Научная статья на тему 'Отдельные аспекты совершенствования правового обеспечения пограничной безопасности Росиийской Федерации'

Отдельные аспекты совершенствования правового обеспечения пограничной безопасности Росиийской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
928
141
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАНИЦА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ / БЕЗОПАСНОСТЬ / СТАБИЛЬНОСТЬ

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Келеберда Евгений Викторович

Рассматриваются вопросы определения места пограничной безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации, освещаются некоторые проблемы формирования правовой базы обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Отдельные аспекты совершенствования правового обеспечения пограничной безопасности Росиийской Федерации»

Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 7 (145).

Право. Вып. 18. С. 25-29.

Е. В. Келеберда

ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рассматриваются вопросы определения места пограничной безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации, освещаются некоторые проблемы формирования правовой базы обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации.

Ключевые слова: государственная граница Российской Федерации, безопасность, стабильность.

В последнее время можно отметить значительный рост внимания со стороны средств массовой информации Российской Федерации к вопросам безопасности. Это и неудивительно. Люди, их организации и учреждения, государство и общество в целом всегда считали и считают обеспечение безопасности одной из важнейших задач своего существования. За два десятка прошедших лет ситуацию в мире можно охарактеризовать как «крайне нестабильную»: идет активная борьба за энергоресурсы, происходит передел сфер влияния «сверхдержав» и изменение всей политической конъюнктуры в мире. Не обошли изменения и Россию. Распад Советского Союза, смещение некогда двуполярного мира в сторону Запада, переоценка ценностей и появление новой системы угроз — все это отнюдь не располагает к стабильному и безопасному существованию. Именно озабоченность вопросом стабильности в будущем и заставляет людей так активно говорить сегодня о безопасности в различных ее аспектах.

С древнейших времен понятие «безопасность» большинством философов связывается, как правило, с состоянием отсутствия «опасности» — таких факторов или условий, которые непосредственно угрожают существованию индивида и любой из форм его сообщества. На сегодняшний день в научной литературе мы можем найти подобные определения понятия «безопасность», которые в основном сводятся к синонимичной трактовке: «отсутствие опасности; сохранность, надежность»1 либо «отсутствие опасности, сохранность»2. Если рассматривать законодательство Российской Федерации3, то оно трактует понятие безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз».

На основании приведенных выше определений можно утверждать, что безопасность

представляет собой некое двоякое состояние, связанное как с отсутствием угроз (объективное, т. е. следствие сложившейся обстановки), так и с защищенностью от них (субъективнообъективное, т. е. следствие готовности государства, общества, личности к противодействию угрозам и выживанию). Но важнее, конечно, вторая сторона, обусловленная поведением и деятельностью субъекта безопасности, то есть зависящая от его активности.

Повышение безопасности человеческого бытия — дело, в первую очередь, практическое. Оно требует не только опыта, здравого смысла, интуиции, целенаправленных действий со стороны каждого человека и всего общества, но и определенных материальных средств. Опыт веков показывает, что человек не в силах самостоятельно эффективно реализовать свою защиту от существующей системы угроз без взаимодействия с другими людьми, обществом. Именно по этой причине правомерно говорить о главенствующей роли государства в обеспечении безопасности человеческого общества.

Во все исторические периоды посредником в отношениях между отдельным человеком и обществом выступало государство, устанавливая для регулирования наиболее значимых отношений систему юридических норм и формируя органы, призванные охранять эти нормы от нарушений. Еще Ф. Энгельс в своих трудах, рассматривая переход от доклассового родового строя к обществу, в котором формируются классы, государство и частная собственность, утверждал, что государство стало субъектом воздействия на общество, благодаря которому последнее преодолело опасности саморазрушения из-за обострения его классовых противоречий. Без вмешательства государства обществу было бы крайне сложно поддерживать режим своего безопасного существования4.

Безопасность — необходимая и первоочередная потребность современных государств. Наиболее важные идеи, положения, составляющие основу, стержень теории обеспечения безопасности личности, общества и государства в Российской Федерации, законодательно закреплены в Концепции национальной безопасности РФ. Именно данный нормативный правовой акт определяет исходные позиции, цели и направления деятельности нашего государства, пути достижения безопасного существования отдельных граждан и всего общества в целом.

В приведенной Концепции выделены основные жизненно важные интересы личности, общества и государства, выражающие потребности, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства, достижение ими долгосрочных целей и идеалов.

В современных условиях значительно усложнилась структура национальной безопасности как явления, изменилось соотношение составляющих ее компонентов и связей между ними. Если прежде они, по преимуществу, сводились к безопасности в военной сфере (сфере обороноспособности) и исходили из вероятности военной агрессии, ракетно-ядерных ударов, применения химического, бактериологического и иных видов оружия массового поражения, то сейчас вследствие актуализации ряда других, не военных по характеру угроз назрела потребность в обеспечении безопасности других сфер жизнедеятельности человека, которые призваны гарантировать выживание, прогресс и суверенитет России. Общегосударственная безопасность приобрела комплексный характер. Ее структурные компоненты охватывают практически все важнейшие сферы общественной жизни и виды угроз существованию и развитию страны, подсистемам ее жизнеобеспечения, жизненно важным интересам личности, общества и государства. Речь идет, прежде всего, об обеспечении безопасности в экономической, социальнополитической, международной, информационной, экологической, военной (оборонной) и пограничной сферах5.

Безопасность государства в пограничной сфере (пограничная безопасность) является важнейшим и специфическим видом национальной безопасности. Это обусловлено, как справедливо отмечает исследователь проблемы обеспечения пограничной безопасности Д. А. Щербаков,

тем кругом общественных отношений, в котором сосредоточены национальные интересы и противостоящие им угрозы в пограничном пространстве, и который гораздо уже всех отношений, складывающихся в процессе обеспечения национальной безопасности6.

В СССР пограничная безопасность, вернее меры ее обеспечения, охватываемые данным понятием, характеризовались как «неотъемлемая часть защиты социалистического Отечества»7. Они относились к предмету ведения специальной отрасли научного знания и государственной деятельности — теории и практики охраны государственной границы. А сама охрана государственной границы позиционировалась как «существенный фактор вооруженной защиты и обеспечения безопасности Советского государства»8. Вместе с тем эти вопросы составляли часть предмета теории государственной безопасности, а также военной политики и науки.

К сожалению, ни общая теория безопасно -сти, ни теория охраны государственной границы, вплоть до провозглашения суверенитета Российской Федерации, не уделяли должного внимания исследованию общих закономерностей и принципов обеспечения пограничной безопасности в современных условиях9. Не получили убедительного теоретического обоснования и признания ни идея выделения пограничной безопасности в самостоятельную сферу обеспечения национальной безопасности страны, ни потребность в разработке соответствующей концепции формирования и функционирования системы обеспечения пограничной безопасности России как самостоятельной подсистемы национальной безопасности.

Данную ситуацию сдвинул с «мертвой точки» лишь принятый в 1993 г. Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»10. Именно принятие данного нормативного правового акта можно считать началом актуализации интереса государства к проблемам обеспечения пограничной безопасности как самостоятельной сферы национальной безопасности России.

За все время существования Российской Федерации в качестве суверенного государства можно отметить многократное увеличение общего количества правовых актов, составляющих нормативную базу в сфере обеспечения пограничной безопасности России: принято более семидесяти федеральных законов, регулирующих

отношения в названной сфере, а счет подзаконных актов вообще идет на тысячи. Однако количество принятых документов в данном случае пока не спешит перерастать в качество: перечень нерешенных проблем все еще остается значительным, а отдельные, уже решенные вопросы требуют доработки и совершенствования с учетом реалий непрерывно меняющейся обстановки.

Так, например, до сих пор нормативно не закреплена дефиниция «пограничная безопасность», которая является основной для данной сферы. Анализ правовой базы Российской Федерации в пограничной сфере показывает, что определение данного понятия встречается лишь в одном правовом акте — Основах пограничной политики Российской Федерации. Данный правовой акт, принятый в 1996 г., определяет пограничную безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации»11, но, к сожалению, не является нормативным (общеобязательным).

В нормативных правовых актах понятие «пограничная безопасность» практически заменено выражением «защита и охрана государственной границы Российской Федерации, охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов»12. Определение их соотношения представляет собой обширное поле для исследований в этой области, а вопрос нормативного закрепления понятия «пограничная безопасность» пока остается открытым.

Приведем другой пример. Сегодня обеспечение пограничной безопасности не сводится только к охране государственной границы пограничными органами ФСБ России, как это представляется большинству обывателей. Это сложный процесс, осуществляемый посредством интегрирования усилий органов государственной власти (прежде всего исполнительной) в пограничной сфере с целью создания и поддержания необходимого уровня защищенности национальных интересов России и благоприятных условий для развития личности, общества и государства, а также исключения возможности ограничения способности государства реализовывать национальные интересы Российской Федерации в пограничной сфере. Выполнение масштабных и сложных задач по обеспечению пограничной

безопасности страны требует больших затрат, которые у каждого отдельно взятого ведомства ограничены.

Несомненно, реализация Федеральной службой безопасности РФ своих координационных возможностей в решении вопросов, касающихся пограничной сферы, в системе исполнительной власти является важным фактором стратегического обеспечения государственных интересов России в пограничном пространстве. Однако, несмотря на законодательное и политическое закрепление ее координирующей деятельности по защите и охране государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны13, остается еще нерешенной задача правового обеспечения самого механизма такого взаимодействия, который предусматривает создание эффективных средств противодействия внутренним и внешним угрозам национальной безопасности в пограничном пространстве, их своевременного обнаружения, организацию слаженной работы подразделений почти двух десятков министерств и ведомств, задействованных в сфере защиты и охраны государственной границы, уточнение их компетенции в соответствии с возложенными на них функциями, развитие и совершенствование нормативной базы, необходимой для совместной деятельности14. На сегодняшний день данная проблема остается наиболее острой. Анализ правовой базы взаимодействия в сфере обеспечения пограничной безопасности показывает, что ее составляют в основном ведомственные акты (договоры и соглашения). Конечно, необходимость таких актов бесспорна. Однако, учитывая праводополняющий характер ведомственных норм, выраженный в обеспечении порядка соблюдения общих норм в целях их правильной и своевременной реализации, настоящие вопросы должны в большей части регламентироваться на федеральном уровне. Именно наличие современной законодательной базы в данной сфере, которая позволила бы консолидировать силы и средства, обеспечить реализацию совместных действий на основе единого замысла, четкого и продуманного планирования, является необходимым условием эффективной деятельности субъектов обеспечения пограничной безопасности по противодействию реальным и потенциальным угрозам.

Подобных примеров несовершенства законодательства в сфере обеспечения пограничной

безопасности России можно привести достаточно много. Перед государством стоит огромная по объему задача исключить рассогласованность в системе правовых норм как между отдельными законами, так и между законами и подзаконными актами, снять внутреннюю противоречивость и декларативность ряда нормативных правовых актов. Для этого законодателю необходимо перейти от разработки нормативных актов по принципу устранения пробелов в правовом регулировании к планомерной реализации положений Конституции РФ, требующей издания конкретных законодательных актов и, в первую очередь, тех, которые касаются безопасности страны15.

Основными направлениями деятельности законодателя по совершенствованию правовой базы обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации, по нашему мнению, должны стать:

завершение работы по международноправовому оформлению отдельных участков Государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами, которое создает определенные трудности при применении законодательства Российской Федерации в различных сферах (уголовно-правовая, административная и т. д.);

совершенствование и законодательное закрепление понятийного аппарата в сфере обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации;

исключение рассогласованности в системе правовых норм как между отдельными законами, так и между законами и подзаконными актами, снятие внутренней противоречивости и декларативности ряда нормативных правовых актов в пограничной сфере;

четкое определение и законодательное закрепление правовых отношений в сфере обеспечения пограничной безопасности между координирующими органами (ФСБ России) и органами, деятельность которых координируется в названной сфере;

переработка и совершенствование нормативной базы всех задействованных в сфере обеспечения пограничной безопасности государственных органов в соответствии с возложенными на них функциями.

Конечно, реализация перечисленных выше мер не решит все проблемы, имеющиеся в сфере обеспечения пограничной безопасности государства, однако позволит решить самые злобо-

дневные и острые из них. Определенные шаги в данном направлении предпринимаются уже сегодня.

Государством ведется активная работа по созданию в Российской Федерации современной правовой базы по обеспечению пограничной безопасности, которая была бы адекватна существующей системе угроз национальной безопасности на государственной границе. В целях совершенствования законодательства, регулирующего вопросы обеспечения пограничной безопасности, сегодня разработан и проходит согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проект федерального закона «О статусе и защите Государственной границы Российской Федерации», который должен стать ядром системы законодательства в сфере обеспечения пограничной безопасности России. В стадии разработки находится также проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием мер государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации». Активно осуществляется деятельность рабочих групп по разработке новой редакции Федерального закона «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации» и проекта федерального закона «О пограничной деятельности». Перечисленные выше нормативные акты призваны установить действенный механизм обеспечения пограничной безопасности страны и реализации направлений пограничной политики Российской Федерации.

Конечно, создание и постоянное совершенствование правовой базы в процессе обеспечения пограничной безопасности является вспомогательной задачей. Однако ее приоритетное значение обусловлено тем, что «без надлежащей правовой базы, механизма правового регулирования пограничной безопасности в правовом государстве невозможно добиться эффективного обеспечения пограничной безопасности»16.

Преобразования в пограничной сфере жизненно необходимы России не только для организации эффективного и своевременного обнаружения внутренних и внешних угроз национальной безопасности в пограничном пространстве и противодействия им, но и в качестве условия формирования Российской Федерации как правового государства.

Примечания

1 Даль В. И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. М., 2001. С. 44.

2 Словарь современного русского литературного языка. М., 1958. Т. 2. С. 186.

3 Ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1993 г. № 2446-1 // Рос. газ. 1992. 6 мая.

4 См.: Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К., Энгельс Ф. Избр. произведения: В 3 т. М., 1966. Т. 3. С. 361.

5 Указ Президента РФ «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 1300 // Рос. газ. 1997. 26 дек.

6 См.: Щербаков Д. А. Правовое обеспечение пограничной безопасности Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 30.

7 Закон СССР «О Государственной границе СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР 1982. № 48.

8 Краткий словарь основных терминов, применяемых в пограничных войсках / Под ред. В. П. Нагибина. М., 1985. С. 91.

9 См.: Охрана государственной границы СССР пограничными войсками: Основы теории / Под ред. И. Я. Калиниченко. М., 1988.

10 Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 // Рос. газ. 1993. 4 мая.

11 Основы пограничной политики Российской Федерации // Рос. газ. 1996. 6 нояб.

12 См., напр.: Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 // Собр. законодательства РФ. 2003. № 33. Ст. 3254; Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. 29 апр.

13 Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 // Рос. газ. 1993.

4 мая.

14 См.: Пограничная политика Российской Федерации: Моногр. / Под общ. ред. А. И. Николаева. М., 1998. С. 6162.

15 См.: Хондожко В. Э. Нормативно-правовое обеспечение защиты Государственной границы Российской Федерации // Актуальные проблемы правового обеспечения защиты Государственной границы Российской Федерации: Материалы межвуз. науч.-практ. конф. Голицыно, 2006. С. 14.

16 Щербаков Д. А. Указ. соч. С. 58.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.