CC BY
758
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 338.23; 338.24 Б01: 10.24412/2071-6435-2021-4-7-24
Национальная безопасность России: новые проблемы и новые приоритеты
В статье рассматриваются основные положения, касающиеся экономического контента принятого в июле 2021 года обновленного варианта Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [18]. Характеризуются обстоятельства, указывающие на особую важность приятия этого документа на данном этапе экономического и социально-политического развития страны. По ряду позиций дается сравнение основных положений Стратегии национальной безопасности 2021 года с аналогичным документом, принимавшимся в 2015 году [17]. Авторами оценивается то влияние, которое принятие данной стратегии может оказать на формирование и реализацию стратегических приоритетов развития Российской Федерации, а также на всю практику социально-экономического стратегирования в стране. Авторы рассматривают особенности предлагаемого в стратегии институционально-инструментального аппарата ее реализации, в частности согласования с постановкой национальных целей развития страны. Указывается на тесную связь новых механизмов реализации Стратегии национальной безопасности с развитием программно-целевых методов управления и стратегирования социально-экономического развития России и ее регионов. Особое внимание уделено анализу проблемы «федерализации» политики национальной безопасности, в частности, с точки зрения согласованного участия всех уровней публичной власти, которые ныне закреплены в Конституции Российской Федерации. Статья раскрывает авторскую позицию по вопросам соотношения документов по национальной и экономической безопасности, в частности, с точки зрения возможных сроков и направлений актуализации такого документа, как Стратегия экономической безопасности Российской Федерации до 2030 года.
Ключевые слова: стратегическое планирование, Стратегия национальной безопасности; экономическая безопасность, национальные цели развития, государственные программы, национальные проекты.
О. Б. Иванов
Е. М. Бухвальд
Введение
С формальной точки зрения появление новой версии Стратегии национальной безопасности [18] — вполне предсказуемый шаг. Ранее действовавший вариант аналогичной стратегии принимался в 2015 году [17], а в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона «О стратегическом планировании» [22] корректировка Стратегии национальной безопасности (СНБ) должна проводиться не реже, нежели раз в шесть лет. Естественно, что любая такая стратегия — очень многоплановый документ. В этой связи в большинстве исследований в данном направлении
© О. Б. Иванов, 2021 © Е. М. Бухвальд, 2021
чаще рассматривались отдельные слагаемые национальной безопасности, а именно, ее политические и военно-политические проблемы, научно-технологические составляющие, экологические аспекты, экономические и социально-демографические аспекты. Здесь и далее мы уделим основное внимание некоторым социально-экономическим составляющим проблематики национальной безопасности, отраженным в Стратегии национальной безопасности 2021 года.
В настоящее время можно выделить ряд факторов, которые, помимо формальных требований закона, реально предопределяли востребованность в обновлении данного документа стратегического планирования. Главное, конечно, в том, что в течение последних шести лет ситуация в сфере национальной безопасности заметно обострилась, в связи с чем было крайне необходимо дать оценку этим новым вызовам и угрозам, указать на пути устранения наиболее важных из них. За прошедшее шестилетие усилились риски и угрозы для России со стороны недружественных стран (в стратегии 2015 года такого термина как «недружественные страны» вообще не было). Еще более активизировались попытки использовать разного рода санкционные режимы с целью получить те или иные политические или экономические уступки со стороны России.
Но это не значит, что за последние шесть лет новые риски и угрозы для страны имели лишь внешнюю природу. Часть таких рисков и угроз создавалась и за счет негативных трендов в социально-экономическом развитии страны и ее регионов. При этом многие из этих рисков и угроз уже констатировались в СНБ 2015 года, но и сегодня продолжают оставаться значимыми с точки зрения обеспечения национальной безопасности страны.
Прежде всего, это касалось и касается общего замедления темпов экономического роста, недостаточной инвестиционной и инновационной активности в экономике, что сокращает способность страны решать ее задачи социального характера и одновременно — уверенно противостоять всем факторам давления и дискриминации извне. Так, в СНБ 2015 года отмечалось, что в целях противодействия угрозам экономической безопасности органы государственной власти и органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества реализуют государственную социально-экономическую политику, предусматривающую стимулирование темпов роста экономики. В действительности, за 6 лет до принятия СНБ 2015 года (2014 год к 2008 году) общий прирост ВВП России составил 7,1%, а за следующие 6 лет (2020 год к 2015 году) — только 3,9%. Динамика реального объема инвестиций в основной капитал за весь рассматриваемый период была очень неустойчива, но в целом к 2020 году этот показатель все еще оставался на уровне 2012—2014 годов.
Степень исследованности проблемы
Поскольку новая редакция Стратегии национальной безопасности принята совсем недавно, говорить о ее широком научно-экспертном анализе еще преждевременно. Однако имеется значительный «пласт» исследований, посвященных анализу СНБ 2015 года, а также Стратегии экономической безопасности Рос-
сийской Федерации до 2030 года, принятой в 2017 году [19]. При этом внимание исследователей к проблемам и ключевым условиям экономической безопасности в итоге оказалось даже заметно более пристальным, нежели к внеэкономическим составляющим национальной безопасности [6].
Многие из этих работ, особенно опубликованных в самое последнее время, уже содержали определенные мнения и конкретные предложения относительно того, как должен формироваться следующий этап подготовки документов по национальной безопасности Российской Федерации. Во всех публикациях отмечалась важность для страны принятия документа, не только фиксирующего основные риски и угрозы для ее безопасности, но также определяющего основные направления работы по нейтрализации этих рисков и угроз. Не вызывала сомнений у исследователей и необходимость тщательного учета положений СНБ во всей практике государственного и муниципального управления в стране. Отмечалось, что вопросы национальной безопасности не могут быть «предметом озабоченности» и регулятивных мер лишь со стороны федерального центра; весомый вклад в решение данного круга задач должны внести субъекты Федерации, органы местного самоуправления, а также различные общественные организации [3].
Одновременно ставилось и много вопросов, ответы на которые обоснованно предполагалось увидеть в документах по безопасности следующего поколения. Прежде всего, высказывались сомнения относительно того, что такой документ в действующем виде вообще может быть обоснованно в полной мере идентифицирован именно как «стратегия», а не как «доктрина» или как «концепция» (термин «концепция» применялся еще в конце 1990-х годов) [13]. При этом делались ссылки на то, что необходимыми признаками стратегии выступают четко определенные (количественно выраженные) целевые индикаторы; конкретно обозначенные механизмы достижения этих целей и оценка потребных для этого экономических и иных ресурсов. По большому счету СНБ 2015 года ничего этого в достаточной мере не содержала [15], хотя уже в 2014 году наиболее важные из этих признаков были зафиксированы в статье 7 Федерального закона № 172-ФЗ в виде принципов стратегического планирования [22].
Также рассматривалась целесообразность подготовки и принятия в дальнейшем двух самостоятельных документов — стратегий национальной и экономической безопасности, при том как последняя не указана специально ни в Федеральном Законе № 390-ФЗ «О безопасности» [21], ни в Федеральном законе № 172-ФЗ «О стратегическом планировании». При этом отмечалось, что Стратегия экономической безопасности, если она остается самостоятельным документом стратегического планирования, не может быть просто расшифровкой или детализацией соответствующих разделов Стратегии национальной безопасности. Стратегия экономической безопасности, скорее, видится как связующее звено между СНБ и «базовой стратегией социально-экономического развития страны, а также и иными ведущими инструментами стратегического планирования (государственные программы, национальные проекты и других документов) [7].
В целом ряде публикаций рассматривался такой проблемный аспект СНБ
2015 года, как часто допускавшееся в документе «замещение» описания конкретных рисков и угроз для российской экономики указанием на потенциальные источники возникновения этих рисков и угроз [9; 11]. Исследователи отмечали, что конституционные изменения 2020 года явно делают акцент на усилении роли стратегии безопасности в обеспечении предпосылок устойчивого социально-экономического развития страны [1; 5; 8]. Наконец, нельзя не обратить внимание на вполне обоснованные мнения относительно того, что принятие новой стратегии безопасности должно сопровождаться и даже предваряться принятием новой редакции Федерального закона «О безопасности» [4].
Важные новации и проблемные повторы Стратегии
Сравнительный анализ текстов двух стратегий национальной безопасности — 2015 и 2021 годов — показывает наличие здесь как целого ряда важных отличий, так и некоторого числа очевидных повторений, как необходимых и конструктивных, так и не вполне продуктивного характера. Как очевидную новацию надо отметить то, что СНБ 2021 года объективно реагирует на существенное усиление внешних угроз для Российской Федерации, причем связанных не только с факторами экономического и политического давления со стороны «недружественных стран», но и с общей ситуацией нестабильности в мировой экономике, с усилением конкурентного противоборства различных «центров силы» и экономических блоков. Как отмечено в этом документе, «мировая экономика переживает период глубокой рецессии. Усиливаются рыночная волатильность, неустойчивость международной финансовой системы, увеличивается разрыв между реальной и виртуальной экономикой». Эти тренды также попадают в число факторов, которые необходимо учесть при формировании предпосылок устойчивой безопасности государства и его экономики. Все это, как мы полагаем, переводит роль как базовой (СНБ), так и отраслевых стратегий безопасности с позиции преимущественно общих установочных деклараций на роль «рабочего документа» стратегического планирования в целом.
Так, почти дословно повторяется ранее уже фиксировавшееся положение о том, что Стратегия национальной безопасности «является базовым документом стратегического планирования», определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу. Мы полагаем, что важным нововведением является позиция, отраженная в пункте 3 СПБ 2021 года, где говорится о том, что данная стратегия основана на неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости национальной безопасности страны и ее социально-экономического развития. По сути, на основе этой формулировки можно говорить о растущем приоритете экономических слагаемых национальной безопасности [12]. Это требует максимальной четкости в констатации возможных в данной сфере рисков и угроз безопасности, а также путей противодействия этим рискам и угрозам. Эти положения Стратегии национальной безопасности 2021 года развиваются в пункте 22 данного документа,
где отмечается, что основными факторами, определяющими положение и роль Российской Федерации в мире в долгосрочной перспективе, становятся высокое качество человеческого потенциала, способность обеспечить технологическое лидерство, эффективность государственного управления и перевод экономики на новую технологическую основу. Последнее предполагает тесную связь СНБ 2021 года с соответствующей государственной программой [16].
Подобная констатация особой роли человеческого потенциала как ключевого фактора обеспечения национальной безопасности предопределила некоторые изменения в структуризации СНБ 2021 года. Если СНБ 2015 года открывалась с раздела об обороне страны, то исходной точкой СНБ 2021 года является блок вопросов «Сбережение народа России и развитие человеческого потенциала». В СПБ 2015 года этому кругу вопросов примерно соответствовал блок «Повышение качества жизни российских граждан». И лишь затем в СНБ 2021 года следуют блоки вопросов «Оборона», «Государственная и общественная безопасность», а также «Информационная безопасность». Надо сказать, что такой поворот в структуризации СНБ уже как бы предвиделся экспертами, которые отмечали, что «государственная и общественная безопасность являются прямым продолжением безопасности личности, которая является исходным началом и относительной конечной целью общественной безопасности и государственной безопасности» [8, с. 48].
В Стратегии национальной безопасности 2021 года теперь констатируется, что целями государственной политики в сфере сбережения народа России и развития человеческого потенциала являются устойчивый естественный рост численности и повышение качества жизни населения, укрепление здоровья граждан, сокращение бедности, снижение уровня социального и имущественного неравенства, повышение уровня образования населения, воспитание гармонично развитого и социально ответственного гражданина. На первое место здесь ставится такая задача, как увеличение реальных доходов населения, сокращение числа малообеспеченных, снижение уровня неравенства граждан в зависимости от их доходов. Надо сказать, что здесь для СНБ 2021 года от аналогичного документа 2015 года «наследство» остается не самым лучшим. Ситуация сложилась так, что практически весь период действия СНБ 2015 года по названным выше параметрам характеризовался нулевой или даже отрицательной динамикой, хотя в СНБ 2015 года также намечался существенный позитивный сдвиг. Вот почему намечая снова и снова позитивные тренды для обеспечения национальной безопасности в социально-экономической сфере, следует объективно оценить наличие для этого движущих сил и ресурсов.
В принципе, как показывает история, на смену кризисному периоду в экономике обычно приходит этап экономической стабильности, роста и социального прогресса. Как показывают статистические данные, самым тяжелым для граждан России в период реформ стал 1992 год, когда годовой уровень инфляции достиг 2600%, а доходы населения падали в два-три раза быстрее, чем снижался ВВП. Однако уже к концу 1993 году экономика страны оживилась и реальные доходы населения стали увеличиваться. Новый значительный обвал по всем экономи-
ческим и социальным показателям принес дефолт 1998 года. Но начиная уже с 1999 года экономика страны вступила в полосу позитивных изменений. Период устойчивого «расцвета» экономики и социальной сферы в России длился семь лет, после чего последовал кризис 2009 года, а за ним — длительная полоса лет откровенного застоя. Наблюдавшийся ранее эффект быстрого «отскока», несмотря на все ожидания, в данном случае явно не сработал.
Анализируя опыт прошлых лет, а также статистику сегодняшнего дня, нельзя не прийти к выводу, что социально-экономическая ситуация последних примерно 10 лет принципиально нова для России. Формально кризис миновал, но мощных факторов, способных обеспечить подъем и тем более быстрый рост экономики и на этой основе выправление трендов в социальной сфере явно не наблюдается. К тому же пандемия коронавируса 2020—2021 годов вместила вектор политики государственного регулирования в экономике: приоритет масштабных долгосрочных проектов, способных оказать позитивное влияние на инвестиции и рост в экономике, оказался заметно потеснен мерами текущего характера, способными компенсировать угрозы социального характера и также предотвратить обвал в отдельных отраслях и секторах российской экономики, например, в сфере малого бизнеса.
По имеющимся оценкам, 2021 год принесет с собой пик инфляции в российской экономике за последнее десятилетие. При этом уровень так называемой «личной инфляции» (по простейшей структуре потребления менее- и среднеобеспеченной части населения) может достичь по итогам 2021 года 8—10%. Соответственно, далеко не лучшими представляются и другие показатели социального характера. Реальные располагаемые денежные доходы населения (комментарий 1) снизились за 2020 год на 3,5%, а за последние 4—5 лет это падение оценивается уже в 10 и даже 12%. В период предыдущих кризисов, 2008—2009 годов, а также 2014—2015 годов, столь значимого падения реальных располагаемых доходов населения не наблюдалось. При этом в течение последних лет в составе располагаемых доходов увеличивается доля заработной платы (реальная заработная плата даже несколько увеличивается) и социальных трансфертов (особенно они возросли в 2020 году), а доля доходов от собственности и индивидуальной предпринимательской деятельности сокращается.
Одновременно страна неуклонно движется в сторону демографического кризиса. За 2020 год население России сократилось на 510,5 тысячи человек, что стало самым существенным снижением показателя с 2005 года. Можно сказать, что угрозы национальной безопасности, связанные с этими негативными трендами, не только не остаются неизменными, а, напротив, нарастают. Значит ли это, что обеспечение соответствующего круга условий безопасности страны требует уже не повторения давно известных формул, а разработки новых подходов и даже принятия неких экстренных мер? Четко выраженной позиции по данному вопросу в Стратегии национальной безопасности 2021 года нет.
В данном документе, действительно, есть позиции, которые, безусловно, являются остро актуальными для самого последнего времени. Например, это
указание на обеспечение устойчивости системы здравоохранения, ее адаптации к новым вызовам и угрозам, в том числе связанным с распространением инфекционных заболеваний, создание резервов лекарственных препаратов и медицинских изделий. Это очень важно в стратегическом плане, поскольку, судя по всему, от волны разного рода новых пандемий мы ничем не застрахованы. Но, к сожалению, в целом текст СНБ 2021 года в этом отношении представляется излишне «выровненным»; по сути, не отражающим наиболее важные изменения в рассматриваемом компоненте национальной безопасности по сравнению с документом 2015 года.
Позитивное значение имеет формирование в СНБ 2021 года раздела «Экономическая безопасность» (в СНБ 2015 года — раздел «Экономический рост»). Ключевым в данном случае следует считать пункт 66, где отмечено, что целями обеспечения экономической безопасности Российской Федерации являются укрепление экономического суверенитета страны, повышение конкурентоспособности российской экономики и ее устойчивости к воздействию внешних и внутренних угроз, создание условий для экономического роста Российской Федерации, темпы которого будут выше мировых. Сюда же следует отнести и установку на ускорение темпов прироста инвестиций в основной капитал российской экономики.
Фактические значения этих показателей до и после принятия СНБ 2015 года мы уже привели выше. Они однозначно свидетельствуют о том, что темповые характеристики национальной экономики, безусловно, остаются в числе важнейших индикаторов обеспечения национальной безопасности страны и пока добиться здесь существенного прогресса явно не удается. К тому же установку СНБ 2021 года на темпы роста «выше мировых» (в СНБ 2015 года эта идея трактовалась как «стимулирование темпов роста экономики, превышающих аналогичные показатели развитых государств»), нельзя признать в полной мере соответствующей реалиям современной экономики.
Во-первых, при подобной целевой установке возникает избыточный акцент на количественные, а не на качественные характеристики экономического роста России, хотя в самом документе делаются установки на инновационный, экологический и социально ориентированный тренды развития страны, что не всегда прямо позитивно проецируется на темпы роста экономики.
Во-вторых, в ближайшей перспективе такое опережение вообще мало правдоподобно. По прогнозам мирового банка, глобальный ВВП вырастет в 2021 году на 5,6% (в 2020 году имело место сокращение на 3,5%, что близко к российским значениям), а в следующем, 2022 году увеличится еще на 4,3%. Российской экономике на такие темпы роста пока рассчитывать не приходится (комментарий 2). Да и в целом, полагаем, темпы роста, достаточные для всестороннего обеспечения национальной безопасности, следует выводить, прежде всего, из необходимого для решения этой задачи объема экономических ресурсов «своего» государства, а не из того, как эти темпы соотносятся с общемировыми трендами. В отдельных случаях, как в 2020 году эти темпы могут быть нулевыми и даже отрицательными, но это не значит, что экономические предпосылки обеспечения нашей наци-
ональной безопасности могут восприниматься нами в облегченном варианте.
Эти предпосылки, как было отмечено выше, касаются не только количественных, но и качественных характеристик экономического роста. К числу последних, безусловно, относятся тренды структурных изменений в экономике. В Стратегии национальной безопасности 2021 года отмечается, что для успешного проведения структурной трансформации российской экономики необходимо принять меры, направленные на устранение дисбалансов в экономике и территориальном развитии Российской Федерации. По сути, это прямая проекция или повтор тезиса СНБ 2015 года относительно того, что «для обеспечения экономической безопасности основные усилия направлены на устранение дисбалансов в экономике, территориальном развитии...».
Однако трудно предположить, что за 6 лет действия СНБ 2015 года ситуация с этими дисбалансами никак не изменилась; что здесь не сложилось неких позитивных изменений или, напротив, новых угроз или проблем для российской экономики. Суть межотраслевых дисбалансов в экономике, о которых говорится уже не один десяток лет, еще как-то угадывается и здесь есть явные позитивные перемены. Так, по данным Росстата, по итогам 2020 года доля нефтегазового сектора в ВВП России составила 15,2% против 19,2% годом ранее (в середине — второй половине 1990-х годов эта доля доходила до 40%). А вот суть дисбалансов в территориальном развитии, характер связанных с этим рисков и пути их устранения — вопрос спорный и многоаспектный; его включение в стратегию безопасности нуждается, на наш взгляд, в дополнительной конкретизации относительно сути возникающих здесь угроз (меж- и внутрирегиональные диспропорции, диспропорции между различными видами поселений).
Стратегия безопасности и развитие практики стратегического планирования
Роль такого документа, как Стратегия национальной безопасности, в системе государственного и муниципального управления состоит не просто в констатации того, что сделано и что еще предстоит сделать на том или ином направлении социально-экономической политики в стране. Это — функция иных документов стратегического планирования. Роль СНБ — это, прежде всего, выявление угроз национальной безопасности, которые данный документ определяет как «совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность причинения ущерба национальным интересам Российской Федерации». В этом смысле практическая ценность СНБ как рабочего документа государственного стратегического планирования определяется, прежде всего, тем, насколько полно и конкретно в документе представлены как источники потенциальных угроз, их характер и механизм действия, так и пути их преодоления и/или нивелирования их негативных последствий.
Разумеется, решить эту задачу в полной мере для всего многообразия процессов социально-экономического характера, в частности, происходящих внутри страны, достаточно сложно. Но от такого документа, как Стратегия национальной безопасности, мы вправе ждать конкретных указаний, по крайней мере, в отно-
шении преодоления тех негативных трендов в социально-экономическом развитии страны, которые на данный момент и в стратегической перспективе носят наиболее проблемный характер с точки зрения угроз и рисков для государства и его экономики. Но какие это тренды?
Стратегия национальной безопасности 2021 года, как, впрочем, и аналогичный документ 2015 года, не дает ранжирования угроз безопасности страны по степени связанной с ними опасности для устойчивого развития государства, общества и экономики. Документ как бы исходит из возможности и необходимости решать все задачи обеспечения национальной безопасности вне всяких приоритетов, так сказать, одновременно и по всему фронту. Однако, скорее всего, такой алгоритм политики обеспечения безопасности не отвечает принципам стратегического планирования, а в современных условиях просто нереален. Дело не в нехватке экономических и иных ресурсов, а в том, что огромное, не эшелонированное по значимости «поле» угроз и рисков для безопасности страны не дает возможности формирования актуальных акцентов в данной сфере политики государства. При этом теряются основы для согласования стратегии безопасности с иными документами стратегического планирования, затрудняется мониторинг результативности этой стратегии и, соответственно, возможность внесения оперативных корректировок в практику ее осуществления на стратегическом горизонте управления.
В отличие от СНБ 2015 года, новый документ по национальной безопасности принимался не тогда, когда практика стратегического планирования еще только обозначала себя в Российской Федерации, а когда эта практика вполне утвердилась в системе государственного и муниципального управления, а число принятых документов стратегического планирования измеряется уже сотнями и даже тысячами. При этом нельзя не учитывать то, что вопреки многим ожиданиям обновление СНБ было осуществлено в отсутствие «базовой» стратегии социально-экономического развития страны. В этом смысле представляется, что СНБ как бы принимает на себя некоторые функции этой базовой стратегии. Но такая «преемственность» не всегда является безусловным позитивом.
Особенно это касается фиксации в СНБ такого параметра, как стратегические национальные приоритеты Российской Федерации. Здесь, по нашему мнению, следует сконцентрировать внимание на двух моментах.
Прежде всего, не вполне ясно, почему стратегические национальные приоритеты страны должны фиксироваться именно в стратегии безопасности. Действительно, поддержание условий национальной, в том числе и экономической безопасности страны, безусловно, относится к важнейшим стратегическим приоритетам, но, тем не менее, далеко не исчерпывает их. По нашему мнению, стратегические национальные приоритеты государства должны отражаться, прежде всего, в «базовой» стратегии социально-экономического развития страны, а затем уже проецироваться на стратегические документы по безопасности и все иные документы стратегического планирования для Российской Федерации, включая все государственные стратегии, программы, национальные проекты и другие нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов. Иначе складывается
ситуация, когда стратегическое целеполагание осуществляется через разные каналы (стратегические приоритеты, национальные цели развития). В связи с этим возникают различные несовпадения и, в том числе известный вопрос о том, какой из каналов целеполагания следует считать наиболее приоритетным (таблица 1).
Таблица 1
Стратегические национальные приоритеты (национальные цели развития)
Российской Федерации
СНБ 2015 г. СНБ2021 г Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 г. № 474
оборона страны сбережение народа России и развитие человеческого потенциала сохранение населения, здоровье и благополучие людей
государственная и общественная безопасность защита духовно-нравственных ценностей, культуры и исторической памяти возможности для самореализации и развития талантов
повышение качества жизни российских граждан оборона страны комфортная и безопасная среда для жизни
экономический рост государственная и общественная безопасность достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство
образование; здравоохранение; культура информационная безопасность цифровая трансформация
наука, технологии, экология и рациональное природопользование экономическая безопасность
стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство научно-технологическое развитие
экологическая безопасность и рациональное природопользование
стратегическая стабильность и взаимовыгодное международное сотрудничество
Далее отметим, что формулировка стратегических приоритетов в СНБ 2021 года не вполне логична. В одних случаях здесь дается указание на «виды» безопасности (государственная и общественная безопасность; информационная безопасность; экономическая безопасность; экологическая безопасность). В других случаях отмечается необходимое направление или «поле» действий по обеспечению безопасности (сбережение народа России и развитие человеческого потенциала; защита духовно-нравственных ценностей, культуры и исторической памяти;
оборона страны). В-третьих, просто дается указание на некие аспекты развития экономики и политики страны вне прямой связи с теми или иными слагаемыми безопасности (научно-технологическое развитие; стратегическая стабильность и взаимовыгодное международное сотрудничество).
Кроме того, не вполне ясен вопрос о соотношении приоритетов развития и угроз безопасности. Значит ли включение стратегических приоритетов в СПБ 2021 года, что в рамках каждого из приоритетов обязательно складываются некие угрозы безопасности и, напротив, существенны ли угрозы безопасности, если они формируются по тем направлениям, которые не входят в число стратегических приоритетов?
Хорошо заметно, что приведенные в таблице 1 списки стратегических приоритетов и целей развития между собой не совпадают. Во многом это связано с тем, что содержательно одни и те же позиции целеполагания в документах даются через различные формулировки. Например, такая позиция СНБ 2021 года, как «сбережение народа России и развитие человеческого потенциала», по сути, просто аккумулирует такие позиции СНБ 2015 года, как «повышение качества жизни российских граждан»; «образование; здравоохранение; культура». Это корреспондируется с такой «национальной целью развития», как «сохранение населения, здоровье и благополучие людей», хотя соотношение понятий «сбережение народа России» и «сохранение населения» также нуждается в уточнении. Но главный вопрос состоит в том, какие конкретно угрозы характеризуют этот блок приоритетов социально-экономического развития страны. Именно конкретность угроз характеризует, в первую очередь, требования к политике обеспечения национальной безопасности как в нашей стране, так и за рубежом [2].
В СНБ 2015 года вопрос об этой группе угроз национальной безопасности трактовался достаточно развернуто. В документе (пункт 51) указывалось: «Угрозами качеству жизни российских граждан являются неблагоприятная динамика развития экономики, отставание в технологическом развитии, введение ограничительных экономических мер против Российской Федерации, нецелевое расходование бюджетных ассигнований, усиление дифференциации населения по уровню доходов, снижение качества потребительских товаров и оказываемых населению услуг». Как говорится, «все в одном флаконе», но в принципе верно.
Однако в приоритетом разделе СНБ 2021 года «Сбережение народа России и развитие человеческого потенциала» практически нет конкретных указаний на какие-либо складывающиеся здесь угрозы безопасности страны и ее граждан. Выделен лишь один из аспектов этих угроз, а именно обеспечение устойчивости системы здравоохранения, ее адаптации к новым вызовам и угрозам, а также развитие системы мониторинга биологических рисков для предупреждения биологических угроз и реагирования на них. Таким образом, получается, что, отталкиваясь как от своего исходного раздела «Сбережение народа России и развитие человеческого потенциала», СНБ 2021 года на деле не в полной мере корреспондируется с представленным в Указе Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «национальными целями развития» Российской Фе-
дерации [20]. В частности, это касается таких важных позиций, как «сохранение населения, здоровье и благополучие людей» и «комфортная и безопасная среда для жизни», где существуют и, скорее всего, будут возникать угрозы и риски для национальной безопасности, но Стратегия национальной безопасности 2021 года в этом отношении ничего не конкретизирует. Так, документ деликатно говорит о проблеме «расслоения общества по уровню доходов». Но такое расслоение — естественный и неустранимый полностью феномен рыночной экономики (да и не только рыночной). Но какие именно угрозы и риски сегодня связаны с названным «расслоением» и можно ли считать, что идеалом для национальной безопасности является полная уравниловка?
Впрочем, отсутствие четкой конкретизации тех или иных трендов социально-экономического характера до уровня реальных угроз и рисков для безопасности страны характерно и для многих других проблемных разделов СНБ 2021 года. Приведем только один пример. СНБ 2021 года в очередной раз провозглашает курс на «сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню и темпам социально-экономического развития». Но этот тезис сразу вызывает вопросы. Если, как это следует из всего мирового опыта, экономическая дифференциация субъектов того или иного федеративного государства вполне объективный и не устранимый полностью тренд, то до какого порога это сокращение реально осуществимо в условиях Российской Федерации? Кроме того, если подобный тезис все же попал в стратегию безопасности, логично было бы определить, какие именно угрозы и риски для государства несет с собой такая дифференциация.
Надо отметить и еще один очень важный, на наш взгляд, вопрос. Выше мы уже говорили о том, что Стратегия национальной безопасности 2021 года характеризует себя в качестве одного из ключевых документов стратегического планирования, формирующего основу для всей практики стратегического управления в экономике и социальной сфере. Однако для реализации этой функции СНБ необходимы конкретные целевые индикаторы, которые, по сути, и составляют необходимое связующее звено между СНБ и всеми иными документами стратегического планирования. В СНБ 2015 года (пункт 115) таких индикаторов было 10; в действующей Стратегии экономической безопасности таких индикаторов уже 40. Но в обоих случаях количественная размерность этих индикаторов как целевых для соответствующего документа не приводится. В СНБ 2021 года (пункт 105) ситуация еще более усложнилась. В документе нет даже перечня «показателей национальной безопасности», которые, как следует из документа, еще должны быть определены Президентом Российской Федерации. Во всяком случае, пока таких показателей в соответствующих количественных значениях нет, говорить о роли СНБ как одного из основных документов стратегического планирования можно лишь весьма условно.
Заключение
С большой долей достоверности можно предположить, что новый вариант Стратегии национальной безопасности отражает все сильные и слабые стороны
отечественной практики стратегического планирования. С позитивной стороны — это усиленный акцент на том, что только динамично развивающаяся, высоко конкурентная экономика может обеспечить безопасность страны во всех слагаемых этой безопасности. Далее следует отметить стремление СНБ 2021 года усилить социальную базу или опору стратегирования безопасности. В документе обосновано отмечается, что в настоящее время усиливается сплоченность российского общества, укрепляется гражданское самосознание, растет осознание необходимости защиты традиционных духовно-нравственных ценностей, возрастает социальная активность граждан, их вовлеченность в решение наиболее актуальных задач государственного и местного значения, включая всестороннее обеспечение безопасного, устойчивого развития страны.
Стратегия выдвигает на одно из ключевых мест в политике обеспечения национальной безопасности развитие практики риск-менеджмента, хотя практика его применения в системе государственного и муниципального управления еще вызывает много вопросов. В целом, есть все основания говорить, что от одной стратегии безопасности к другой эти документы не просто развиваются содержательно, но и продвигают соответствующий теоретический блок отечественной экономической и правовой науки [10; 14].
С другой стороны, следует констатировать, что при всех позитивных продвижениях, СНБ 2021 года едва ли может сегодня в полной мере претендовать на роль лидирующего или основополагающего документа стратегического планирования в Российской Федерации. Новой версии Стратегии национальной безопасности явно не удалось в полной мере преодолеть хорошо заметный еще в СНБ 2015 года качественный разрыв между этим документом и теми признаками, которые характеризуют стратегию как документ системного долгосрочного планирования. Содержательно по рассмотренным параметрам он видится очень неоднородным: очевидные актуалитеты сплошь и рядом соседствуют с механическими повторениями из документов прошлых лет, отчего создается ложное представление об отсутствии значимых перемен по тем или иным направлениям социально-экономического развития страны. Многие конкретные установки по безопасности государства соседствуют в документе с описанием общих трендов социально-экономического характера, из которых сложно составить представление о содержащихся в этих трендах рисках и угрозах, а также путях их устранения.
Остается не вполне ясным, как СНБ 2021 года сможет реализовать свою лидирующую роль в практике стратегического планирования, поскольку откровенно «за кадром» остаются основные принципы, механизмы, целевые индикаторы и даже просто процедуры согласования СНБ со всеми иными документами стратегического планирования, причем не только федерального, но и регионального уровня.
Есть основания предположить, что многие из названных выше проблем могут быть решены при подготовке новой Стратегии экономической безопасности, срок действия которой (до 2030 года) в нынешних условиях быстро меняющейся социально-экономической обстановки явно великоват. Мы полагаем, что работа в этом направлении могла бы начаться уже в самое ближайшее время.
Комментарии
1. Располагаемые денежные доходы — понятие более широкое, чем заработная плата. Это все доходы домохозяйств, которые могут быть использованы на личное потребление и сбережения. Располагаемые доходы равны номинальным доходам за вычетом налогов, обязательных платежей и добровольных взносов населения. Реальные располагаемые денежные доходы определяются исходя из скорректированных на индекс цен денежных доходов текущего периода. В составе располагаемых доходов — заработная плата; доходы населения от собственности (арендная плата, проценты, дивиденды), доходы от индивидуальной предпринимательской деятельности; трансфертные платежи (пенсии, пособия, стипендии); прочие поступления (страховые возмещения, доходы от продажи иностранной валюты).
2. По имеющимся прогнозам, восстановительный рост экономики России в основном завершится уже в 2021 году. Темпы экономического роста в этом году составят 3,4—3,7%, а затем постепенно снизятся до 2% на пятилетнем горизонте.
Литература
1. Акопян Е. В. Конституционные основы национальной безопасности России // Научный лидер. 2021. № 13 (15). С. 147-152.
2. Борисов В. В. Некоторые проблемы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации и зарубежный опыт обеспечения национальной безопасности // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. 2020. Т. 5. № 2. С. 64-72.
3. БухвальдЕ. М. Федерализм как основа национальной безопасности для России // Вестник Института Экономики РАН. 2018. № 1. С. 87-102.
4. Бухвальд Е. М. Национальная безопасность России: старый закон и новые проблемы // Федерализм. 2020. № 1. С. 99-112.
5. Бухвальд Е. М, Валентик О. Н. Проблемы национальной безопасности России в свете конституционных новаций 2020 года // Экономическая безопасность. 2021. Т. 4. № 2. С. 191-208.
6. Голубев С. С., Чеботарев В. С. Современные факторы обеспечения национальной безопасности // Журнал прикладных исследований. 2021. Т. 3. № 2. С. 55-61.
7. Годунова Г. Н. Экономическая безопасность в системе национальной безопасности // Московский экономический журнал. 2019. № 11. С. 25.
8. Донская М. В. Национальная безопасность в свете поправок в Конституцию РФ: вектор совершенствования законодательства // Вестник совершенствования законодательства. 2021. № 1. С. 44-48.
9. Ивановский Б. Г. Стратегия безопасности национальной экономики: понятие, критерии, угрозы // Экономические и социальные проблемы России. 2017. № 1. С. 10-43.
10. ИрошниковД. В., Гайдук С. Л. Теоретико-правовой анализ новой стратегии национальной безопасности Российской Федерации // Юридическая наука. 2016. № 2. С. 18-23.
11. Комаров М. П. Эклектичность основных понятий в концепциях и стратегиях национальной безопасности России // Национальная безопасность и стратегическое планирование. 2016. № 2—1 (14). С. 9—22.
12. Королюк Е. В., Иманова М. Г. Безопасность в сфере экономики как основа национальной безопасности современной России // Kant. 2019. № 3 (32). С. 299-304.
13. Неймарк М. А. Национальная безопасность России: от концепции к стратегии // Вестник Дипломатической академии МИД России. Россия и мир. 2019. № 1 (19). С. 6-21.
14. Назаров В. П., Афиногенов Д. А. Проблемы развития общей теории национальной безопасности в контексте корректировки Стратегии национальной безопасности Российской Федерации // Власть. 2020. Т. 28. № 1. С. 9-19.
15. Пономарев А. И. Соотношение понятий «стратегия», «доктрина», «концепция» в контексте теории обеспечения национальной безопасности // Военное право. 2017. № 6 (46). С. 30-40.
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162191/ (дата обращения: 20 июля 2021 года).
17. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/ (дата обращения: 20 июля 2020 года) (недействующий).
18. Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_389271// (дата обращения: 20 июля 2020 года).
19. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». URL: http://www.consultant.ru/cons/rtfcache/ LAW216629_0_20170419_171354_54962.rtf (дата обращения: 20 июля 2021 года).
20. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/74304210/ (дата обращения: 20 июля 2021 года).
21. Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390 -ФЗ «О безопасности». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108546 (дата обращения: 20 июля 2021 года).
22. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.
ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 20 июля 2021 года).
References
1. Akopyan E. V. Constitutional bases of national security of Russia. Nauchnyi lider [Scientific Leader], 2021, no.13 (15), pp.147—152 (in Russian).
2. Borisov V. V. Some problems of ensuring national security in the Russian Federation and foreign experience in ensuring national security. Vestnik Chelyabin-skogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Pravo [Bulletin of the Chelyabinsk State University. Series: Law], 2020, vol.5, no.2, pp. 64-72 (in Russian).
3. Buhval'd E. M. Federalism as the basis of national security for Russia. Vestnik Instituta Ekonomiki RAN [Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences], 2018, no.1, pp.87-102 (in Russian).
4. Buhval'd E. M. National security of Russia: an old law and new problems. Fed-eralizm [Federalism], 2020, no.1, pp. 99-112 (in Russian).
5. Buhval'd E.M., Valentik O. N. The Problems of national security of Russia in the light of constitutional innovations of 2020. Ekonomicheskaya bezopasnost' [Economic security], 2021, vol. 4, no.2, pp.191-208. (in Russian).
6. Golubev S. S., Chebotarev V. S. Modern factors of ensuring national security. Zhurnalprikladnyh issledovaniy [The Journal of Applied Research], 2021, vol. 3, no.2, pp.55-61 (in Russian).
7. Godunova G. N. Economic security in the national security system. Moskovs-kiy ekonomicheskiy zhurnal [Moscow Economic Journal], 2019, no.11, pp.25 (in Russian).
8. Donskaya M. V. National security in the light of amendments to the Constitution of the Russian Federation: a vector for improving legislation. Vestnik sovershenstvovaniya zakonodatel'stva [Bulletin of the Legislation Perfection], 2021, no. 1, pp. 44-48 (in Russian).
9. Ivanovskiy B. G. National economy security strategy: perception, criteria, threats. Ekonomicheskie i social'nye problemy Rossii [Economic and social problems of Russia], 2017, no.1, pp. 10-43 (in Russian).
10. Iroshnikov D. V., Gajduk S. L. Theoretical and legal analysis of the new national security strategy of the Russian Federation. Yuridicheskaya nauka [Juridical Science], 2016, no. 2, pp.18-23 (in Russian).
11. Komarov M. P. Eclecticism of the basic prepositions in the concepts and strategies of national security of Russia. Nacional'naya bezopasnost' i strategiches-koeplanirovanie [National security and strategic planning], 2016, no.2-1 (14), pp. 9-22 (in Russian).
12. Korolyuk E. V., Imanova M. G. Security in the economic sphere as the basis of national security in modern Russia. Kant [Kant], 2019, no.3 (32), pp. 299304 (in Russian).
13. Neymark M. A. National security of Russia: from concept to strategy. Vestnik Diplomaticheskoy akademii MID Rossii. Rossiya i mir [Bulletin of the Diplo-
matic Academy of the Ministry of foreign affaires of Russia. Russia and the world], 2019, no. 1(19), pp. 6-21 (in Russian).
14. Nazarov V. P., Afinogenov D. A. The Problems of the development of the general theory of national security in the context of adjusting the National security strategy of the Russian Federation. Vlast' [The Power], 2020, vol.28, no. 1, pp. 9-19 (in Russian).
15. Ponomarev A. I. The Correlation of the concepts "strategy", "doctrine", "concept" in the context of the theory of ensuring national security. Voennoe pravo [Military law], 2017, no.6 (46), pp. 30-40 (in Russian).
16. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 15 aprelya 2014 g. № 316 "Ob utverzhdenii gosudarstvennoy programmy Rossiyskoy Federacii 'Ekonomicheskoe razvi-tie i innovacionnaya ekonomika'" [The Resolution of the Government of the Russian Federation No.316 of April 15, 2014 "On the Approval of the State Program of the Russian Federation 'Economic Development and Innovative Economy'"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_162191/ (accessed: 20 July, 2021) (in Russian).
17. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii "O Strategii nacional'noy bezopasnosti Rossiyskoy Federacii" ot 31 dekabrya 2015 g. № 683 [The Decree of the President of the Russian Federation "On the National Security Strategy of the Russian Federation" dated December 31, 2015 No. 683]. Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/ (accessed: 20 July, 2021, not valid) (in Russian).
18. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 13 maya 2017 g. № 208 "O Strategii ekonomicheskoy bezopasnosti Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda" [The Decree of the President of the Russian Federation No. 400 of July 2, 2021 "On the National Security Strategy of the Russian Federation"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_389271// (accessed: 20 July, 2021) (in Russian).
19. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 13 maya 2017 g. № 208 "O Strategii ekonomicheskoy bezopasnosti Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda" [The Decree of the President of the Russian Federation No. 208 of May 13, 2017 "On the Strategy of Economic Security of the Russian Federation for the period up to 2030"]. Available at: http://www.consultant.ru/cons/rtfcache/ LAW216629_0_20170419_171354_54962.rtf (accessed: 20 July, 2021) (in Russian).
20. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 21 iyulya 2020 goda № 474 "O nacional'nyh celyah razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda" [The Decree of the President of the Russian Federation No. 474 of July 21, 2020 "On the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030"]. Available at: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/74304210/ (accessed: 20 July, 2021) (in Russian).
21. Federal'nyi zakon ot 28 dekabrya 2010 g. № 390-FZ "O bezopasnosti" [Federal Law No. 390-FZ of December 28, 2010 "On Security"]. Available at:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108546 (accessed: 20 July, 2021) (in Russian).
22. Federal'nyi zakon ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ "O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federacii" [Federal law No. 172-FZ of June, the 28th, 2014 "On strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed: 21 July, 2021) (in Russian).
