 Об информации, информатизации и защите информации: федер. закон от 20 февр. 1995 г. № 24-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 8. Ст. 609. (Утратил силу); Об оружии: федер. закон от 13 дек. 1996 г. № 150-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 51 Ст. 5681; О борьбе с терроризмом: федер. закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31. Ст. 3808. (Утратил силу); Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 17 дек. 1997 г. № 1300 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 52. Ст. 5909. (Утратил силу.)

2 О безопасности: федер. закон от 28 дек. 2010 г. № 390-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1. Ст. 2.

3 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31 дек. 2015 г. № 683 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.

4 Документ, в частности, называет неприемлемой для России угрозой наращивание военной активности НАТО и приближение альянса к российским границам.