CC BY
453
ТРУДОВОЕ, ЗЕМЕЛЬНОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 2 (43). С. 198-209.
УДК 349
НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОСНОВАНИЙ ПРЕКРАЩЕНИЯ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ГРАЖДАНСКИМИ СЛУЖАЩИМИ
DIRECTIONS OF IMPROVING THE SYSTEM OF GROUNDS FOR CESSATION OF LABOR RELATIONS WITH CIVIL SERVANTS
И. В. АЛЕНИНА (I. V. ALENINA)
Исследуется система оснований увольнения с государственной гражданской службы Российской Федерации. Обозначены некоторые проблемы нормативного закрепления системы оснований прекращения служебных отношений, проанализированы причины их возникновения, сформулированы предложения по её совершенствованию. Отдельно рассмотрены основания увольнения, связанные с нарушением служащими законодательно установленных запретов, ограничений и требований к служебному поведению. Сделан вывод о необходимости учета особенностей правового положения работодателя-государства при конструировании норм об увольнении государственных служащих.
Ключевые слова: государственные гражданские служащие; трудовое право; система оснований прекращения отношений по прохождению государственной гражданской службы; запреты и ограничения для государственных гражданских служащих; требования к поведению служащих; конфликт интересов; полномочия представителя нанимателя.
This article is about the system of grounds for dismissal from the civil service in the Russian Federation. This article describes some problems of statutorization of the system of grounds for cessation of employer-employee relations, analyses the reasons of their origin and formulates proposals on its improvement. In particular, this article examines the reasons for dismissal relating to the violation by the employees of legitimated bans, restrictions and official behavior requirements. This article includes the conclusion regarding the necessity to take into consideration the features of the legal status of the employing state when developing the norms and regulations for dismissal of civil servant.
Key words: civil servants; employment law; system of grounds for cessation of civil service relations; bans and restrictions for civil servants; servant behavior requirements; conflict of interests; powers of representative of employer.
Эффективная правовая регламентация общественных отношений требует системного подхода к построению нормативного материала, учета объективных закономерностей существования и развития права как сложного и целесообразного социального регулятора.
Функционированию права как упорядоченной системы во многом должно способствовать эффективное государственное
управление, которое, в свою очередь, предполагает наличие отлаженного высокоорганизованного государственного аппарата. Законодательство о государственной службе на сегодня - одно из наиболее динамично развивающихся. К сожалению, его стремительному развитию нередко сопутствуют проблемы системного свойства. Одним из институтов правовой регламентации государственно-
© Аленина И. В., 2015
198
Направления совершенствования системы оснований прекращения трудовых отношений...
служебной деятельности, требующим наиболее пристального внимания законодателя с точки зрения учета внутрисистемных связей права при его формировании, на наш взгляд, является институт прекращения служебных отношений с государственными гражданскими служащими.
Одной из основных причин возникновения внутрисистемных проблем в правовой регламентации служебных отношений, на наш взгляд, является неоднозначное представление законодателя о сущности государственной службы. В последние десятилетия очевидно обозначилась тенденция к обособлению правового регулирования государственной службы от регламентации иных видов профессиональной деятельности, формированию так называемого института «служебного права», в основе которого заложены исключительно или преимущественно публично-правовые механизмы воздействия. Данная идея имеет как многочисленных сторонников, так и противников, проблема сущностной природы государственной службы уже многие годы активно обсуждается в юридической науке, является предметом научных исследований ученых-трудовиков, специалистов в области государственного и административного права [1].
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» [2], закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3] исключили из числа нормативных источников прямого действия, регулирующих государственнослужебные отношения, нормативные правовые акты о труде. Статьи 5, 73 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон) предполагают лишь субсидиарное применение норм трудового права для урегулирования отношений по прохождению гражданской службы в целях восполнения правовых пробелов. Последняя конструкция, как представляется, призванная придать целостность механизму правового регулирования служебной деятельности на стадии его формирования, не только не решает проблем, встающих перед правоприменителем, но и создает дополнительную неразбериху с определением нормативной базы при регулировании отношений по прохождению службы. Так, например, отсутствие в
законодательстве о государственной службе гарантий, предоставляемых при расторжении служебного контракта, устанавливаемых для беременных женщин, женщин, имеющих детей, аналогичных тем, что содержатся в ст. 261 Трудового кодекса РФ [4], привело к отказу федеральными районными судами в удовлетворении требований данных категорий работников о восстановлении в прежней должности. При этом суды не усмотрели пробела в правовом регулировании служебных отношений в части отсутствия у государственных гражданских служащих соответствующих гарантий, указав в своих решениях, что ч. 3 ст. 37 Федерального закона о государственной гражданской службе, в которой установлен исчерпывающий перечень гарантий, предоставляемых государственным гражданским служащим при расторжении трудового договора по инициативе представителя нанимателя, не содержит запрета на увольнение беременных женщин, не находящихся в отпуске по беременности и родам, а норма Трудового кодекса Российской Федерации, не допускающая увольнение беременных женщин, на государственных гражданских служащих не распространяется [5].
До внесения соответствующих изменений в закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [6] аналогичную позицию федеральные суды занимали и при решении вопроса о гарантиях служащим, увольняемым в связи с сокращением штата, в том числе при увольнении сотрудников государственных органов, проходивших службу в районах Крайнего Севера.
Конституционный Суд РФ, признав отсутствие гарантий беременным женщинам при увольнении со службы не обеспечивающим баланс конституционно значимых ценностей и равенство граждан, а нормы, устанавливающие различия в правовом положении граждан на таком формальном критерии, как сфера осуществляемой профессиональной деятельности (прохождение государственной гражданской службы), не конституционными, не упомянул в своем решении о возможности восполнения выявленного пробела в законодательстве о службе с помощью использования положений Трудового кодекса РФ [7].
На сегодняшний день за рамками служебного законодательства по-прежнему ос-
199
И. В. Аленина
таются нормы о гарантиях женщинам, имеющим детей, и иным лицам с семейными обязанностями, членам профсоюза и профсоюзных органов, порядке оформления прекращения трудовых отношений на службе (ст. 82, ч. 4 ст. 261, 84-1 ТК РФ). Самостоятельного внимания заслуживает вопрос о возможности применения на государственной службе специальных оснований увольнения, установленных трудовым законодательством для отдельных категорий работников (совместителей, лиц, занятых педагогической деятельностью, спортсменов). Возможность прохождения специальных разновидностей службы или службы с особой организацией труда действующее законодательство не исключает [8]. Однако вопрос о допустимости применения специальных норм разд. Х11 ТК РФ для увольнения служащих в особых случаях остается открытым.
Изменения, внесенные в Трудовой кодекс РФ в 2014 г. [9], после принятия законов «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ» вообще поставили под сомнение идею автономии служебного законодательства. Часть 7 статьи 11 ТК РФ в действующей редакции устанавливает: «На государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе».
Если следовать концепции единства воли законодателя, именно эта позиция должна закладываться в основу формирования законодательства о государственной гражданской службе, в том числе правил прекращения служебных отношений. О неразрывном сущностном единстве трудовых отношений и отношений по прохождению государственной службы косвенно свидетельствует и содержание ратифицированной Российской Федерацией в 2014 г. Конвенции МОТ № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе». В пояснительной за-
писке к проекту федерального закона о ратификации данной конвенции указывается: «В целом положения трудового законодательства Российской Федерации, регулирующие вопросы социального партнерства в сфере труда, применимы к государственным служащим с теми особенностями, которые закреплены в специальных законах, регламентирующих деятельность лиц, проходящих государственную службу» [10].
В контексте исследуемого вопроса о системных связях права законодателю следовало бы четче определиться с конечными целями правого регулирования служебной деятельности, с представлениями о сущностных особенностях данных отношений.
Целям формирования более широкого по сравнению с классическим трудоправовым статуса служащего служит целый спектр оснований увольнения, в основе которых неисполнение обязательств, лежащих за рамками собственно отношений по выполнению должностных обязанностей. Иногда указанная цель достигается посредством расширения субъектного состава отношений по прекращению служебных полномочий. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 59.2 Закона гражданский служащий подлежит увольнению со службы в дисциплинарном порядке в связи с утратой доверия, вызванной нарушением им, а также его супругой (супругом) или несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета, хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных вне территории Российской Федерации. Очевидно, такая конструкция правовой нормы противоречит двустороннему характеру служебных отношений. Наличие счетов в иностранных банках у членов семьи должно расцениваться как ограничения для прохождения служащим государственной службы, но не как неисполнение им своих служебных обязанностей.
Правовое регулирование отношений на основе признания приоритета публичноправового статуса служащего в условиях их сущностной схожести с отношениями трудового найма не всегда дает желаемый результат. Например, ст. 41 Закона предполагает, что при приобретении служащим гражданства иного государства или выходе его из гражданства Российской Федерации служебные отношения
200
Направления совершенствования системы оснований прекращения трудовых отношений...
прекращаются со дня изменения гражданства. Подразумевается, что при отсроченном установлении факта изменения гражданства служащим отношения прекращаются в ретроспективном порядке, на прошлое время. Служебные отношения, будучи подвидом трудовых отношений, обладают всеми присущими трудовым отношениям признаками. Они длящиеся, необратимые, не допускающие возвращение сторон в первоначальное положение. Эта особенность в полной мере учтена при определении последствий установления иных ограничений для прохождения службы: утрата или ограничение гражданской дееспособности, наличие заболевания, препятствующего продолжению службы, осуждение к наказанию, избрание на выборную должность и т. д. предполагают прекращение служебных отношений на будущее время. Возможность ретроспективного прекращения служебных отношений не в полной мере отвечает и интересам государства, ставя под сомнение правомочность осуществления служащим своих полномочий как агента публичной власти с момента возникновения препятствий для прохождения службы до момента принятия решения о прекращении его служебного статуса.
Расширение правового статуса государственного служащего по сравнению с правовым положением ординарного работника осуществляется, в том числе, за счет возложения на служащего дополнительных обязанностей, неисполнение которых, как правило, влечет прекращение служебных отношений. Поэтому неотъемлемой частью правового регулирования увольнения лиц, проходящих государственную службу, являются нормы, устанавливающие обязанности, запреты, ограничения и требования к поведению служащих (ст. 15-19 Закона). Так, например, в п. 13, 14 ст. 33 закреплено право нанимателя уволить государственного служащего при несоблюдении им ограничений, невыполнении обязательств, нарушении запретов. Отдельные случаи неисполнения или грубого нарушения служащим своих обязанностей могут стать причиной увольнения в силу положений п. 2-6 ст. 37, а случаи несоблюдения некоторых из ограничений - в силу положений п. 11,12 ст. 33, п. 7-8 ст. 37, ст. 39, 40 Закона. При этом п. 13, 14 ст. 33 соотносятся с вышеперечисленными основаниями
как целое и часть, и критерии их дифференциации не очевидны. В рамках предложенной законодателем системы основание с большим объемом (п. 13, 14 ст. 33) неизбежно должно поглощать основания увольнения с меньшим объемом правового регулирования, что делает наличие частных случаев неисполнения обязанностей, нарушение запретов и ограничений в системе оснований увольнения излишним, вызывает конкуренцию правовых норм.
С учетом неразрывной связи запретов, ограничений и обязанностей, предусмотренных для служащих, с институтом прекращения служебных отношений нормы, устанавливающие данные запреты, ограничения и обязанности, также нуждаются в системной переработке.
Обязанности, запреты и требования к поведению государственных служащих являются разновидностями юридического обязывания. Обязанность - форма позитивного поведения, которой корреспондируют права управомоченного лица, в данном случае нанимателя, требовать такого поведения. Перечень обязанностей государственного служащего дополнен требованиями к служебному поведению (ст. 18), которые, по большому счету, также являются его обязанностями. Если исключить из содержания ст. 18 правила, дублирующие основные обязанности служащего (п. 1, 2, 5), то можно заметить, что требования - это набор этических норм, которыми должен руководствоваться государственный служащий. Причем часть этих требований распространяется и на отношения, лежащие вне плоскости осуществления служебных полномочий, например, «не совершать поступки, порочащие честь и достоинство», «не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации или авторитету государственного органа», что предполагает, на наш взгляд, необходимость редактирования названия ст. 18: «Требования к поведению гражданского служащего». Будучи производными от норм морали и нравственности, нормативные требования базируются преимущественно на оценочных категориях, что делает толкование их содержания относительным. Запрет - это нормативно закрепленное требование (обязанность) воздержаться от каких-либо действий. Исполнение обязанностей и соблюдение запретов -
201
И. В. Аленина
целенаправленная деятельность, в основе которой лежит воля государственного служащего. Ограничения - частные случаи общих запретов или дозволений, устанавливаемые для придания специфики правовому статусу отдельных субъектов [11]. В действующем законодательстве о государственной гражданской службе ограничения являются, по сути, юридическими запретами. «Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае», -гласит ч. 1 ст. 16 Закона. Возникает вопрос: кто является субъектом, реализующим эту разновидность запретов? Что стало причиной выделения ограничений из иных видов запретов, предусмотренных этим же законом?
Очевидно, что в отношениях поступления на службу обязанность по соблюдению ограничений возложена на работодателя -«гражданин не может быть принят на гражданскую службу». При прохождении государственной службы, исходя из текста закона, бремя реализации данных ограничений несет служащий. Каким должен быть механизм реализации ограничений служащим? Он должен в одностороннем порядке прекратить исполнять служебные обязанности, уволиться с государственной службы по собственному желанию, прекратить служебные отношения по своей инициативе в связи с возникновением ограничений?
Представляется, что решение о прекращении служебных отношений в указанном случае должно исходить от нанимателя, на служащего же необходимо возложить обязанность уведомлять нанимателя о препятствиях к осуществлению служебной деятельности. Неисполнение данной обязанности следует рассматривать как правонарушение, за которым должно последовать применение юридических санкций.
Выделение ограничений из числа иных видов запретов целесообразно тогда, когда этот элемент правового статуса приобретает самостоятельное правовое значение. По действующему законодательству о государственной гражданской службе ограничения, предусмотренные ст. 16 Закона, в отличие от запретов (ст. 17), обусловлены свойствами субъекта права (отсутствие или ограничение дееспособности, наличие гражданства друго-
го государства или заболевания, препятствующего прохождению службы и т. п.) и призваны ограничить общую правосубъектность индивида с целью формирования специального правового статуса государственного служащего. Это свойство возникает у лица как индивида вне связи со служебной деятельностью и может быть следствием как активного, так и пассивного поведения, правомерного или противоправного.
С учетом изложенного действующую преамбулу ч. 1 ст. 16 следует заменить на: «Ограничения, препятствующие поступлению и нахождению на государственной гражданской службе...». Из числа ограничений, предусмотренных ст. 16, необходимо изъять такие причины невозможности сохранения служебных отношений, как предоставление подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений при трудоустройстве, непредставление или представление заведомо ложных сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, утрата нанимателем доверия к государственному служащему. Будучи исключенными из перечня ограничений, они не утратят своего значения как юридические факты, препятствующие прохождению службы, при условии отнесения их к числу оснований расторжения служебного контракта. Ведь правомочию нанимателя уволить служащего в вышеназванных случаях корреспондирует обязанность служащего прекратить служебные отношения.
Следуя названной концепции, рассматривающей ограничения как свойства субъекта права, целесообразно перенести в ст. 16 ограничения, связанные с избранием служащего на выборные должности (п. 2 ст. 17). При конструировании норм об ограничениях, в частности при установлении ограничений в отношении лиц, не прошедших военную службу по призыву, необходимо также отказаться от применения правил, допускающих субъективную оценку действий служащего (претендента на должность государственной службы) со стороны нанимателя, изменив формулировку п. 11 ст. 16 с «признание не прошедшим военную службу» на «непрохождение военной службы по призыву при отсутствии законных оснований». Само по себе возникновение или наличие ограничений для прохождения службы должно рас-
202
Направления совершенствования системы оснований прекращения трудовых отношений...
сматриваться как объективное, не зависящее от воли служащего и нанимателя обстоятельство, предполагающее применение особого порядка прекращения отношений (увольнение по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон служебного контракта). При формировании нормы об увольнении по указанным обстоятельствам, учитывая принцип законодательной экономии, следует оценить целесообразность выделения отдельных ограничений как самостоятельных оснований увольнения либо прибегнуть к использованию общей конструкции «наличие или возникновение ограничений для прохождения гражданской службы». Для целей предотвращения противоправного поведения со стороны служащих в части соблюдения установленных законом ограничений норму об основных обязанностях государственного служащего (ст. 15) можно дополнить правилом об обязанности служащего сообщать о возникновении / наличии соответствующих ограничений.
Как уже было отмечено выше, обязанности, запреты, ограничения и требования к служебному поведению - различные проявления юридического обязывания. Каждая из разновидностей должна преследовать собственные цели и, как правило, обеспечиваться собственными средствами реализации. Так, обязанности государственного служащего могут дифференцироваться на статусные и служебные. Служебные, в свою очередь, включают в себя выполнение функций, установленных должностным регламентом, и соблюдение служебного распорядка государственного органа. Статусные обязанности преимущественно связаны с необходимостью служащим соблюдать правила административной этики. Обязанности могут быть абсолютными (сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации) и относительными (не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации государственного служащего), требующими активного или пассивного поведения. Иногда обязывание может выражаться косвенным образом: например, наделение нанимателя правом уволить служащего, представившего при трудоустройстве подложные документы, презюмирует обязанность служащего воздержаться от подобных действий.
Поведение служащего, связанное с реализацией ограничений, запретов, обязанностей и требований, в целях конструирования института прекращения служебных отношений в первую очередь должно быть дифференцировано на: правомерное (возникновение ограничений) и противоправное (нарушение запретов, неисполнение обязанностей). Противоправное поведение предполагает возможность использования увольнения как санкции за неисполнение соответствующих обязательств. Однако условия и порядок применения таких санкций могут разниться в зависимости от объекта правонарушения. Посредством установления ограничений, запретов, обязанностей и требований к поведению служащих защищаются: интересы государства как субъекта публичной власти, внутренний дисциплинарный порядок государственных органов, этика профессионального поведения государственного служащего.
Нарушение обязательств, ставящее под угрозу интересы государства как источника публичной власти, скорее свидетельствует о несоответствии служащего особому статусу субъекта, реализующего государственновластные полномочия. Увольнение в этом случае будет являться средством и итогом констатации такого несоответствия, существующим обособленно, вне пределов дисциплинарной власти нанимателя.
Внутренний дисциплинарный порядок как объект противоправного посягательства должен защищаться с помощью применения методов дисциплинарного воздействия (дисциплинарной ответственности), в этом случае увольнение со службы должно рассматриваться как часть механизма дисциплинарной ответственности и подчиняться правилам её применения. С учетом того, что увольнение является не единственно возможной реакцией нанимателя на дисциплинарное правонарушение, допущенное служащим, необходимо нормативно закрепить условия использования увольнения в качестве меры дисциплинарной ответственности. На наш взгляд, эта задача с успехом может быть решена при применении давно сложившейся в трудовом праве конструкции, дифференцирующей дисциплинарные проступки на грубые и иные. При этом представляется, что законодателю следует отка-
203
И. В. Аленина
заться от использования общей нормы, устанавливающей единый порядок увольнения служащего за «несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств» (п. 13 ст. 33).
Пограничное положение между двумя вышеобозначенными объектами, защищаемыми государством с применением института прекращения служебных отношений, занимают правила профессиональной этики. Требования к поведению служащего устанавливают одновременно и статусные, и служебные обязанности. Как было отмечено выше, их особенность - активное применение оценочных категорий, обязанность по реальному наполнению которых возложена на представителя нанимателя. Два этих обстоятельства требуют создания особой модели юридической санкции за неисполнение данных требований. Представляется, что утрата доверия к служащему со стороны нанимателя в этом случае может стать наиболее соответствующим сущности требований к поведению служащего основанием прекращения служебных отношений.
Как нам представляется, утрата доверия к служащему со стороны нанимателя может стать самостоятельным основанием расторжения служебного контракта, если она выступает продолжением правомочия руководителя государственного органа осуществлять содержательное наполнение оценочных категорий, используемых при установлении правового статуса служащего. При этом действия, повлекшие утрату доверия, должны находиться вне пределов распространения дисциплинарной власти нанимателя. Поводом для утраты доверия к служащему могут стать нарушения некоторых требований, предъявляемых к поведению государственного гражданского служащего, установленных ст. 18 Закона о государственной гражданской службе, например, таких как: не совершать поступки, порочащие честь и достоинство служащего; обеспечивать равное беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации государственного служащего и авторитету государственного органа и т. п.
Такой подход, во-первых, позволит избежать избыточного и разнопорядкового правового регулирования в части обеспечения
реализации запретов и ограничений, и во-вторых, гарантирует соблюдение норм о требованиях, предъявляемых к поведению гражданских служащих.
Санкции за неисполнение обязательств могут носить условный, допускающий сохранение служебных отношений на основании оценки общественной опасности поведения служащего, или безусловный, необходимый характер. С учетом того, что государство, выступая в качестве нанимателя, делегирует часть своих полномочий руководителям государственных органов, основания увольнения по инициативе нанимателя могут подразделяться на: а) устанавливающие возможность увольнения по решению представителя нанимателя (условные санкции); б) обязывающие представителя нанимателя уволить служащего, совершившего правонарушение (безусловные санкции).
Зачастую нарушения внутрисистемных связей при регламентации отношений по увольнению со службы во многом обусловлены попытками законодателя механически соединить несовместимые частно-правовые конструкции трудового права с публичными интересами нанимателя-государства.
Увольнение по инициативе работодателя в классических трудовых отношениях предполагает наличие у руководителя организации свободы усмотрения при решении вопроса о расторжении трудового договора. Такой подход в полной мере соответствует принципу признания экономической свободы предпринимателя, его права на самостоятельный выбор оптимальных и эффективных моделей управления трудовыми ресурсами. С другой стороны, если исходить из выраженной публично-правовой природы государственно-служебных отношений, признания государственной службы основным элементом государственного управления, следует прийти к выводу о том, что, принимая решение об увольнении служащего, представитель нанимателя не действует в своих частных интересах как заинтересованное лицо, а обеспечивает надлежащее функционирование органа государственной власти от имени Российской Федерации в качестве уполномоченного государством субъекта. В последние годы в научной литературе все чаще высказывается мысль о необходимости ограничения усмот-
204
Направления совершенствования системы оснований прекращения трудовых отношений...
рения представителя нанимателя при решении вопроса о применении или неприменении к государственному служащему дисциплинарных оснований увольнения [12]. С данной позиции большинство разновидностей противоправного поведения со стороны государственного служащего (п. 3-7 ч. 1 ст. 37 Закона), должны рассматриваться как безусловные основания увольнения, не зависящие от воли представителя нанимателя и не предполагающие наличия у последнего дискреционных полномочий. Свобода усмотрения представителя нанимателя может быть сохранена в отношении некоторых видов противоправного поведения, посягающих на внутрислужебные интересы государственного органа (например, в случаях неоднократного неисполнения служащим без уважительных причин должностных обязанностей или правил служебного распорядка).
В некоторых видах отношений с участием государственных служащих государственно-публичный интерес может быть более выраженным, не допускающим разнонаправленной правоприменительной позиции, что также должно приниматься законодателем во внимание при конструировании закона. Например, предусмотренное п. 8 ч. 1 ст. 37 прекращение допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, очевидно, должно стать общим основанием расторжения служебного контракта, применяемым вне зависимости от воли нанимателя. Аналогичным образом должен решаться вопрос о прекращении служебных отношений при признании государственного служащего не соответствующим занимаемой должности по состоянию здоровья в силу объективной невозможности сохранить данные отношения в неизменном виде. Спорным представляется и право представителя нанимателя сохранить трудовые отношения со служащим, признанным аттестационной комиссией не соответствующим занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации (п. 1 ч. 1 ст. 37).
Противоречие между императивным и диспозитивным методами правового регулирования особенно очевидно при сопоставлении норм, направленных на недопущение возникновения конфликта интересов на государственной службе. Часть 3.2 ст. 19 Закона
гласит, что непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта, мер по его предотвращению или урегулированию является правонарушением, «влекущим
увольнение гражданского служащего с гражданской службы». «Безальтернативное» поведение предлагает представителю нанимателя и конструкция ст. 59.2 Закона, предусматривающая, что при непринятии мер по предотвращению или (и) урегулированию конфликта интересов государственный служащий «подлежит увольнению в связи с утратой доверия». Одновременно включение увольнения в связи с утратой доверия со стороны нанимателя в ст. 37 Закона (увольнение по инициативе нанимателя), а также положения ст. 59.3 этого же закона придают диспозитивный характер правовому регулированию увольнения со службы в случае возникновения конфликта интересов, ставя расторжение служебного контракта с нанятым лицом в зависимость от волеизъявления руководителя государственного органа. Очевидно, что выстраивание внутренне непротиворечивой логической правовой конструкции в вышеописанном случае - задача не технического, а концептуального порядка, в основе решения которой признание или непризнание сущностного единства отношений по прохождению государственной службы и отношений трудового найма, определение «градуса» публичноправового регулирования профессиональной деятельности служащих, компетенции руководителей государственных органов.
При отрицании трудоправовой природы служебных отношений и построении автономной модели правового регулирования порядка прохождения государственной гражданской службы система оснований увольнения со службы предположительно должна выглядеть иначе, нежели нам предлагает Трудовой кодекс РФ. В рамках реализации этой концепции для моделирования института прекращения государственно-служебных отношений представляются неоправданными прямое заимствование и дальнейшая адаптация конструкций, содержащихся в Трудовом кодексе РФ, поскольку, как было отмечено выше, присущие трудовому праву частноправовые способы воздействия не всегда совместимы с задачами формирования публично-правового статуса государственного слу-
205
И. В. Аленина
жащего как должностного лица - представителя государства. К тому же известно, что «перешивать всегда сложнее, чем сшить новое». Попытка создать модель, учитывающую особенности публично-правовой природы государственной службы, предпринята в ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» [13], ст. 82 которого дифференцирует все основания расторжения контракта и увольнения со службы на основе разграничения категорий «возможность» и «долженствование», предполагая, что при наличии определенных оснований служебный контракт может быть расторгнут по инициативе одной из его сторон, в иных случаях, перечисленных в законе, служебные отношения сохранены быть не могут и контракт подлежит безусловному прекращению.
Вместе с тем специфичный правовой статус нанимателя-государства, объединяющего в себе общую нормотворческую и рабо-тодательскую функции, на наш взгляд, не должен приводить к механическому смешению этих функций и, как следствие, к объединению общих оснований увольнения, устанавливаемых государством как регулятором общественных отношений, и оснований увольнения, инициируемых государством как работодателем. Использование правовой конструкции, в основе которой заложено волеизъявление сторон, включающей в себя наряду с иными событиями волеизъявление работодателя и / или работника, а также обстоятельства, не зависящие от воли сторон, в этом случае вполне приемлемо, а с учетом разнообразия причин увольнения - необходимо. При этом особенностью, отличающей систему оснований увольнения с государственной службы, могли бы стать: а) расширение перечня оснований прекращения служебных отношений по инициативе нанимателя за счет переноса в соответствующую норму некоторых из существующих общих оснований увольнения (выход из гражданства РФ, нарушение запретов, нарушение установленных правил замещения должностей государственной службы); б) дифференциация увольнений, инициированных нанимателем, на допускающие усмотрение представителя нанимателя («служащий может быть уволен») и исключающие его («служащий подлежит увольнению»).
Вторым критерием выделения различных групп оснований увольнения может стать порядок увольнения, предполагающий безусловное прекращение служебных отношений либо допускающий их сохранение в измененном виде.
Пока же неоправданное смешение в законе категорий «основание увольнения» и «порядок увольнения» приводит лишь к дефектам правовых конструкций. Так, например, подмена в ст. 33 Закона оснований увольнения порядком прекращения служебных отношений в п. 15 делает невозможным увольнение государственного гражданского служащего в связи с отказом от продолжения службы в изменившихся условиях, несмотря на то, что таким правом наниматель наделяется в ст. 29 Закона, так как право на увольнение непосредственно увязано с отказом от перевода на другую должность. На наш взгляд, конструкции п. 8, 15 ст. 33 Закона выглядели бы более полными, если бы в качестве оснований увольнения законодатель указал не отказ от перевода, а исходное обстоятельство, которое сделало существование служебных отношений невозможным - отказ от прохождения службы в изменившихся условиях, несоответствие занимаемой должности по состоянию здоровья на основании медицинского заключения.
Следствием подмены понятия «основание увольнения» порядком увольнения, на наш взгляд, является и использование в механизме прекращения служебных отношений многосоставной правовой конструкции,
включающей в себя в качестве самостоятельных элементов «освобождение от замещаемой должности», «прекращение служебного контракта», «увольнение с гражданской службы» (ст. 33 и др.). Предположительно, выделение нескольких условных стадий прекращения служебных отношений вызвано возможностью их сохранения / видоизменения при соблюдении определенных условий. Так, перевод служащего на другую должность в иной государственный орган при сокращении должностей государственной службы предполагает освобождение от должности и расторжение служебного контракта с заключением нового, а перевод в том же государственном органе - только освобождение от должности. Однако освобождение от должности и рас-
206
Направления совершенствования системы оснований прекращения трудовых отношений...
торжение контракта в подобных случаях являются не отдельными стадиями или основаниями прекращения служебных отношений, а последствиями их изменения. Не следует забывать также, что в отношениях найма на государственной службе служебный контракт в отличие от трудового договора не выступает основанием их возникновения, следовательно, его расторжение не может рассматриваться как основание прекращения служебных отношений. С учетом изложенного правовой институт и соответствующую главу в законе следует именовать как «Прекращение отношений по прохождению государственной гражданской службы», а обязанность нанимателя предложить перевод на другую должность, получить на него согласие служащего, перезаключить служебный контракт - относить к числу правил, охватывающих собой порядок увольнения.
Государство предъявляет высокий уровень требований к государственным служащим, замещение большинства должностей государственной гражданской службы осуществляется на конкурсной основе, государственная служба строится на принципах стабильности, компетентности и профессионализма. Это, с одной стороны, предполагает расширение перечня оснований прекращения отношений по прохождению службы, а с другой - требует создания механизмов, обеспечивающих стабильность государственной службы, сохранение служебных отношений, защиту служащих от необоснованных увольнений. Целям сохранения служебных отношений должны служить правила, допускающие увольнение со службы при возникновении обстоятельств, препятствующих её прохождению, и отсутствии вины служащего только при невозможности осуществить перевод государственного служащего на другую должность в том же или ином государственном органе. К числу таких обстоятельств, на наш взгляд, должны относиться: несоответствие государственного служащего занимаемой должности по состоянию здоровья или вследствие недостаточной квалификации; нарушение установленных законом правил поступления на службу; неудовлетворительные результаты испытания; отказ от продолжения службы в связи с существенным изменением условий службы, включая рота-
цию; истечение срока служебного контракта, заключенного в порядке ротации; отказ от перевода вместе с государственным органом в другую местность; упразднение государственного органа; сокращение должностей го -сударственной службы; прекращение допуска государственного служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей требует допуска к таким сведениям; восстановление на службе служащего, ранее замещавшего эту должность, по решению суда; наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению служебных отношений; близкое родство, если замещение должности связано с подчиненностью или подконтрольностью одного служащего другому.
С учетом особого статуса нанимателя речь должна идти об обязанности предложить государственному служащему перевод не только в данном, но и ином государственном органе на должность, соответствующую профилю ранее выполняемой работы и квалификации служащего. Перевод в другой го -сударственный орган является единственной возможностью для сохранения служебных отношений при увольнении в связи с упразднением государственного органа или отказом служащего от перемещения вместе с государственным органом в другую местность.
Право нанимателя прекратить служебные отношения в вышеуказанных случаях только при отсутствии возможности осуществить перевод государственного служащего на иную должность либо его отказе от такого перевода должно входить в число гарантий, предоставляемых служащим при прекращении служебных отношений. Норма о гарантиях, предоставляемых при прекращении служебных отношений, может быть дополнена также правилами информирования выборного профсоюзного органа об увольнении служащих, порядком определения размера и выплаты выходных пособий, гарантиями для лиц с семейными обязанностями, правом государственного служащего на выбор одного из нескольких невиновных оснований увольнения при их одновременном возникновении.
Блок гарантий, предоставляемых в связи с увольнением, может быть расширен за счет перенесения из гл. 5 «Служебный контракт» в гл. 6 Закона, посвященную основаниям и
207
И. В. Аленина
последствиям прекращения служебного контракта, нормы о гарантиях, предоставляемых при сокращении должностей государственной службы или упразднении государственного органа.
Анализ ст. 27, 29, 31 Закона позволил выявить ещё одну проблему системы норм об увольнении служащих - их «распыление» по иным институтам служебного права. Нормы ст. 27 и 29, закрепляющие право нанимателя на прекращение служебных отношений в связи с неудовлетворительными результатами испытания, а также в случае отказа служащего от продолжения службы в связи с существенным изменением условий её прохождения, приведены в гл. 5 Закона, именуемой «Служебный контракт». В связи с этим, не вполне очевидно, являются ли данные положения, находящиеся за рамками главы о прекращении служебных отношений, продолжением порядка прохождения испытательного срока или изменения условий службы либо выступают в качестве дополнительных оснований увольнения со службы, расширяющих содержание ст. 33 или 37 Закона.
Аналогичным образом конкретизация положений п. 1.1. ч. 1 ст. 37 (утрата доверия к гражданскому служащему со стороны нанимателя) в разделе «Служебная дисциплина» (ст. 59.2) и признание игнорирования служащим ряда запретов и ограничений видами коррупционных правонарушений не только затрудняют восприятие системы оснований увольнения, установление правил порядка прекращения служебных отношений, но и, как было отмечено выше, ведут к смешению двух различных правовых институтов - ограничений, связанных с государственной службой, и дисциплинарной ответственности.
Вместе с тем ст. 16, 17 Закона прямо говорят о невозможности быть принятыми на государственную службу или состоять на ней для лиц, нарушивших запреты или допустивших несоблюдение ограничений, а также служащих, в отношении которых представитель нанимателя утратил доверие. Кроме того, предложенный порядок привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения (ст. 59.3), ограничивающий сроки привлечения к ответственности, вряд ли может быть признан сообразующимся с целями правового регулирования служебной дея-
тельности в части обеспечения соблюдения запретов и ограничений для лиц, замещающих должности государственной службы. Это означает, что увольнение по основаниям, перечисленным в п. 1.1 ч. 1 ст. 37 и ст. 59.2, за исключением случая не предотвращения конфликта интересов, не является элементом института дисциплинарной ответственности и не может выступать в качестве меры дисциплинарного воздействия.
На основании изложенного можно прийти к следующим выводам.
Институт прекращения служебных отношений на государственной гражданской службе требует совершенствования с использованием системного подхода к построению правового материала. С учетом определения конечных целей правого регулирования служебной деятельности и представления о её сущности возможны три пути формирования и развития законодательства о прекращении служебных отношений: 1) сохранение единого института прекращения трудовых отношений в пределах трудового права, с дополнением существующих трудоправовых норм специальными основаниями увольнения со службы; 2) создание специфичной системы оснований увольнения с государственной службы, учитывающей публично-правовой интерес нанимателя-государства, в рамках специальной части трудового права; 3) формирование автономной системы оснований прекращения служебных отношений.
Признавая государственно-служебную деятельность особым видом трудовых отношений, целесообразно в законах о службе устанавливать лишь специальные (дополнительные) основания увольнения служащих, а при необходимости и специальный порядок прекращения служебных отношений. По такому пути пошло развитие законодательства о муниципальной службе [14].
При формировании института прекращения служебных отношений необходимо учитывать, что: 1) обязанности, запреты, ограничения, требования к поведению служащих и основания увольнения находятся между собой в диалектическом единстве и образуют целостный механизм прекращения служебных отношений; 2) все вышеперечисленное является разновидностями юридического обязывания, преследующего различные цели;
208
Направления совершенствования системы оснований прекращения трудовых отношений...
3) достижение различных целей требует разных механизмов их реализации; 4) последние, в свою очередь, определяют установление различного порядка прекращения служебных отношений.
Институт прекращения служебных отношений должен быть целостным, включать в себя определяемые основания увольнения, порядок прекращения служебных отношений и гарантии лицам, уволенным со службы. Формулируя обязанности служащего, определяя основания и порядок увольнения, законодатель должен руководствоваться правилами формальной логики, принципами целесообразности и законодательной экономии.
1. Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. - М., 2003 ; Куренной А. М. Некоторые современные аспекты развития трудового права // Российский ежегодник трудового права. - 2007. - № 3. - С. 47 ; Скобел-кин В. Н. Трудовые правоотношения. - М., 1999 ; Чаннов С. Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контракта с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. - 2008. - № 2 ; Чика-нова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. - М., 2005 ; Ершова Е. А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. - М., 2008.
2. О системе государственной службы Российской Федерации : Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
3. О государственной гражданской службе Российской Федерации : Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) // СЗ РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 3.
5. См.: По делу о проверке конституционности п. 4 ч. 1 ст. 33 и пп. «а» п. 3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Л.А. Пугиевой : Постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2012 г. № 31-п. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О внесении изменений в статью 7 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» :
Федеральный закон от 5 декабря 2013 г. № 57-ФЗ // СЗ РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1665.
7. По делу о проверке конституционности п. 4 ч. 1 ст. 33 и пп. «а» п. 3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Л.А. Пугиевой.
8. См., напр. : О Прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 22 декабря 2014 г.). -Ст. 11 // СЗ РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4472 ; О Следственном комитете Российской Федерации : Федеральный закон от 28 декабря
2010 г. № 403-ФЗ (ред. от 21 ноября 2011 г.) // СЗ РФ. - 2011. - № 1. - Ст. 15 ; Об утверждении Перечня должностей педагогических работников военных образовательных учреждений высшего профессионального образования внутренних войск МВД России, деятельность которых связана с образовательным процессом : Приказ МВД РФ от 28 июня 2001 г. № 616 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. -2001. - № 34.
9. О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» в части совершенствования механизмов регулирования труда научных работников, руководителей научных организаций, их заместителей : Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 443-ФЗ // СЗ РФ. - 2014. - № 52 (ч. 1). - Ст. 7554.
10. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (конвенции № 151)». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Семенюта Н. Н. Запреты и ограничения в правовом регулировании трудовых отношений в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2000. - С. 14.
12. Сергеев А. В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 105 ; Ноздра-чев А. Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. - 2007. - № 10.
13. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 30 ноября
2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 12 февраля 2015 г.) // СЗ РФ. - 2011. - № 49 (ч. 1). - Ст. 7020.
14. См.: О муниципальной службе в Российской Федерации : Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 22 декабря 2014 г.). -Ст. 19 // СЗ РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1152.
209
