CC BY
74
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 338.23; 338.242 Б01: 10.24412/2071-6435-2021-4-25-42
Риск-ориентированное управление в системе публичной власти в России
Принятие в июле 2021 года обновленного варианта Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [24] нельзя оценивать только с позиции выполнения формального требования действующего законодательства относительно обновления указанного документа каждый шестилетний период. Стратегия 2021 года — необходимый ответ на нарастание угроз и рисков национальной безопасности, имевшее место в период после принятия предшествующего аналогичного документа 2015 года. В новой Стратегии имеются важные продвижения в отношении той системы институтов и инструментов управления, которые будут эффективны для нейтрализации как новых, так и уже сложившихся рисков и угроз безопасности страны. В статье данный круг вопросов рассматривается на примере такой позиции, как внедрение риск-ориентированного управления (РОУ). Показано, что независимо от формального декларирования такой институции, как «риск-ориентированное управление», всякое управление, тем более если оно связано с выполнением требований национальной безопасности, по сути, обязательно является «риск-ориентированным», то есть нацеленным на выявление и устранение рисков и угроз этой безопасности. Тем не менее, отмечается в статье, дополнительный акцент на РОУ в Стратегии-2021 представляется актуальным как в результате нарастания определенных видов угроз и рисков безопасности, так и в силу перехода к стратегическим началам управления в целом. Происходящее при этом расширение горизонтов планирования само по себе означает возрастающую роль разного рода рисков, что требует дальнейшей наработки теории и методологии риск-ориентированного управления, создания систем управления рисками (СУР). Однако, на наш взгляд, в полной мере реализовать возможности и преимущества РОУ можно лишь в том случае, если системой управления рисками будет обеспечен охват всех уровней публичного управления.
Ключевые слова: Стратегия национальной безопасности; риск-ориентированное управление; система управления рисками, стратегическое планирование, сценарное планирование и прогнозирование.
Введение
Различные по характеру риски всегда и повсеместно сопровождали любую управленческую деятельность — как в частнопредпринимательском, так и в публичном секторе экономики. Всякий субъект управления, где бы он ни функционировал, лишь тогда может добиться устойчивого позитивного результата, если он предвидит все возможные риски и угрозы для своей деятельности и готовится к тому, чтобы устранить эти риски и угрозы или, по крайней мере, минимизировать их возможный негативный
О. Б. Иванов
Е. М. Бухвальд
© О. Б. Иванов, 2021 © Е. М. Бухвальд, 2021
эффект. В этом смысле вполне закономерно, что практика риск-ориентированного управления первоначально зародилась в сфере частного бизнеса и инвестирования. В настоящее время среди публикаций по проблематике создания систем управления рисками доминируют работы, касающиеся управления рисками различных видов предпринимательской, инвестиционной и инновационной деятельности. Лишь много позднее, чем в частном бизнесе, круг вопросов РОУ проецировался на сферу публичного (государственного и муниципального) управления.
При этом очевидна закономерность: чем шире становился круг отношений государственного регулирования в экономике и социальной сфере, чем более долговременны его горизонты, тем все более значимо обращение публичного управления к рискам управленческой деятельности, к методам выявления этих рисков и к поиску путей их преодоления. В современных условиях становление методов стратегического планирования делает РОУ интегральным принципом и направлением системы управления в экономике и социальной сфере всех уровней. В этом смысле сегодня было бы правильнее говорить о риск-ориентированном стратегическом планировании и управлении, которое активно реализуется на всех уровнях публичной власти.
Степень исследованности проблемы
В исследованиях по проблематике риск-ориентированного управления, формирования систем управления рисками, прежде всего внимание обращают на себя работы, рассматривающие особенности такого управления в частнопредпринимательском секторе, в том числе с позиции возможности перенесения накопленного здесь опыта РОУ на систему действий публичной (государственной и муниципальной) власти [1; 21]. Это сделало необходимым сравнительный анализ рисков частнопредпринимательского и публичного управления, а также доступных в этих сферах методов управления рисками [5; 10; 12]. Кроме того, следует обратить внимание на работы, в которых анализировался и сравнивался опыт использования РОУ и СУР в зарубежной практике государственного и муниципального управления (комментарий 1) [2]. В ней, как показывают публикации, наиболее употребим термин «риск-менеджмент» (комментарий 2). Анализ теоретических и практически ориентированных работ позволяет предположить, что понятия РОУ и риск-менеджмент могут использоваться как синонимы [13; 16; 17].
Применительно к публичному сектору российской экономики внимание исследователей традиционно уделяется вопросам РОУ в таких сферах управления, как финансы и бюджетное планирование, государственные программы, государственный контроль и аудит [3; 4; 11; 22; 23; 28]. В последнее время обозначилось такое направление риск-менеджмента, как оценка и управление рисками, возникающими в практике государственно-частного партнерства.
Вместе с тем системный анализ сущности и практических методов риск-ориентированного управления в публичном секторе экономики, особенно применительно к управлению, основанному на практике стратегического планирования, в имеющихся работах пока представлен в ограниченном объеме, прежде всего,
с точки зрения глубины изучения проблемы и создания эффективных систем управления рисками на практике. Можно в принципе согласиться с мнением, что риск-менеджмент в секторе государственного управления присутствует недостаточно, не имеет под собой комплексной научной базы и применяется спонтанно [20]. Кроме того, в имеющихся исследованиях преобладающее внимание уделяется классификации рисков, их количественной оценке, а не обоснованию того, как выявленные риски должны воздействовать на практические методы управления. Это, в частности, ведет к негибкости основных установок документов стратегического планирования, а также документов программно-проектного управления — как на федеральном, так и региональном уровне [6; 9; 19].
Риски публичной власти: природа и особенности проявления
Появление термина «риск-ориентированное управление» в новой редакции Стратегии национальной безопасности нельзя рассматривать как абсолютную новацию. Большое внимание рискам, возникающим в сфере государственного и муниципального управления, было уделено в Стратегии экономической безопасности, принятой в 2017 году [25]. В документе сформулировано положение об особой системе управления рисками, структура, порядок формирования и функционирования которой должны были определяться Правительством Российской Федерации [7]. Однако, на наш взгляд, в данном документе представлен несколько односторонний подход управления — только как рискам экономической безопасности на государственном уровне. Возможно, акценты на требованиях национальной экономической безопасности — ключевой элемент в системе РОУ, но все же всех рисков, возникающих в сфере государственного и муниципального управления, такой подход не охватывает.
Понятие риска традиционно рассматривается как следствие состояния неопределенности, когда субъект управления в более или менее долгосрочной перспективе не может с точностью спрогнозировать ход каких-либо явлений и/ или обеспечить своевременно и в полной мере запланированный или спрогнозированный результат этих действий. По мнению Н. В. Городновой, риск государственного управления — это неопределенность, связанная с возможностью возникновения в ходе реализации того или иного проекта неблагоприятных последствий для государства. Согласно указанному источнику, государственный риск-менеджмент — совокупность методов анализа и нейтрализации факторов риска государства, объединенных в систему планирования, мониторинга и координации со стороны государства [8].
В сфере публичной власти основным объектом разного рода рисков в наиболее общем виде выступает возможность полного и своевременного исполнения обязательств, принятых этой властью в отношении граждан (населения), предпринимательского сообщества, общественных институтов. При этом конкретно риски, сопровождающие деятельность органов публичной власти, крайне разнообразны. Среди них есть таковые, которые сродни рискам частнопредпринимательской и инвестиционной деятельности. Есть иные, которые могут быть характерны
только для системы публичного управления. Кроме того, использование РОУ в публичном секторе экономики как бы распадается на три составляющие; риски управленческой деятельности собственно органов публичной власти (общее администрирование); риски экономической деятельности предприятий (организаций) с государственным участием, государственных корпораций, а также риски как инструментарий контрольной деятельности государства в отношении различных групп хозяйствующих субъектов. Риски управленческой деятельности в сфере общего администрирования складываются сообразно действующей «вертикали» управления и в целом должны соотноситься с разграничением полномочий и ответственности каждого уровня управления сообразно структуре органов власти России как государства федеративного типа. В данной статье рассматриваются проблемы организации риск-ориентированного управления, возникающие в институтах публичной власти, прежде всего, федерального уровня.
Риски в рамках деятельности институтов публичной власти, могут быть разделены на две большие группы. Во-первых, это риски эндогенные, то есть возникающие в самой системе управления вследствие определенных просчетов при принятии тех или иных решений, некомпетентности управленцев, проявлений коррупции. Во-вторых, риски экзогенные, то есть возникшие вне самой системы управления в результате действия природных и техногенных факторов, международного экономического и политического давления и иных негативных факторов. Те и другие можно считать «управляемыми» (хотя и в разной степени) при использовании особого инструментария как экономического, так и внеэкономического характера.
Здесь складывается очевидная закономерность: чем «ниже» уровень управления, тем в большей мере значим фактор экзогенных рисков и менее значим фактор эндогенных рисков, источником которых выступает сама система управления в силу известных дефектов ее функционирования. Так, для федерального уровня управления риски, связанные с неадекватным функционированием налогово-бюджетной системы, носят преимущественно эндогенный характер. А вот для муниципального звена управления, в силу его существенной зависимости от софинансирования «сверху», а также крайне ограниченных полномочий в сфере налогово-бюджетного регулирования, складывающиеся здесь риски имеют явно выраженную экзогенную природу.
Основные виды рисков, характерных для системы публичного управления, представлены в таблице 1.
Таблица 1
Основные виды рисков, характерные для системы публичного управления
Экзогенные
Экономические Обусловлены трендами экономической стабильности / нестабильности и факторами развития национальной экономки и ее региональных звеньев под влиянием разного рода санкций и ограничений во внешнеэкономической сфере.
Политические Определяются факторами стабильности / нестабильности в определении стратегического курса социально-экономической политики государства, несовершенством федеративных отношений, перераспределением полномочий и ответственности между властными структурами различного уровня, а также частой сменяемостью региональных лидеров и глав муниципальных образований.
Правовые Обусловлены нестабильностью и неполнотой нормативно-правовой базы как основы осуществления деятельности органов публичной власти.
Информационно-статистические Связаны со своевременностью / несвоевременностью получения необходимого объема достоверной информации, с полнотой и достаточностью данных государственной статистики [18].
Финансовые Определяются стабильностью / нестабильностью финансово-бюджетной системы, трендами накопления и расходования резервных фондов.
Инвестиционные Связаны с нестабильностью инвестиционного процесса, проблемами реализации крупных инвестиционных программ и проектов.
Рыночные Связаны с возможными негативными последствиями формирования монопольной структуры рынка государственных заказов на товары и услуги, что ведет к завышению их стоимости и дополнительным бюджетным затратам.
Экологические и медико-биологические Связаны с возможностью возникновения дополнительных затрат на ликвидацию экологических нарушений, пандемий и/или введением дополнительных экологических и карантинных ограничений.
Эндогенные
Управленческие Связаны с возможностью просчетов в разработке реализации стратегий, программ и проектов, осуществляемых органами публичного управления, а также с отсутствием необходимого взаимодействия органов власти федерального, регионального и муниципального уровня при осуществлении этих программ и проектов.
Коммерческие Обусловлены возможными ошибками при выборе поставщиков товаров, работ и услуг для нужд государственного и муниципального потребления, а также при выборе партнеров по проектам ГЧП.
Кадровые Связаны с возможностью утраты наиболее ценной прослойки кадров в сфере государственного и муниципального управления.
Коррупционные Утечка инсайдерской информации органов власти, сохранение практики взяток при распределении государственных и муниципальных заказов, различных грантов, субсидий и пр.
Специфика каждого из источников (видов) риска определяет и особые формы и методы риск-ориентированного компонента управленческой деятельности. Однако независимо от конкретной сферы такой деятельности, интеграция фактора рисков в процесс управления имеет ряд последовательных стадий. В самом общем виде эти стадии можно сформулировать следующим образом. Это — идентификация рисков; определение вероятности их реализации в те или иные сроки при тех или иных условиях; определение возможности и практических путей элиминирования этих рисков до их реализации в том или ином объеме; путей погашения последствий уже реализовавшихся рисков с оценкой необходимых
для этого экономических и иных ресурсов.
Что касается идентификации рисков, то ключевым моментом для практики риск-ориентированного управления, в том числе и в системе публичной власти, выступает определение риска как объекта управления, особенно в системе стратегического планирования. В настоящее время ситуация в этом отношении складывается достаточно противоречиво. С одной стороны, действующее законодательство о стратегическом планировании [27] создает достаточно широкое правовое «поле» для использования методов РОУ в системе публичной власти. С другой стороны, это законодательство не содержит четкого определения самого понятия «риск» или «риск-ориентированной управленческой деятельности», а также не определяет суть и задачи РОУ (риск-менеджмента) в системе публичной власти.
Большое внимание, уделяемое в Федеральном законе № 172-ФЗ рискам стратегического планирования, можно признать вполне закономерным, учитывая тот акцент на проблематику национальной безопасности, которым отмечен данный законодательный акт. Так, пункт 5 статьи 2 данного закона определяет прогнозирование как деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития и угрозах национальной безопасности страны. Соответственно, статья 21 данного закона характеризует стратегический прогноз как документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о стратегических рисках социально-экономического развития и об угрозах национальной безопасности страны. Правда, закон не дает определения именно «стратегических рисков» и не конкретизирует их отличия от рисков публичного управления вообще.
Вопрос о рисках возникает и при определении принципов стратегического планирования. Так, в соответствии с указанным законом (пункт 9 статьи 7), принцип реалистичности такого планирования означает, что при определении целей и задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации участники стратегического планирования должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков (комментарий 3). Закон (пункт 2 статьи 23) содержит такое понятие, как «риски социально-экономического развития Российской Федерации», а в пункте 3 требует от такого документа, как стратегический прогноз, включать в себя «оптимальный сценарий преодоления рисков и угроз с учетом решения задач национальной безопасности Российской Федерации».
При таком внимании к рискам и РОУ в практике стратегического планирования и прогнозирования выглядит достаточно странно то, что в обширном понятийном аппарате Федерального закона № 172-ФЗ определения таких рисков не представлено. Определение понятия «риск» не содержится ни в Федеральном законе № 390-ФЗ «О безопасности» [26], ни в Федеральном законе № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [29]. Нет такого определения и в новой редакции Стратегии нацио-
нальной безопасности, однако содержание пункта 23 статьи 67 этого документа дает основания полагать, что согласно этому документу риски и сама модель РОУ выступают неким продуктом потенциальных внешних и внутренних вызовов и угроз экономической безопасности Российской Федерации.
Таким образом, в настоящее время в нормативно-правовых документах не видится полной логической последовательности в понятийном аппарате экономики рисков. Отсутствуют особые признаки рисков стратегического характера и рисков макроэкономического характера (рисков социально-экономического развития). Не отражена специфика рисков и практики РОУ для различных уровней вертикали публичной власти. Наконец, нет в нормативно-правовых документах и указания на то, что характеризует собой перерастание потенциальных угроз в реальные риски, а также того, какие критерии характеризуют требуемый по закону «оптимальный» сценарий преодоления рисков и угроз методами РОУ. Известная хаотичность данного понятийного аппарата и неадекватность его методического обеспечения неизбежно проецируется и на отсутствие системности в представлениях о том, кто, как и в каких рамках должен проводить политику, ориентированную на элиминирование различных рисков для эффективного управления экономическими, социальными и иными процессами в стране.
Интеграция фактора рисков в систему государственного и муниципального управления
Сердцевиной стратегического планирования выступает управление хозяйственными, социальными и иными процессами в стране на основе проектно-про-граммных инструментов. В связи с этим одним из главных методов интеграции фактора рисков в систему государственного и муниципального управления выступает включение соответствующих блоков во все реализуемые государственные и муниципальные стратегии программы и проекты. Можно сказать, что в той или иной мере именно практика программно-проектного управления в наибольшей мере испытывает на себе воздействие всех рисков, характерных для системы публичного управления. В этом смысле именно внедрение риск-ориентированного подхода к формированию и реализации различных стратегий, программ и проектов выступает своего рода «подушкой безопасности», которая способна смягчить негативные последствия сложно предсказуемых и даже полностью неожиданных явлений, тем самым предотвращая неблагоприятный результат реализации различных программ и проектов. Одновременно снижается вероятность недополучения бюджетных доходов и/или вынужденных дополнительных бюджетных затрат на реализацию программ и проектов, что в большинстве случаев сопровождает ситуацию фактически осуществившихся рисков для экономики страны, региона или отдельного муниципального образования.
При этом также важна методическая сторона дела. В рамках риск-ориентированного управления имеющийся отечественный и зарубежный опыт говорит о наличии ряда подходов к осуществлению такой практики управления. Одни из них можно считать ориентированными на конкретные виды рисков: управленче-
ские, маркетинговые, коррупционные и прочие. Примерами такой практики РОУ могут служить специальные обследования, анкетирования, восполняющие для органов публичной власти пробелы, имеющиеся в действующей системе статистических наблюдений, особенно в региональной и муниципальной статистике.
Другие подходы в системе РОУ следует считать универсальными, ориентированными не на «подавление» конкретных факторов риска, а на общее повышение риск-устойчивости всей системы государственного и муниципального управления. Это создание финансовых резервов, формирование кадрового резерва, а для муниципального звена — тесное взаимодействие с институтами гражданского общества. Сюда следует также отнести обязательное обращение к сценарному методу стратегирования, негативные варианты которого должны корреспондировать наиболее вероятным рискам развития событий. Выявление таких наиболее значимых рисков возможно и на основе согласованного использования методов 8^0Т-анализа.
В какой степени методы РОУ можно считать практически реализованными в российской системе стратегического управления? На данный момент в Реестре документов стратегического планирования (https://gasu.gov.ru/stratplanning) содержится почти 60 тысяч таких документов. Проанализировать сколько-нибудь весомую часть этих документов на предмет наличия в них элементов системы РОУ невозможно, да и социально-экономическая значимость этих документов весьма различна. В этом ракурсе мы рассмотрим ряд федеральных и региональных стратегий, федеральных программ, а также национальных проектов.
В отсутствие «базовой» стратегии социально-экономического развития Российской Федерации наиболее значимыми для страны следует назвать такие документы стратегического планирования, как «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р); «Сводная стратегия развития обрабатывающей промышленности Российской Федерации до 2024 года и на период до 2035 года» (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2020 года № 1512-р) и «Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года» (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 года № 151-р). В какой степени эти документы интегрируют в себя элементы системы риск-ориентированного управления, особенно учитывая, что эти документы регулируют те сферы социально-экономических отношений, где вероятность рисков высока и которые способны оказать существенное влияние на достижение соответствующей группы стратегических приоритетов?
Так, Стратегия пространственного развития, по сути, исключает проблему РОУ, упоминая фактор рисков только 1 раз в связи с безопасностью населения, проживающего на территориях, подверженных высокому риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера. Сводная стратегия развития обрабатывающей промышленности (раздел VI. «Мероприятия Стратегии») формально признает наличие рисков при реализации данной стратегии и даже указывает,
хотя и в самом общем виде, направления их преодоления. Однако говорить в данном случае о наличии в документе реальных РОУ явно нельзя, поскольку в нем не обозначены те риски, которые характерны для данной сферысоциаль-но-экономической политики государства и не указаны конкретные механизмы преодоления этих рисков.
Наконец, Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации характеризуется более глубоким обращением к проблеме рисков и управления ими. Так, документ указывает на риски неисполнения обязательств местными бюджетами в случае сокращения доходных поступлений при неблагоприятной экономической конъюнктуре. В этом документе есть положения, которые на деле можно отнести и к проблеме управления рисками. Например, это предложения дальнейшего совершенствования механизмов финансовой поддержки муниципальных образований, а также организации в субъектах Федерации мониторинга финансового положения сельских поселений с целью минимизировать риски негативного влияния несбалансированности бюджетов этих поселений на реализацию их полномочий по вопросам местного значения.
Следует заметить, что стратегиям социально-экономического развития субъектов Российской Федерации присуще более конкретное обращение к рискам, характерным для различных слагаемых этого развития (риски: бюджетные, социальные, дорожно-транспортные, энергоснабжения и другие), включая также упоминание практики риск-ориентированного управления. Однако на деле это обращение в большинстве случаев оказывается достаточно формальным, поскольку из документов не следует, кто и при каких обстоятельствах должен «включать» такое управление; какие именно действия в рамках риск-ориентированного управления корреспондируют тем или иным отраженным в стратегии видам риска.
Ситуация с минимальным обращением к практике РОУ во многом характерна и для осуществления государственных программ Российской Федерации. Риски для государственной программы — это факторы, способные обусловить невыполнение целевых индикаторов программы. При этом проблема рисков и управления ими должна приниматься во внимание на всех стадиях реализации программы, начиная от ее разработки до подведения окончательных итогов. Эксперты признают основными рисками при реализации государственных программ и проектов случаи их недофинансирования, особенно на субфедеральном уровне; несогласованность действий исполнителей программы как по горизонтали (федеральные органы исполнительной власти и иные федеральные структуры), так и по вертикали (федеральные, региональные и муниципальные участники программ) [14]. По сути, фактором риска при реализации государственных программ может считаться необоснованный подбор индикаторов для оценки хода (итогов) реализации программы, исключающий ее оперативную корректировку [15]. Эти индикаторы могут заметно отклоняться от приоритетной направленности программы, выходить за пределы действующей системы статистических наблюдений, а также противоречить другим индикаторам программы и/или индикаторам иных государственных программ.
Однако практика работы с государственными программами на основе риск-ориентированного управления пока не приобрела универсального характера. Так, одной из наиболее значимых программ в блоке «Инновационное развитие и модернизация экономики» можно считать программу «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2021 года № 505-2). Государственная программа состоит из большого числа подпрограмм (доступны только их паспорта), в которых нет указания на риски их реализации, как нет и прямой адресации к использованию практики РОУ в целом.
Сегодня уже есть примеры, когда обращение к практике занимает достойное место в документах стратегического планирования. Эта ситуация характерна для системы национальных проектов. Здесь также доступны лишь паспорта проектов, но и в них просматривается реальное обращение к методам риск-ориентированного управления. В качестве примера можно взять национальный проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». Анализ содержания этого проекта показывает, что для него характерны как общие риски проектного управления (проблемы согласования с иными программами, проектами и их разделами; недофинансирование со стороны субфедерального звена управления), так и риски, характерные именно для данного направления социально-экономической политики. Это отсутствие достоверной статистики по МСП; сильное влияние со стороны теневого сектора экономики, криминальное давление на малый бизнес; недоверие к субъектам МСП со стороны кредитных организаций. Кроме того, именно в данной сфере в наибольшей мере сказалось разрушительное влияние пандемии СО^Б-19.
Если не считать пандемии, то все иные риски программ и проектов в этой области себя уже неоднократно проявили и в полной мере очевидны на перспективу. В этом смысле трудно представить себе достаточно работоспособный стратегический документ государственной политики в сфере МСП вне широкого использования в нем практики РОУ.
Закономерно, что в паспорте данного национального проекта определены важные позиции о рисках его осуществления, а также о методах их преодоления. Эту функцию реализует раздел паспорта 5 «Ключевые риски и возможности». Раздел содержит соответствующую таблицу, которую кратко можно обозначить следующим образом.
Таблица 2
Риски национального проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» и пути их преодоления
№№ Наименование риска Мероприятие по предупреждению риска
Разнонаправленные действия федеральных органов исполнительной Формирование механизма координации действий федеральных органов исполнительной
1 власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации власти, АО «Корпорация МСП», органов исполнительной власти субъектов Федерации и организаций, представляющих интересы субъектов ИМП*
2 Снижение объема финансирования закупок у субъектов ИМП в связи с сокращением финансовых планов крупнейших заказчиков, определяемых Правительством Российской Федерации Формирование механизма координации действий крупнейших заказчиков, определяемых Правительством Российской Федерации, АО «Корпорация МСП», органов исполнительной власти субъектов Федерации в целях обеспечения увеличения доли закупок у субъектов ИМП
3 Отсутствие достаточного финансирования государственных программ, содержащих мероприятия по поддержке субъектов ИМП Внесение в План действий Правительства Российской Федерации,дополнительных бюджетных ассигнований на реализацию мер по поддержке субъектов ИМП
4 Отсутствие у субъектов ИМП профессиональных возможностей обеспечить исполнение договоров, заключенных по результатам закупки, а также несоответствие субъектов ИМП требованиям, предъявляемым заказчиками к участникам закупки Проведение мероприятий, направленных на оказание финансовой и иной поддержки субъектам ИМП в целях стимулирования их развития в качестве потенциальных поставщиков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг крупнейшими заказчиками, определяемыми Правительством Российской Федерации
5 Рост потребности субъектов ИМП в реструктуризации кредитных обязательств и отсутствие у субъектов ИМП возможностей обеспечить исполнение кредитных договоров и договоров займа, обеспеченных гарантиями и поручительствами Реструктуризация обязательств субъектов ИМП по кредитным и гарантийным договорам. Проведение мероприятий, направленных на оказание гарантийной поддержки субъектам ИМП в целях стимулирования их развития в качестве эффективных и прибыльных предприятий и добросовестных заемщиков
6 Снижение объема кредитования субъектов ИМП банками и иными финансовыми организациями — партнерами национальной гарантийной системы Формирование механизма координации действий АО "Корпорация "МСП", органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, банков и некредитных финансовых организаций в целях увеличения объемов финансирования субъектов ИМП
Примечание: * ИМП — индивидуальные и малые предприятия.
Конечно, положения, приведенные в таблице 2, далеко не исчерпывают все риски, связанные с проведением государственной политики поддержки и развития МСП, но она дает простой, но иллюстративный пример включения элементов РОУ в практику социально-экономического стратегирования. Примерно в таком же формате необходимо заложить систему риск-ориентированного управления в методические и нормативные правовые документы по вопросам стратегического планирования.
Заключение
Полноценное утверждение практики стратегического планирования на всех уровнях публичной власти невозможно вне наполнения этой практики аппаратом риск-ориентированного управления. События последних нескольких лет убедительно свидетельствуют, что значимость фактора рисков в системе публичной власти и, следовательно, формирования методов управления этими рисками будет последовательно возрастать. Институционально-правовой основой решения этой задачи должно стать законодательно закрепленное включение во все принимаемые стратегии, программы и проекты разделы «Риски осуществления стратегии (программы, проекта) и использование метода риск-ориентированного управления». Важным инструментом повышения риск-устойчивости системы государственного и муниципального управления выступает система мониторинга хода реализации всех стратегий, программ и проектов. Однако такой эффективный мониторинг возможен только в том случае, если показатели реализации стратегий, программ и проектов охватывают наиболее значимые их позиции и согласуются с действующей системой статистических наблюдений (комментарий 4). Только с учетом этих требований можно будет говорить о создании единой государственной системы управления рисками, идея которой была сформулирована в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации.
Комментарии
1. Так, зарубежные эксперты отмечают, что в силу специфики системы публичных финансов финансовые риски в системе государственного и муниципального управления не имеют столь острого характера, как это периодически возникает в сфере частного предпринимательства [30].
2. Независимо от сферы практического применения, термины «риск-менеджмент» и «система управления рисками» представляются нам более удачным, нежели «риск-ориентированное управление». Всякое управление ориентируется, прежде всего, на достижение некоего устойчивого позитивного экономического, социального, экологического и иного эффекта с учетом имеющихся здесь рисков. Но полностью ориентированным именно на риски управление быть не может.
3. Закон не раскрывает суть фактора «ограниченности ресурсов». Однако экономическая теория и практика всегда исходят из того, что любые ресурсы ограничены, а ограниченность ресурсов «вообще» нельзя рассматривать как источник риска. Здесь фактор риска связан не с ограниченностью ресурсов, а с некорректным планированием объема ресурсов, необходимых для реализации того или иного проекта или программы.
4. Не исключена в этом случае и уже апробированная в ряде регионов практика целевого проведения органами государственной статистики специальных оценок, обследований и анкетирований по заказу органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Литература
1. Авдеева И. Л., Щеголев А. В., Полянин А. В. Риск-ориентированное государственное управление при цифровизации экономики // Менеджмент в России и за рубежом. 2019. № 5. С. 55-61.
2. Аркадьева О. Г., Березина Н. В. Дискуссионные вопросы теории и практики риск-менеджмента в секторе государственного управления // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2019. Т. 15. № 4 (373). С. 745-760.
3. Баранников А. Л., Гордейчук В. В. Зыскин П. А. Риск-ориентированное управление программами и проектами, реализуемыми в государственном секторе экономики. В сб.: Россия: государство и общество в новой реальности. М: Изд-во «Проспект», 2016. С. 312-318.
4. Блинова Н. В., Гаганова Е. В. Оценка рисков при разработке государственных программ и политики: российская практика // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2015. Т. 2. № 11. С. 52-54.
5. Бронников И. А., Блинова Н. И. Управление рисками в процессе формирования и реализации государственной политики: подходы и технологии // Политическая наука. 2016. № 5. С. 267-291.
6. Гарипова Е. М. Риск-ориентированный подход в государственном управлении. В сб.: Economic aspects of industrial development in the transition to a digital economy. Уфа: Изд-во «Вестник науки», 2019. С. 268-275.
7. Городецкий А. Е. Об исходных предпосылках разработки национальной системы управления рисками экономической безопасности // Экономическая безопасность. 2018. Т. 1. № 1. С. 9-20.
8. Городнова Н. В. Государственный риск-менеджмент. Екатеринбург: Уральский фед. ун-т, 2016. С. 6-8.
9. Егоров Т. А., Северова А. С. Управление рисками в секторе государственного управления // Актуальные вопросы современной экономики. 2020. № 6. С. 603-613.
10. Занмену Э. Д. Тенденции развития риск-ориентированного подхода в практике управления. В сб.: Интеллектуальные системы управления в цифровой экономике. Курск: Курский гос. ун-т, 2020. С. 226-229.
11. Ларина И. А. Методы идентификации рисков и построение риск-модели государственных программ и проектов // Экономическая безопасность. 2021. Т. 4. № 1. С. 73-88.
12. Лыкова Н. В. Риск-менеджмент в государственных корпорациях: поиск оптимальных решений // Образование и право. 2021. № 4. С. 197-204.
13. Майоров В. И., Летаева Е. А. Основные этапы риск-менеджмента в государственном управлении: анализ нормативной базы // Вестник Уральского финансово-юридического института. 2018. № 2 (12). С. 9-13.
14. Макагонова Н. В. Национальные проекты и риски: архитектура эффективного управления политикой развития. В сб.: Управленческие нау-
ки в современном мире. М.: Фин. Ун-т при Правительстве Российской Федерации, 2020. С. 626-632.
15. Макогонова Н. В. Контроль рисков стратегических разрывов и расфокусировки в период формирования национальной системы стратегического управления в Российской Федерации // Экономика и предпринимательство. 2017. № 7 (84). С. 599-695.
16. Мальцева Д. А. Риск-менеджмент в государственном управлении: стратегические сценарии. В сб.: Время больших перемен: политика и политики. М.: РУДН, 2017. С. 231-232.
17. Мальцева Д. А. Стратегический риск-менеджмент в государственном управлении: теоретические и практические проблемы инструментария // Конфликтология. 2017. Т. 12. № 3. С. 31-47.
18. ОмельченкоВ. В. Информационное обеспечение системы государственного управления национальными ресурсами: риск-ориентированный подход // Правовая информатика. 2019. № 1. С. 4-17.
19. Рыскина А. В. Риск-ориентированный подход в управлении уровнем эффективности реализации государственных программ. В сб.: Конкурентный потенциал региона: оценка и эффективность использования. Абакан: ХГУ им. Н. Ф. Катанова, 2016. С. 87-89.
20. Сагитова Ю. И. К вопросу о необходимости использования риск-менеджмента в государственном управлении. В сб.: Прорывные экономические реформы в условиях риска и неопределенности. М.: Фин. ун-т при Правительстве Российской Федерации, 2018. С. 97-100.
21. Теория и практика управления рисками. Санкт-Петербург: СПб.: Политехнический ун-т, 2020.
22. Тимошенко К. А. Модель риск-ориентированного подхода к управлению государственными программами Российской Федерации: объединяя стратегическое планирование и стратегический аудит // Аудиторские ведомости. 2020. № 3. С. 41-48.
23. Тимошенко К. А. Риск-ориентированный подход к управлению государственными программами Российской Федерации: содержательный аспект // Аудиторские ведомости. 2020. № 4. С. 43-50.
24. Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_389271// (дата обращения 20 июля 2020 года).
25. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». URL: http://www.consultant.ru/cons/rtfcache/ LAW216629_0_20170419_171354_54962.rtf (дата обращения 20 июля 2021 года).
26. Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108546
(дата обращения 20 июля 2021 года).
27. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения 20 июля 2021 года).
28. Чаплинский А. В., Плаксин С. М. Управление рисками при осуществлении государственного контроля в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 2. С. 7—29.
29. Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358750/ (дата обращения 30 августа 2021 года).
30. Postula M. Risk Analysis as an Instrument of Public Management. In: Racz-kowski K. (eds). Risk Management in Public Administration. 2017. Palgrave Macmillan, Cham. Pp. 93-113.
References
1. Avdeeva I. L., Schegolev A. V., Polyanin A. V. Risk-oriented state management in the digitalization of the economy. Menedzhment v Rossii i za rubezhom [Management in Russia and abroad], 2019, no.5, pp. 55-61 (in Russian).
2. Arkad'eva O.G., Berezina N. V. Debatable issues of the theory and practice of risk management in the public administration sector. Nacional'nye intere-sy: prioritety i bezopasnost' [National interests: priorities and security], 2019, vol.15, no.4 (373), pp. 745-760 (in Russian).
3. Barannikov A. L., Gordeychuk V. V. Zyskin P. A. Risk-orientirovannoe uprav-lenie programmami i proektami, realizuemymi v gosudarstvennom sektore ekonomiki [Risk-oriented management of programs and projects, implemented in the public sector of the economy], in coll.: Rossiya: gosudarstvo i obshchestvo v novoy real'nosti [Russia: the state and society in a new reality], Moscow: "Prospect", 2016, pp. 312-318 (in Russian).
4. Blinova N. V., Gaganova E. V. Risk assessment in the development of state programs and policies: Russian practice. Gumanitarnye, social'no-ekonomicheskie iobshchestvennyenauki [Humanitarian, social-economic and social sciences], 2015, vol.2, no.11, pp. 52-54 (in Russian).
5. Bronnikov I. A., Blinova N. I. Risk management in the process of formation and implementation of state policy: approaches and technologies. Politiches-kaya nauka [Political science], 2016, no.5, pp. 267-291 (in Russian).
6. Garipova E. M. Risk-orientirovannyi podhod v gosudarstvennom upravlenii [Risk-oriented approach in public administration], in coll.: Economic aspects of industrial development in the transition to a digital economy, Ufa: Vestnik nauki [The Bulletin of science], 2019, pp. 268-275 (in Russian).
7. Gorodeckiy A. E. On the initial prerequisites for the development of a national system of economic security risk management. Ekonomicheskaya bezopasnost'
[Economic security], 2018, vol. 1, no. 1, pp. 9-20 (in Russian).
8. Gorodnova N. V. Gosudarstvennyi risk-menedzhment [State risk management], Ekaterinburg: Ural'skiy fed. un-t, 2016, pp. 6-8 (in Russian).
9. Egorov T. A., Severova A. S. Risk management in the sector of public administration. Aktual'nye voprosy sovremennoj ekonomiki [Actual issues of modern economy], 2020, no. 6, pp. 603-613 (in Russian).
10. Zanmenu E. D. Tendencii razvitiya risk-orientirovannogo podhoda v praktike upravleniya [Trends in the development of a risk-oriented approach in management practice], in coll.: Intellektual'nye sistemy upravleniya v cifrovoy eko-nomike [Intelligent control systems in the digital economy], Kursk: Kurskiy gos. un-t, 2020, pp. 226-229 (in Russian).
11. Larina I. A. Methods of risk identification and building a risk model of state programs and projects. Ekonomicheskaya bezopasnost' [Economic security], 2021, vol.4, no.1, pp. 73-88 (in Russian).
12. Lykova N. V. Risk management in state corporations: the search for optimal solutions. Obrazovanie i pravo [Education and law], 2021, no.4, pp. 197-204 (in Russian).
13. Majorov V. I., Letaeva E. A. The main stages of risk management in state management: analysis of the regulatory framework. Vestnik Ural'skogo finansovo-yuridicheskogo instituta [Bulletin of the Ural Financial and Legal Institute], 2018, no. 2(12), pp. 9-13 (in Russian).
14. Makagonova N. V. Nacional'nye proekty i riski: arhitektura effektivnogo up-ravleniya politikoy razvitiya [National projects and risks: the architecture of effective management of development policy], in coll.: Upravlencheskie nauki v sovremennom mire [Managerial Sciences in the modern world], Moscow: Fin. in-t pri Pravitel'stve RF, 2020, pp. 626-632 (in Russian).
15. Makogonova N. V. Control of risks of strategic gaps and defocusing during the formation of the national system of strategic management in the Russian Federation. Ekonomika i predprinimatel'stvo [Economics and entrepreneurship], 2017, no. 7(84), pp. 599-695 (in Russian).
16. Mal'ceva D. A. Risk-menedzhment v gosudarstvennom upravlenii: strategi-cheskie scenarii [Risk-management in public administration: strategic scenarios], in coll.: Vremya bol'shih peremen: politika i politiki [Time of big changes: politics and politions], Moscow: RUDN, 2017, pp. 231-232 (in Russian).
17. Mal'ceva D. A. Strategic risk management in public administration: theoretical and practical problems of tools. Konfliktologiya [Konfliktologiya], 2017, vol. 12, no. 3, pp. 31-47 (in Russian).
18. Omel'chenko V. V. Information support of the system of state management of national resources: a risk-oriented approach. Pravovaya informatika [Law Informatics], 2019, no. 1, pp. 4-17 (in Russian).
19. Ryskina A. V. Risk-orientirovannyi podhod v upravlenii urovnem effektivnosti realizacii gosudarstvennyh program [Risk-oriented approach in managing the level of effectiveness of the implementation of state programs], in coll.:
Konkurentniy potencial regiona: ocenka i effektivnost' ispol'zovaniya [Competitive potential of the region: assessment and efficiency of use], Abakan: Un-t im. N. F. Katanova, 2016, pp. 87-89 (in Russian).
20. Sagitova Yu.I. K voprosu o neobhodimosti ispol'zovaniya risk-menedzhmenta v gosudarstvennom upravlenii [To the question of the need to use risk management in public administration], in coll.: Proryvnye ekonomicheskie reformy v usloviyah riska i neopredelennosti [Breakthrough economic reforms in the conditions of risk and uncertainty], Moscow: Fin. un-t pri Pravitel'stve RF, 2018, pp. 97-100 (in Russian).
21. Teoriya i praktika upravleniya riskami [Theory and practice of risk management], Sankt-Peterburg: Politekhnicheskiy un-t, 2020 (in Russian).
22. Timoshenko K. A. Model of a risk-oriented approach to the management of state programs of the Russian Federation: combining strategic planning and strategic audit. Auditorskie vedomosti [Audit Bulletin], 2020, no. 3, pp. 41-48 (in Russian).
23. Timoshenko K. A. Risk-oriented approach to the management of state programs of the Russian Federation: a meaningful aspect. Auditorskie vedomosti [Audit Bulletin], 2020, no. 4, pp. 43-50 (in Russian).
24. Ukaz Prezidenta Rossijskoy Federacii ot 2 iyulya 2021 goda № 400 "O Strate-gii nacional'noy bezopasnosti Rossiyskoy Federacii" [The Decree of the President of the Russian Federation No. 400 of 2 July, 2021 "On the National Security Strategy of the Russian Federation"]. Available at: http://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_389271// (accessed: 30 August, 2021) (in Russian).
25. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 13 maya 2017 goda № 208 "O Strate-gii ekonomicheskoy bezopasnosti Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda" [The Decree of the President of the Russian Federation of 13 May, 2017 No. 208 "On the Strategy of Economic Security of the Russian Federation for the period up to 2030"]. Available at: http://www.consultant.ru/cons/ rtfcache/LAW216629_0_20170419_171354_54962.rtf (accessed: 30 August, 2021) (in Russian).
26. Federal'nyi zakon ot 28 dekabrya 2010 goda № 390-FZ "O bezopasnosti" [Federal law No. 390-FZ of 28 December, 2010 "On Security"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108546 (accessed: 20 August, 2021) (in Russian).
27. Federal'nyi zakon ot 28 iyunya 2014 goda № 172-FZ "O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federacii" [Federal law No. 172-FZ of 28 June, 2014 "On strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed: 30 August, 2021) (in Russian).
28. Chaplinskiy A. V., Plaksin S. M. Risk management in the implementation of state control in Russia. Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya [Issues of state and municipal management], 2016, no. 2, pp. 7-29 (in Russian).
29. Federal'nyi zakon ot 31 iyulya 2020 goda № 248-FZ "O gosudarstvennom kontrole (nadzore) i municipal'nom kontrole v Rossiyskoy Federacii" [Federal law of 31 July, 2020 No. 248-FZ "On the state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation"]. Available at: http://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_358750/ (accessed: 30 August, 2021) (in Russian).
30. Postula M. Risk Analysis as an Instrument of Public Management. In: Racz-kowski K. (eds). Risk Management in Public Administration. 2017. Palgrave Macmillan, Cham. pp. 93-113.
