Насколько нужен сегодня России региональный референдум? Текст научной статьи по специальности «Право»

В. А. Овчинников, Е. П. Соколов

V

\Т1 НАСКОЛЬКО НУЖЕН СЕГОДНЯ РОССИИ ^ РЕГИОНАЛЬНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ?

и

а.

<

т,

>

и

со <

й.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

РЕФЕРЕНДУМ, НЕПОСРЕДСТВЕННАЯ ДЕМОКРАТИЯ, ПОЛИТИЧЕСКИЙ ТЕАТР, ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ И РЕФЕРЕНДУМНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

В,

статье оцениваются плюсы и минусы 'российской практики проведения референдумов на региональном уровне. Отмечается, что референдум, являясь одной из высших форм непосредственного выражения власти народа, обладает большими возможностями для разрешения противоречий между разными ветвями государственной власти. Вместе с тем автор указывает, что проведение референдумов в России на муниципальном и региональном уровнях связано с преодолением ряда трудностей, связанных с решением организационных вопросов, необходимостью грамотной и юридически выверенной формулировки вопросов референдума, предотвращением превращения референдума в механизм манипулирования общественным мнением, который может быть использован политиками для достижения определенных целей.

ОВЧИННИКОВ

Валентин Алексеевич — кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент кафедры государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы.

E-mail: [email protected] СОКОЛОВ

Евгений Петрович — специалист отдела по сопровождению бизнеса ОАО «МДМ-банк» Северо-Западный банк (Санкт-Петербург). E-mail: [email protected]

KEY WORDS

REFERENDUM, DIRECT DEMOCRACY, POLITICAL THEATRE, ELECTORAL AND REFERENDUM LEGISLATION

Pluses and minuses of Russian practice of conducting public referendum on regional level are assessed in the article. It is noted that referendum, being one of the highest forms of the direct expression of the people's power, obtains great possibilities for the solution of contradictions between different branches of the state power. At the same time the author points out that realization of a referendum in Russia is connected with overcoming of a number of difficulties connected with the solution of organizational tasks, with the necessity of competent and juridically verified formulation of referendum questions, and with prevention of transformation of a referendum into a mechanism of manipulation with public opinion, which can be used by politicians for their own aims.

есомненно, что референдум . как институт непосредственной демократии и одна из форм высшего непосредственного выражения власти народа обладает большими возможностями для разрешения противоречий между разными ветвями государственной власти. В настоящее время в России проведение референдумов сопряжено с серьезными проблемами. Чаще референдумы проводятся на муниципальном уровне, несколько реже — на региональном, а на уровне федерации последний референдум проходил в 1993 г.

Сегодня общество привыкло к референдуму, но скорее как к «поли-

тическому театру», где оно чаще является зрителем. Некоторая революционность референдума, как, впрочем, и выборов, их непредсказуемость, искренность непрофессиональных актеров, участие масс в самом действии — все это ушло в прошлое. В настоящее время имеют место профессионализм, коммерциализация, качественные технические эффекты. Референдум из народного театра превратился в академический. Не на всех уровнях, но он стал непременным атрибутом политической жизни.

По поводу самого референдума, особенно референдума субъекта Российской Федерации, регулярности его проведения и привыкания к нему общества, не должно быть ни неуместных восторгов, ни особого пессимизма. Любой референдум — даже формальный, приспособленный старой номенклатурной системой к своим нуждам, с манипуляцией общественным мнением и фальсификацией результатов — лучше, чем его отсутствие или фактическая невозможность проведения (достаточно обратиться к новому Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» со всеми изменениями). Ибо это — «элемент публичной политики,

привыкание общества к демократическим процедурам и активизация общественного развития, какая-никакая обратная связь между обществом и правящим классом, стимул к консолидации, пусть элитной, а не общественной, наконец, это ритм в политическом развитии, возможность подведения каких-то итогов и формулирования задач на будущее»1.

Реально институт референдума в России на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) пока еще очень молод, что отражается в том числе и на практике законодательного закрепления. Вместе с тем предпосылки для его развития в России имеются.

Анализ правовых исследований позволяет сделать выводы об общих тенденциях, наметившихся в развитии избирательного и референ-думного законодательства2. Так, благодаря настойчивым требованиям федерального референдум-ного законодательства, законодательство о референдуме субъекта Российской Федерации в отдельно взятых субъектах Российской Федерации существенно окрепло, приобрело более четкие, стремящиеся к унификации черты и отличается от федерального преимущественно деталями процедурного и технического характера, хотя

Россия в избирательном цикле 1999-2000 годов / Под ред. М. Макфола, К. Петрова, А. Рябова / Московский центр Карнеги. — М.: Гендальф, 2000. С. 6-7.

Об избирательном законодательстве см., например: Алехина И. С. Правовые избирательные стандарты Российской Федерации и их реализация в субъектах Российской Федерации (на примере Северо-Западного федерального округа): Автореф. дис. ... к. юрид. н.: 12.00.02. — СПб.: ПОЛЭКС, 2005.

и

й.

<

т,

>

и

со <

й.

^^ определенные пробелы тоже, ко-1 нечно, присутствуют. Кроме того, заметной тенденцией развития ре-ферендумного законодательства регионов является его кодификация (наряду с кодификацией избирательного законодательства).

В настоящее время понятие и сущность референдума имеют различные трактовки. Так, Б. А. Стра-шун пишет, что «референдум, будучи институтом непосредственной демократии, может быть использован как противовес представительной демократии»3. Подобное умозаключение, на наш взгляд, является не совсем обоснованным. Нельзя согласиться и с мыслью Р. Б. Круглова о преимуществе референдума как народного непосредственного волеизъявления перед парламентским способом решения всех общественных и государственных проблем4. Все-таки охлократия, в лучшем ее смысле, приводит к хаосу и не вполне корректным решениям5. Но дополнять законодателя по ряду непро-

стых вопросов правового толка необходимо с помощью референдума, для чего, правда, должны быть созданы определенные условия, в том числе политические, которые пока отсутствуют в России. Грамотно разработанный для рядового участника референдума вопрос при его разумности дает достойный, справедливый ответ. Выступая в качестве фактора, влияющего на разрешение некоторых правовых противоречий в законодательстве Российской Федерации, референдум как институт народовластия приобретает значение своеобразного балансира между ветвями власти, с чем согласны и некоторые ученые6.

«Глубокие функциональные преобразования политической системы России на рубеже тысячелетий приводят к тому, что идеи общечеловеческих ценностей, приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства права и гражданского общества становятся определяющими при формирова-

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 2 т. Т. 1. — М.: БЕК, 1996. С. 387.

Круглов Р. Б. Референдум как высшая форма непосредственной демократии: Автореф. дис. ... к. юрид. н.: 12.00.01 / РАГС. — М.: ПМБ, 1998. С. 11.

В этой связи можно вспомнить многолетний опыт проведения референдумов в Швейцарии. Главная особенность швейцарской системы в том, что любой гражданин, даже не будучи депутатом или государственным служащим, имеет возможность организовать референдум: оспорить принятый парламентом закон или выставить на всенародное голосование свою инициативу. Чтобы провести в Швейцарии федеральный референдум по парламентскому законопроекту, нужно в течение 100 дней собрать 50 000 подписей. Собрав за 18 месяцев 100 000 подписей, можно попробовать внести изменения в Конституцию страны.

См., например: Шапсугов Д. Ю. Народовластие: опыт политико-правового исследования: Автореф. дис. ... д. юрид. н.: 12.00.20 / Академия общественных наук. — М.: ПМБ, 1991. С. 32.

4

5

6

нии тех или иных институтов российского государства. На современном этапе развитие российской государственности неразрывно связано с формированием элементов правового государства, и одной из основных проблем, подлежащих разрешению, является сегодня вопрос адекватной реализации непосредственного народовластия в форме референдума»7. В рамках настоящего исследования цитируемое положение может быть отнесено на счет референдума на уровне субъекта Российской Федерации. Быть ли ему далее? Нужен ли он гражданам?

Совершенно резонным аргументом «за» выступает замечание В. В. Шабуни: «Хотя единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления, реализация этого фундаментального конституционного положения позволяет обеспечить: четкое разграничение полномочий властей, должную политическую, правовую и общую культуру народа, фактическое осуществление референдума субъекта Российской Федерации»8. Реально реализация на практике таких подходов представляет собой сложную про-

блему, поскольку каждая из их составляющих основывается на стабильной структуризации политических процессов различных социальных групп, объединений, высокой политической культуре государственного аппарата, развитой экономике, прочном правопорядке и, наконец, вере населения в справедливость и обоснованность референдума.

Довольно часто появляются и аргументы «против», поэтому вопрос о целесообразности использования референдумов остается спорным. «Обращение к помощи референдума в решении или легитимизации решения политически спорных проблем или проблем, по которым не достигается компромисса элит, основано на популистской или партиципатор-ной концепции демократии. Согласно этой концепции, обращение к народу, как к последней инстанции, имеет силу высшей легитимации, и масса представляется способной и заинтересованной сделать выбор по ключевым политическим вопросам. Иные концепции демократии меньше доверяют механизму референдума, причем по самым разнообразным соображениям. Считается, например, что масса менее всего способна на выработку трудных политических суждений, поставленные вопросы

7 Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. — СПб.: Юридический Центр Пресс, 2003. С. 6.

8 Шабуня В. В. Конституционно-правовые основы обеспечения реализации избирательных прав гражданами Российской Федерации: Автореф. дис. ... к. юрид. н.: 12.00.02. — СПб.: КОПИ-Р, 2004. С. 23.

и

й.

<

и

со <

й.

могут восприниматься как слиш-1 ком сложные, чтобы ответить на них в форме простых "да — нет", или референдум вообще расценивается как механизм манипулирования общественным мнением, используемый политиками для достижения определенных целей. Подобная критика референдума опирается на понятия "представительной демократии", которые предписывают для выборных должностных лиц и политического процесса в целом требование большей компетенции, чем в случае прямого народного голосования по политическим решениям, выражающего разнообразие и нюансы интересов в обществе»9.

С такой позицией можно согласиться применительно к федеральному референдуму в России, но никак не к региональному или местному. В свете некоторого сворачивания института выборов на уровне субъекта Российской Федерации и в связи с введением процедуры назначения глав субъектов Российской Федерации10 (такая же участь, скорее всего, ожидает и представительные органы власти субъектов Российской Федерации) референдум остается практически единственным инструментом народовластия в регионах.

При всей очевидности сложившейся ситуации необходимо учитывать еще один факт: региональный референдум в России — весьма «дорогое удовольствие». Действительно, в Европе референдум на уровне административно-территориальных единиц государств проводится куда чаще, чем в Российской Федерации, но каковы размеры этих территориальных единиц? Кантональные референдумы в Швейцарии, положим, не так сложно организовать, и они затрагивают не слишком значительные массы людей, но в России площадь одного только Красноярского края превышает площадь всей Швейцарии в несколько раз! Таким образом, одним из основных вопросов становится вопрос о стоимости регионального референдума в России. Значительные финансовые затраты в некоторой степени объясняют крайне редкое применение референдумов на региональном уровне. Этот же факт обусловливает необходимость их проведения только по самым важным вопросам народонаселения субъекта Российской Федерации, серьезно проработанным и потенциально обеспеченным возможностью точной реализации.

9 БарделебенДе Дж., ПаметтДж.Х. Отношения россиян к референдумам // СОЦИС. 1995. № 10. С. 12.

10 Подобный подход к организации работы главы субъекта Федерации имеет и плюсы, и минусы. Какие-либо однозначные выводы по этому вопросу представляются преждевременными, так как сама процедура назначения губернаторов начала свой отсчет не столь давно (с 2004 г.).

Стоит отметить, что сводные данные статистики о проведенных в демократической России региональных референдумах за 19932006 гг., к сожалению, отсутствуют (в отличие, например, от статистических данных о выборах11), что существенно затрудняет анализ проблемы. Единственным источником, где можно почерпнуть статистическую информацию о некоторых прошедших в рассматриваемый период референдумах регионов, является целевой сборник о выборах12. Причем в развернутом виде информация о прове-

денных региональных референ- 77 думах стала размещаться в указан- ■ ном сборнике только с 2005 г.13 Что касается данных о состоявшихся референдумах за 2007 г., то ЦИК РФ предлагает уже более емкую информацию14.

Основываясь на общедоступных материалах официального сайта ЦИК РФ, материалах периодических изданий, актах избирательных комиссий (на время референдума субъекта Российской Федерации — комиссий референдума), касающихся прошедших региональных референдумов, имеющихся

Итогом плодотворного взаимодействия ЦИК РФ, Федерального центра информатизации при ЦИК России и московской группы «Меркатор» (Mercator), специализирующейся на презентациях идей, продуктов, бизнеса и информации, стали базы данных, сформированные на CD-диске: «Выборы 1993-2003. Электоральная статистика» и Мультимедийный CD «Электоральная статистика 2003-2004», которые содержат исчерпывающую информацию по федеральным и региональным выборам, проходившим в Российской Федерации с декабря 1993 г. по июль 2003 г. и с декабря 2003 г. по март 2004 г., а также историческую и справочную информацию по избирательной системе Российской Федерации. Подробнее см.: http:// www.mercator.ru/works/index.php?workID=129&pageID=63;http://www.mercator.ru/ works/index.php?workID=235.

Выборы в Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика. — М.: Весь Мир, 2004.

Официальный ответ члена ЦИК РФ В. П. Волкова от 01.10.2007 № 07-13/3831 на запрос о статистике по региональным референдумам в России за 1993-2006 гг.

См., например, итоги прошедшего 11 марта 2007 г. референдума об объединении Агино-Бурятского АО и Читинской области в Забайкальский край с подробными данными о количестве поданных голосов за/против вопроса референдума по целевым регионам, на территории конкретного участка референдума, число граждан по каждому участку референдума, включенных в списки участников референдума субъекта Российской Федерации, и т. д. (Для референдума Читинской области по вопросу объединения Читинской области с Агинским Бурятским автономным округом в новый субъект Российской Федерации — Забайкальский край: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&vrn= 2752000139169&region=75&prver=0&pronetvd=null; для референдума Агинского Бурятского автономного округа по вопросу объединения Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области в новый субъект Российской Федерации — Забайкальский край: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&vrn= 280200084317&region=80&prver=0&pronetvd=null.)

12

14

и

й.

<

и

со <

^^ статистических данных по рефе-1 рендумам субъектов Российской Федерации с момента принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. до настоящего времени, можно сделать следующие выводы:

- из 89 субъектов Российской Федерации15 инициатива проведения регионального референдума хотя бы один раз выдвигалась более чем в 36 субъектах Российской Федерации;

- успешно выдвинутая инициатива нашла свое отражение в прошедшем региональном референдуме, но результаты признаны недействительными, а референдум — несостоявшимся более чем в 2 субъектах Российской Федерации;

- успешно выдвинутая инициатива нашла свое отражение в состоявшемся региональном референдуме с действительными результатами более чем в 23 субъектах Российской Федерации, которых, кстати, в результате объединительных рефе-рендумных кампаний с 2003 г. уже стало 83.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что количество состоявшихся региональных референ-

думов и выдвигавшихся инициатив их проведения за прошедшие с момента принятия Конституции Российской Федерации годы нельзя назвать существенным, достаточным для признания регионального референдума действенным инструментом народовластия. Народ осуществляет свою власть крайне редко. Каковы же причины сложившейся ситуации? Какие составляющие, кроме финансовой, влияют на частоту проведения региональных референдумов?

На наш взгляд, вопросы применения инструментов народовластия во многом определяются традицией решения всех вопросов централизованной властью. Даже местное самоуправление, будучи закрепленным в Конституции Российской Федерации, сегодня функционально и полезно едва ли на том же уровне, что и в соседних европейских странах.

Другое объяснение заключается в особенностях территориальной организации России. Как было упомянуто выше, многие субъекты Российской Федерации имеют несравнимо обширные территории, нередко превышающие в несколько раз по площади страны соседней Европы, а плотность на-

Количество субъектов Российской Федерации, закрепленное Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., на момент проведения первого в России объединительного референдума Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край, состоявшегося 1 декабря 2005 г. (подробнее см.: Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ. Ст. 4 // Собрание Законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 27. Ст. 2706; 2006. № 16. Ст. 1644).

15

селения и уровень урбанизации в них существенно ниже. В этой связи возникают трудности в продвижении инициативы регионального референдума и сборе подписей в его поддержку.

Кроме того, не по всем вопросам региональный референдум проводится в обязательном порядке. Скажем, если не получат статус обязательных вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при размещении, проектировании и строительстве объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки и охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности от радиационного воздействия при размещении, проектировании и строительстве ядерных установок, в том числе атомных станций, на региональном уровне, экологический референдум организовать будет крайне сложно. В этом случае можно говорить об игнорировании социальных проблем. Иллюстрацией к вышесказанному может быть ситуация, когда, например, компания собирается разместить экологически неблагоприятное предприятие по переработке нефти и производству пластмасс в черте некоего города. Жители данного города, естественно, будут против

этого, но для остальных жителей региона, от которых это предприятие весьма далеко, нередко за сотни километров, эта проблема уже не будет так актуальна, и они либо нейтрально отнесутся к вопросу референдума, либо вообще не будут в нем участвовать. Однако оценка легитимности референдума будет проводиться, исходя из общего количества жителей региона. В результате такого референдума либо число высказавшихся «против» будет невелико, либо вообще процент явки окажется недостаточным. В итоге идея экологического референдума в регионе легко сводится к нулю.

Не менее важным является и общественное мнение относительно референдума, мало изменившееся за последние годы. Опрос представителей региональных властных, интеллектуальных и медиа-элит свидетельствует о том, что они принимают участие в референдуме и считают его хорошим способом разрешения важнейших вопросов, но уверены, что власть игнорирует решения, принятые путем всеобщего голосования16.

Еще один фактор, который может повлиять на количество проводимых региональных референдумов, — это, безусловно, инициатива органов государственной власти. Так, объединительные референдумы в регионах сегодня могут быть инициированы высшими

См., например, материалы базы данных Фонда «Общественное мнение» от 19 июля 2001 г.: Референдумы: за и против. Опрос экспертов // База данных Фонда «Общественное мнение» [Доступ: http://www.bd.fom.ш/report/map/az/Р Д998_3684^012628].

и

й.

<

т,

>

и

со <

й.

80 должностными лицами заинтересованных субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти). Однако будучи назначенными с согласия Президента Российской Федерации, они становятся слишком зависимыми от Центра. С такой мыслью соглашаются и сами «власть предержащие». Например, отвечая на вопрос: «Почему в России референдумы не идут?», Виктор Похмелкин, лидер Движения автомобилистов, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, констатирует: «Идут, когда выгодны власти — например, региональный референдум по Пермскому краю. Власть сама выступила с инициативой, поскольку Кремль проводит политику по укрупнению регионов и усилению вертикали власти»17.

В довершение мысли стоит отметить, что региональные рефе-

рендумы все же проходят и они нужны. Далеко не все их решения наталкиваются на противодействие властей, ведь даже для властей (тем более следующих по демократическому пути развития России) референдум субъекта Российской Федерации подчеркивает причастность народа региона к власти. Референдум субъекта Российской Федерации способствует тому, что представители законодательной и исполнительной власти становятся более ответственными перед своими гражданами за принимаемые решения, а граждане — более ответственными за развитие своего региона и свою судьбу. Демократическое государство по самой своей сути предполагает последовательное воплощение народом конституционных принципов суверенитета: народовластия, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на участие в референдуме.

17 См.: Почему в России референдумы не идут? // Коммерсантъ. 2004. № 89.

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ

лхшяяш

к