CC BY
381
УДК 342.82:352.07 ББК Х400.7+Х400.83
Т. Г. ГУНИНА
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ИНСТИТУТОВ МЕСТНОГО РЕФЕРЕНДУМА И ГОЛОСОВАНИЯ ПО ИЗМЕНЕНИЮ ГРАНИЦ (ПРЕОБРАЗОВАНИЮ) МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Ключевые слова: голосование по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований, местный референдум, различия, субъекты инициирования, финансирование, процедуры, сравнительно-правовой анализ.
На основании сравнительно-правового анализа выявлены различия между институтами голосования по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований и местного референдума. Сделан вывод о невозможности правового регулирования процедуры таких голосований только по легальной аналогии с местным референдумом, поскольку правоприменительные органы столкнутся с трудностями, преодоление которых потребует от них принятия решений, которые должны приниматься только на законодательном уровне. Разработаны предложения о внесении дополнений в действующее законодательство с целью устранить пробелы в регулировании института голосования.
T.G. GUNINA
COMPARATIVE ANALYSIS OF INSTITUTIONS OF THE LOCAL REFERENDUM AND THE VOTE ON CHANGING BOUNDARIES (TRANSFORMATION)
OF MUNICIPAL FORMATIONS
Keywords: the vote on boundary changes (transformation) of the municipalities, the local referendum, the differences, the subjects of initiation, financing, proceduKs, comparative analysis.
On the basis of comparative legal analysis revealed differences between the institutions of the vote on the change of boundaries (transformation) of the municipalities and local referendum. The conclusion is made, that it is impossible to regulate the procedure of voting only by legal analogy with the local referendum, as the authorities in this case, face difficulties to overcome which will require them to make decisions that should be made only at the legislative level. Article proposes some amendments to the existing legislation in order to address gaps in the regulation of the Institute of voting.
Институт местного референдума существовал практически с самого начала новой российской истории и успешно использовался в 1990-е гг. для решения многих вопросов местного значения. Он стал наиболее распространенной после выборов формой непосредственного народовластия [6]. Наиболее распространенными были местные референдумы по принятию уставов муниципальных образований, решению вопроса о целевом назначении земель, а также «экологические» референдумы. В 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввел новый институт - «голосование по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований», тем самым отграничив такие голосования от местных референдумов [13]. М.М. Курячая называет его «новой формой народовластия» [9]. С ней не соглашается В.В. Комарова. Она отмечает, что: «сами отсылочные нормы по регулированию процедуры голосования указывают на нормы законодательства, регулирующего процедуру подготовки и проведения референдумов. Все это позволяет говорить об этом голосовании как об обязательном референдуме на местном уровне по вопросу изменения границ муниципального образования и изменения статуса муниципального образования». Она полагает, что «голосование» в данном законе следует переименовать в «референдум» [5. С. 19]. Действительно, вряд ли будет корректным называть голосование по изменению границ «новой формой народовластия», поскольку от местного референдума его отличает не форма, а содержание вопроса. Од-
нако представляется обоснованным разграничение голосования и референдума как двух разных правовых институтов: в ст. 22 того же закона сказано, что местный референдум проводится исключительно для решения населением непосредственно вопросов местного значения. Изменение границ (преобразование) муниципальных образований относится не к вопросам местного значения, а к предмету ведения законодательных органов государственной власти субъектов федерации. Следовательно, с точки зрения действующего законодательства некорректно смешивать эти два института. Однако до сих пор это происходит, и сообщения об очередном «референдуме» по изменению границ то и дело появляются не только в СМИ, но и на сайтах региональных ЦИК и других официальных органов власти. Так, на сайте ЦИК РФ в информации о референдумах обнаруживаем: местный референдум по вопросу: «Согласны ли Вы на объединение муниципальных образований “город Кыштым” и “рабочий поселок Тайгинка” с целью образования Кыштымского городского округа с административным центром в городе Кыштыме?»; местный референдум в Брянской области с вопросом: «Согласны ли Вы на преобразование муниципального образования “Климовский муниципальный район” посредством объединения с муниципальным образованием “пгт Климово”?» (состоялся 02.12.2007 г.); Белгородская область, муниципальный район «Яковлевский район»: референдум о разделении городского поселения «Поселок Яковлево» на городское поселение «Поселок Яковлево» и Смородинское сельское поселение; референдум о разделении Кривцовского сельского поселения на Кривцовское сельское поселение и Саженское сельское поселение (состоялся 10.10.2010 г.) и т.д. На сайте ЦИК РФ имеется даже информация о проведенном 8 сентября 2013 г. в муниципальном районе «Грайворонский район» Белгородской области «референдуме» о преобразовании Смородинского сельского поселения путем разделения на Смородинское сельское поселение и Почаевское сельское поселение [1]. И это спустя десять лет после введения института голосования по изменению границ! Отчасти это вина законодателя: в ст. 24 закона говорится о том, что в целом голосование по изменению границ «... регулируется нормами о местном референдуме, за исключением положений о юридической силе и о запрете на агитацию со стороны органов государственной власти» [13. Ст. 24]. Но практика применения голосований по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований, возникшая за десятилетие действия Закона, позволяет сделать вывод о том, что для регулирования голосований по изменению границ легальной аналогии с местным референдумом явно недостаточно, так как возникает множество вопросов, не урегулированных законодательством. К сожалению, этот пробел не заполнен и на уровне субъектов федерации. Последние остановились на том, что переписали нормы федерального закона о том, что проведение голосований регулируется по правилам референдума. Некоторые субъекты РФ даже приняли отдельные законы «О голосовании по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований» (например Пермский край, Московская область), в которых, впрочем, особенности голосований не нашли отражения. Поэтому когда возникает необходимость изменения границ муниципальных образований, органы государственной власти субъектов сталкиваются со многими организационными и правовыми проблемами, как всё сделать правильно и по закону. Но в отсутствие законодательных норм правоприменительным органам приходится заниматься самодеятельностью. Сравнение этих двух смежных форм непосредственной демократии можно представить в виде таблицы, наглядно отражающей различия между ними.
Сравнительно-правовой анализ институтов местного референдума и голосования
Основание сравнения Местный референдум Голосование по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований
Территория проведения Проводится только на всей территории муниципального образования Может проводиться как на всей территории, так и на части территории муниципального образования
Вопросы, выносимые на голосование Только вопросы местного значения, за исключением вопросов: 1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; 2) о персональном составе органов местного самоуправления; 3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; 4) о принятии или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; 5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. В обязательном порядке вопросы, касающиеся: 1) разделения поселения на два и более; 2) перехода поселения (населенного пункта) целиком из одного муниципального района в другой; 3) перехода населенного пункта целиком в состав другого поселения; 4) наделения городского поселения статусом городского округа с выходом его из состава муниципального района; 5) лишения городского округа этого статуса и вхождения его в муниципальный район, на территории которого он находится в качестве городского поселения. Также возможно вынесение на голосование вопросов по всем иным территориальным изменениям.
Субъекты инициирования Проводится: 1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; 2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; 3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Проводится: 1) по инициативе населения; 2) по инициативе органов местного самоуправления; 3) по инициативе органов государственной власти субъекта Российской Федерации; 4) по инициативе федеральных органов государственной власти
Агитация Запрет на агитацию со стороны органов государственной власти Отсутствует запрет на агитацию со стороны органов государственной власти
Финансовое обеспечение Обеспечивается исключительно из средств местного бюджета Законодательством не урегулированы вопросы финансирования в случае проведения голосования по инициативе органов государственной власти
Юридическая сила решения Решение референдума по вопросам своей компетенции обладает высшей юридической силой и обязательно для всех органов государственной власти и местного самоуправления Решение, принятое на голосовании, обладает высшей юридической силой в случаях, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 12, ч. 5, 7 ст. 13 131-ФЗ, в иных случаях носит рекомендательный характер
Сопоставление местного референдума и голосования по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований позволяет обнаружить значимые различия по предмету проведения, субъектам инициирования и юридической силе. При анализе различий между двумя этими институтами непосредственной демократии можно обратить внимание на отсутствие правовой определенности
в вопросе о том, какие именно органы государственной власти или местного самоуправления могут выступать с инициативой голосования по изменению границ. При этом про местный референдум сказано четко: население, избирательные объединения, представительный орган местного самоуправления и глава местной администрации совместно. Представляется желательным уточнить перечень органов государственной власти, обладающих правом инициативы в этом вопросе. В то же время законодатель не предусматривает инициативы голосования со стороны избирательных и иных общественных объединений, которые наделены правом инициативы местного референдума.
Можно обратить внимание на то, что в случае с голосованием отсутствуют какие-либо законодательные запреты на проведение голосования. Существует ряд территориальных изменений, при которых проведение голосования обязательно, в остальных случаях голосование носит факультативный характер, но само проведение его (при наличии легитимной инициативы) не запрещено. Законодательство о местном референдуме запрещает выносить на него вопросы, которые должны разрешаться через институт выборов, а также финансово-бюджетные вопросы и вопросы, требующие принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. В то же время в ч. 5 ст. 24 131-ФЗ говорится о том, что к голосованию по изменению границ положения федеральных законов и законов субъекта, определяющих юридическую силу решения местного референдума, не применяются. Означает ли это, что решение любого голосования по изменению границ не обладает юридической силой референдума?
Действительно, решение местного референдума не нуждается в каком-либо утверждении и оформляется решением соответствующей избирательной комиссии (комиссии референдума) об утверждении итогов референдума. Однако и решение голосования может не нуждаться в дальнейшем законодательном утверждении и быть окончательным. Примером может служить Решение Новочебоксарской территориальной избирательной комиссии Чувашской Республики от 03.03.2008 г. «Об утверждении итогов голосования по преобразованию муниципального образования г.Новочебоксарск» [2]. Желанием органов государственной власти Чувашии было объединить городские округа Чебоксары и Новоче-боксарск в единый городской округ Чебоксары. Но отрицательный ответ населения города Новочебоксарск не дал возможности органам государственной власти осуществить эти изменения и принять соответствующий закон. Поэтому можно говорить о том, что решение населения по данному территориальному вопросу обладало высшей юридической силой. Значит, можно говорить о том, что институт голосования по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований следует приравнивать по юридической силе решения к местному референдуму во всех случаях, когда голосование в порядке ч. 3 ст. 24 прямо предусмотрено ст. 12, 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случаях, когда те же статьи предусматривают лишь учет мнения населения, выраженного представительными органами местного самоуправления, но для учета мнения населения все же проводят голосование, можно считать голосование по юридической силе сходным с институтом опроса. Также консультативным на сегодняшний день следует считать голосование, которое проводится по вопросу, не упомянутому в ст. 12, 13 закона, например, по вопросу объединения городских округов или создания поселения не на межселенной территории (в границах строящихся коттеджных поселков, инновационных центров и т.п.), преобразования городского округа в муниципальный район.
При этом, если вопрос о реформировании территорий муниципальных образований разрешается на голосовании положительно, одного такого решения
недостаточно для территориальных изменений, требуется издание соответствующего закона субъекта. В результате местного референдума также может потребоваться издание нормативно-правового акта. «Если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание закона, иного нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного закона, нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца» [14. Ч. 9 Ст. 73].
Серьезной проблемой является то, что действующим законодательством не урегулирован вопрос с финансированием голосования по изменению границ. Если применять правила, установленные для местного референдума, то оно должно осуществляться из средств местного бюджета. Но допустимо ли это в случае, если голосование проводится по инициативе органов государственной власти? И даже допустимо ли это, если голосование проводится по инициативе органов местного самоуправления или населения, но само изменение границ инициировано органами государственной власти? Согласно ст. 133 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на ... компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти» [8. Ст. 133]. Исходя из смысла данной конституционной нормы, представляется необходимым на федеральном уровне закрепить обязанность финансового обеспечения голосования по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований из регионального либо федерального бюджета в случае, если с инициативой территориальных изменений, требующих проведения голосования, выступают органы государственной власти регионального или федерального уровня соответственно. Также необходимо указать, что в любом случае за счет государственных средств осуществляется агитация по вопросам голосования со стороны органов государственной власти. Причем следует продумать механизмы, препятствующие перекладыванию органами государственной власти своей инициативы на органы местного самоуправления. Например, в случае с вопросом об объединении Чебоксар и Новочебоксарска общеизвестным было то, что инициатива исходила от главы республики, однако официально она была оформлена совместными решениями представительных органов местного самоуправления и глав администраций этих городов, хотя закон предусматривает возможность оформления инициативы голосования указом главы республики [12].
Таким образом, сравнительный анализ институтов местного референдума и голосования по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований показывает, что необходимо устранить пробелы в правовом регулировании голосований, вытекающие из его отличий от местного референдума.
Литература
1. Информация о выборах и референдумах [Электронный ресурс] // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации: сайт. и^: http://www.izbirkom.ru/region/izbirkom (дата обращения: 25.10.2013).
2. Информация о выборах и референдумах [Электронный ресурс] // Центральная избирательная комиссия Чувашской Республики: сайт. и^: http://www.chuvash.vybory.izbirkom.ru/region/chuvash (дата обращения: 25.10.2013).
3. Комарова В.В. Новые формы народовластия или старый референдум? // Законодательство и экономика. 2006. № 5. С. 5-10.
4. Комарова В.В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. 224 с.
5. Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9. С. 16-19.
6. Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации: учеб. пособие / под ред. О.Е. Кутафина. М.: ПолиграфОпт, 2004. 607 с.
7. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. 2-е изд. М.: Проспект, 2011. 142 с.
8. Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
9. Курячая М.М.Право на референдум в системе публично-политических прав граждан Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2007.
10. Модернизация России как условие ее эффективного развития в XXI веке / А.Н. Аринин, В.В. Комарова и др. М.: РОССПЭН, 2010. 319 с.
11. Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. 320 с.
12. О назначении голосования по объединению городов Новочебоксарск и Чебоксары: решение Новочебоксарского городского собрания депутатов № С 39-1 от 11.01.2008 // Грани. 2008. № 7, 14 янв.
13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Фед. закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (ред. от 02.07.2013 г.) // СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3468.
14. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации: Фед. закон № 67-ФЗ от 12.06.2002 г. (ред. от 02.07.2013 г., с изм. от 10.10.2013 г.) // СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5453.
ГУНИНА ТАТЬЯНА ГЕННАДЬЕВНА - старший преподаватель кафедры публичного права, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (grunea@yandex.ru).
GUNINA TATYANA GENNADIEVNA - senior teacher of Public Law Chair, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
УДК 343.348 ББК X518.8
Ч.Ш. КУПИРОВА
РАЗВИТИЕ УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРЕСТУПЛЕНИЯХ ПРОТИВ ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИИ ДОРЕВОЛЮЦИОННОГО ПЕРИОДА
Ключевые слова: несовершеннолетние, уголовная ответственность, общественная опасность, ребенок, наказание.
Проанализировано уголовное законодательство о преступлениях против несовершеннолетних в России в дореволюционный период. Анализ показал, что, несмотря на имеющиеся недостатки в регулировании данных общественных отношений, России сложись достаточно целостная система норм, направленных на охрану интересов семьи и несовершеннолетних.
C^Sch. KUPIROVA
DEVELOPMENT OF CRIMINAL LAW ON CRIMES AGAINST THE INTERESTS OF MINORS IN RUSSIA PRE-REVOLUTIONARY PERIOD
Key words: minors, criminal liability, public danger, the child, punishment.
This article analyzes the criminal legislation on crimes against minors in Russia in the prerevolutionary period. During the analysis the author rightly points out, that despite the shortcomings in the regulation of data of public relations in Russia there is a fairly comprehensive system of norms aimed at protecting the interests of the family and minors.
Эволюция правового регулирования защиты прав и законных интересов несовершеннолетних как особого объекта уголовно-правовой охраны представляет собой важный исторический процесс, отражающий становление правового статуса личности в целом.
Рассмотрение на современном этапе данной области общественных отношений с учетом исторического развития способствует разработке прогнозов развития уголовного законодательства на перспективу. Это позволит обеспечить историческую преемственность как важнейшее свойство правовой системы, позволит сохранить положительный опыт и отказаться от устаревших механизмов и инструментов правового регулирования.
