CC BY
50
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 2 (183).
Экономика. Вып. 23. С. 59-64.
И. В. Петкау
НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ЛЕСНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ РОССИИ
Статья содержит основные проблемы, главные тенденции и закономерности развития лесной промышленности России. Рассматриваются экономический и правовой аспекты развития лесного хозяйства России, что актуально в связи с принятием нового Лесного кодекса Российской Федерации, в свете принятой в январе 2003 г. Правительством Российской Федерации Программы развития лесного хозяйства России до 2010 г.
Ключевые слова: лесное хозяйство, деревообработка, Лесной кодекс, система финансирования.
Система финансирования отечественного лесного хозяйства последние 80 лет существует без принципиальных изменений. Постоянным для нее остается основной принцип — остаточного финансирования, и, как правило, этот остаток всегда бывает ниже указанных в смете запрашиваемых отраслью средств. В результате лесное хозяйство хронически испытывает нехватку бюджетных средств, пытаясь восполнить ее за счет иных источников финансирования (собственных операционных средств, внебюджетных источников).
За последние 10 лет доля внебюджетных средств в общем объеме финансирования имеет устойчивую тенденцию к росту. За 20002007 гг., по данным МПР России, она составила в среднем 70 % общих расходов на государственное управление и ведение лесного хозяйства.
Зависимость во времени между объемом бюджетного финансирования и внебюджетными средствами всегда обратно пропорциональна: чем меньше выделяется средств из бюджета, тем больше их поступает из внебюджетных источников. Существует некая критическая точка пересечения этой зависимости, перейдя которую лесхозы вынуждены прибегать к способам и источникам пополнения внебюджетных средств, не отвечающим требованиям лесного законодательства. Нахождение такой критической точки может стать предметом специального исследования и руководством к действию для органов исполнительной власти в сфере лесного хозяйства.
О недостатках сметно-бюджетной системы финансирования имеется множество публикаций в специальной лесо-экономической литературе. Надо сказать, что эти недостатки присущи не только лесному хозяйству, они характерны для любого вида экономической деятельности в бюджетной сфере. К их числу можно отнести:
- сметное финансирование расходов, а не результатов;
- планирование расходов по их индексации прошлого года;
- жесткую систему бюджетных планов и «мягкий» контроль за расходованием средств;
- несоответствие размера финансирования бюджетных организаций объему выполняемых ими функций, часть которых имеет коммерческий характер, и др.
Одним из результатов этой системы является несовершенство экономической организации лесохозяйственного производства и управления лесами, при которой затраченные на работы и мероприятия средства не соизмеряются с конечным результатом. Так, освоенные средства на ведение лесного хозяйства говорят лишь о затратах, понесенных государством вместе с лесхозами, и не отражают итогов деятельности последних. Можно выполнить большой объем работ, затратив денежные средства, и не иметь при этом положительного результата.
В лесном хозяйстве ситуацию усугубляет разновременность понесенных затрат и получаемых результатов. Например, период от создания лесных культур до перевода их в покрытые лесом земли занимает 5-8 лет, и затраты на проведение рубок ухода в молодых насаждениях окупятся только через десятилетия. Это основная экономическая проблема лесного хозяйства, но критика встречных финансовых потоков, их непрозрачность и пр. носят скорее эмоциональный, чем экономический характер.
Административная реформа, начатая весной 2004 г., не обошла стороной лесное хозяйство. Главный ее критерий — уменьшение непроизводительных расходов, возникающих в результате дублирования функций органами исполнительной власти, повышение эффективности
финансовых затрат и усиление контроля за соблюдением бюджетного законодательства.
Как же изменит систему финансирования лесного хозяйства (государственного управления и лесохозяйственного производства) широкомасштабная административная реформа? В отношении управления лесами (до тех пор, пока не завершится реформа самого бюджетного процесса) определяющим будет все тот же принцип остаточного финансирования, поэтому уже сейчас можно с полной уверенностью сказать, что существенных трансформаций в ближайшие годы не произойдет, так как система остается сметнобюджетной и бюджетная политика государства не меняется. Не даст положительного эффекта и внедрение института доверительного управления участками лесного фонда.
В отношении лесохозяйственного производства однозначно пессимистичного ответа дать пока нельзя, поскольку неясен вопрос о разграничении хозяйственных и управленческих функций на уровне низового звена управления — лесхозов. Эта задержка является основным тормозом при принятии решения о создании того или иного варианта финансирования отдельных работ и мероприятий в лесном хозяйстве. Подобному решению должна предшествовать экономическая и правовая классификация всех выполняемых ныне лесхозами работ, направленная на обоснование разделения их функций.
Классификация — это группировка работ и мероприятий лесного хозяйства по различным признакам с целью научно обоснованного управления лесохозяйственным производством и лесами, разработки систем финансирования, порядка учета затрат и расходования средств, оценки его эффективности.
Можно предложить следующие классификационные признаки производства и управления в лесхозах.
Экономические:
- указывают на характер деятельности: производственная — непроизводственная;
- отражают конечный результат выполняемых работ и мероприятий, т. е. материальный продукт или услуги;
- определяют вид производственной деятельности: основное производство, вспомогательное, побочное или подсобное;
- свидетельствуют об источнике финансирования работ и мероприятий лесного хозяйства: федеральный бюджет, бюджет субъекта
федерации, собственные средства, специальные фонды;
- характеризуют временной фактор исполнения работ и мероприятий: в пределах хозяйственного года, более одного года;
- указывают на характер работ и мероприятий в зависимости от экономического эффекта: непосредственно связанных с экономическим эффектом и совпадающих по времени с его достижением, косвенно связанных и не совпадающих с достижением экономического эффекта.
Организационно -правовые:
- отражают способ выполнения отдельных работ и мероприятий силами лесхозов, лесопользователями, сторонними организациями (подряд, контракт), сторонними организациями и силами лесхозов и т. д.;
- определяют процедуру участия в конкур -се на выполнение работ и мероприятий лесного хозяйства — тендер, аукцион, конкурс, прямые переговоры и пр.;
- оценивают основания для правомочий пользования участками лесного фонда — по актам государственных органов, договорам, судебным решениям и иным основаниям, предусмотренным лесным федеральным законодательством;
- указывают на характер возникновения лесных правоотношений (событие или действие), а также на их содержание — правоотношения собственности на леса, в сфере государственного управления лесами, в области лесопользования, охраны и защиты лесов, в том числе их воспроизводства.
С учетом классификации государственное управление федеральным имуществом, в том числе лесами, будет:
- предоставлять права пользования участками лесного фонда;
- осуществлять государственный мониторинг лесов;
- вести государственный учет лесного фонда, вносить предложения по отнесению в установленном порядке лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также по переводу лесов из одной группы лесов или из категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию;
- вести государственный лесной кадастр;
- рассматривать ходатайства о переводе лесных земель в нелесные и переводе земель лесного фонда в земли иных категорий;
- обеспечивать проведение лесоустройства;
- оказывать государственные услуги, связанные с предоставлением информации о состоянии участков лесного фонда, организацией выбора участков лесного фонда для разрешенных видов лесопользования;
- оказывать консультационные услуги лесопользователям.
Лесохозяйственное производство будет проводить следующие работы и мероприятия:
- воспроизводство, выполнение работ по лесному семеноводству, гидромелиоративных и иных работ по ведению лесного хозяйства, рациональному использованию земель лесного фонда, сохранению и усилению средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов;
- рубки промежуточного пользования и прочие рубки;
- тушение лесных пожаров;
- обеспечение охраны лесов от пожаров (устройство противопожарных барьеров, уход за минерализованными полосами и противопожарными разрывами, строительство дорог противопожарного назначения, организация и содержание ПХС, ремонт и содержание телефонной и радиосвязи, наем временных пожарных сторожей, содержание технических средств и лошадей лесной охраны, противопожарная пропаганда);
- обеспечение защиты лесов от вредителей и болезней (лесопатологический мониторинг, наземные меры борьбы, биотехнические мероприятия).
Основным держателем этих производственных функций, часть которых носит коммерческий характер, сегодня являются государственные лесхозы как законные представители собственника лесного фонда. Таким образом, государство по-прежнему остается производителем работ и услуг, а не заказчиком, организатором и их регулятором.
Исходя из реалий, сложившихся в лесопромышленном секторе, гораздо сложнее обстоит дело с наличием новых субъектов хозяйственной деятельности, которым может быть предоставлено право на выполнение перечисленных работ и мероприятий. Поиск таких субъектов необходим, так как в случае закрепления перечисленных выше работ и мероприятий исключительно за лесхозами последние будут выполнять работы, получать бюджетные средства и сами контролировать результаты своей деятельности, как это происходит в настоящее время. Рациональнее предоставить выполнение этих работ сторонним
организациям, а за лесхозами оставить учет и контроль за ходом исполнения работ в качестве составных элементов управления лесами и лесохозяйственного производства.
В роли сторонних организаций могут выступать лесопользователи, подрядчики (контрактеры) либо специально созданные на уровне субъектов федерации региональные агентства по выполнению лесохозяйственных работ. Заказчиком работ будут субъекты бюджетного планирования — территориальные органы Федерального агентства лесного хозяйства. Взаимоотношения между заказчиком и исполнителем работ должны строиться на основе заключаемого государственного контракта или подрядного договора.
Рассмотрим возможные варианты новых экономических отношений и соответствующую систему финансирования с движением финансовых потоков (рисунок).
С учетом того, что новый Лесной кодекс РФ находится на стадии совершенствования, а распределение платежей за лесопользование будет регулироваться бюджетным законодательством, на рисунке отражена не бюджетная система с ее тремя уровнями (федеральным, субъектов федерации и местного самоуправления), а консолидированный бюджет, объединяющий федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации.
Осуществление функций управления и оказания государственных услуг происходит по вертикали — от Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) до лесхозов. Соответственно по этой вертикали идут первый, второй, четвертый и шестой финансовые потоки:
1 — федеральные бюджетные средства, получаемые МПР России на выполнение своих функций и на содержание собственного аппарата управления;
2 — федеральные бюджетные средства, получаемые Рослесхозом на выполнение своих функций и на содержание собственного аппарата управления;
4 — федеральные бюджетные средства, направляемые Рослесхозом своим территориальным органам на выполнение их функций и содержание аппарата управления;
6 — федеральные бюджетные средства, направляемые территориальными агентствами лесного хозяйства (ТАЛХ) подведомственным лесхозам на выполнение управленческих и хозяйственных функций (ведение лесного хозяйства, если нет иных исполнителей).
Возможный вариант системы финансирования лесного хозяйства с указанием финансовых потоков:
Рослесхоз — Федеральное агентство лесного хозяйства России; МПР РФ — Министерство природных ресурсов; ФСН — Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; ТСН — территориальные органы федеральной службы по надзору в сфере природопользования; ТАЛХ — территориальные органы федерального агентства лесного хозяйства; РАЛХ—региональные агентства по выполнению лесохозяйственных работ в субъектах федерации; Нф — надзорные функции; Хф — хозяйственные функции; Уф — управленческие функции; ЛП — лесопользователи; К — контрактеры (подрядчики, субподрядчики), физические или юридические лица; 1-12 — финансовые потоки
Наиболее сложные финансовые отношения будут складываться в сфере выполнения хозяйственных функций по ведению лесного хозяйства. Сложность обусловлена неразвитостью в лесном хозяйстве контрактных отношений и оценочной деятельности конечных результатов работ и мероприятий. Здесь возможно многовариантное выполнение хозяйственных функций, когда их осуществляют:
- лесхозы, если нет иных исполнителей этих работ;
- лесопользователь, ведущий лесное хозяйство;
- лесопользователь, ведущий лесное хозяйство, и подрядчики (по договору);
- подрядчики (контрактеры);
- специально созданные в субъектах федерации региональные агентства по выполнению лесохозяйственных работ собственными силами или силами субподрядчиков.
Во всех перечисленных вариантах, кроме первого, необходимо заключать государственный контракт (договор подряда) на выполнение работ для государственных нужд между территориальным агентством лесного хозяйства и исполнителями работ (хозяйственных функций).
Несмотря на то, что в Лесном кодексе предусмотрено положение о лесопользователях с ведением лесного хозяйства, по которому затраты на ведение лесного хозяйства должны компенсироваться путем уменьшения арендной платы, представляется целесообразным и в этом случае заключать договорные отношения. Заключение договора подряда или государственного контракта с лесопользователем позволит четко определить виды работ и мероприятий лесного хозяйства, права и обязанности сторон, порядок финансирования оконченных работ, процедуру их оценки, ответственность сторон.
Еще один вариант исполнения хозяйственных функций — комбинированным способом, с учетом вышеизложенных вариантов. Например, региональное агентство лесного хозяйства заключает договор с лесопользователем на выполнение работ, связанных с ведением лесного хозяйства, и др. В этом случае появятся новые финансовые потоки.
Финансирование надзорных функций происходит по третьему (3) и пятому (5) финансовым потокам:
3 — федеральные бюджетные средства, получаемые Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (ФСН) на выполнение своих функций и содержание собственного аппарата управления;
5 — федеральные бюджетные средства, направляемые ФСН своим территориальным органам на выполнение их функций и содержание аппарата управления;
8, 9, 10 — финансовые потоки, направляемые соответственно лесопользователю, подрядчикам (контрактерам) и региональным агентствам по выполнению лесохозяйственных работ согласно государственному контракту;
11, 12 — финансовые потоки, возникающие в случае привлечения лесопользователем или региональным агентством лесного хозяйства субподрядчиков.
Доходную часть бюджета будет формировать седьмой (7) финансовый поток, который составят различные налоги с предпринимателей, платежи за лесопользование, за перевод лесных земель в нелесные и др.
Несмотря на появление новых финансовых потоков, ситуация в области финансирования лесного хозяйства не изменится до тех пор, пока не завершится реформа государственного бюджетного процесса. Для начала в федеральный бюджет надо ввести строку «Лесной доход», определить его составные части, порядок формирования. Иными словами, распределение финансовых средств должно осуществляться исходя из уровней целевой системы лесной политики, с обоснованием взаимосвязи между бюджетными ассигнованиями и результатами деятельности бюджетных структур. Наряду с расходами по конкретным программам нужно планировать непрограммные расходы, проводя жесткий мониторинг бюджетного финансирования, т. е. необходимо бюджетирование по целям и результатам.
Бюджетная политика должна ориентировать не на вертикаль финансирования по сметам, а на программно-целевое многоуровневое бюджетное планирование с ориентацией на конечный результат.
Исходя из целей лесной политики на федеральном уровне выделяется правоустанавливающая деятельность по гармонизации лесных отношений в системе «общество — лес», организации использования лесов, содействующей их биологическому разнообразию, продуктивности и потенциалу экологических, экономических и социальных функций, а также сохранению, приумножению и управлению лесов при выполнении ими экологической, экономической и социальной роли в обществе. Эти основные цели должны быть закреплены за МПР России.
К функциям федерального уровня также относится правоприменительная деятельность, связанная с сырьевыми ресурсами, сохранением рабочих мест, привлечением инвестиций, извлечением прибыли от использования леса, воспроизводством, разведением и сбережением лесов, повышением их продуктивности. Эта группа относится к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства России.
На уровне субъектов федерации правоприменительная деятельность, преследующая ограниченные цели, будет связана с изымаемыми и не-изымаемыми ресурсами, с оплатой труда, страхованием, социальными гарантиями работников бюджетной сферы, воспроизводством и созданием лесов на не покрытых лесом и нелесных землях, с охраной лесов от пожаров, защитой их от вредителей и болезней и др. Реализация этих функций ляжет на территориальные органы Федерального агентства лесного хозяйства.
Вышеперечисленная деятельность представляет собой непроизводственную сферу, и ее результат не является материальным продуктом.
И, наконец, к функциям местного уровня отнесем работы, мероприятия и услуги лесного хозяйства, которые могут осуществлять лесхозы, входящие в бюджетную структуру, если не будет иного исполнителя для этих работ (за исключением работ по управлению федеральным имуществом и оказанию государственных услуг).
Часть полномочий, касающаяся управления лесами (ведение государственного мониторинга лесов, государственного учета лесного фонда, внесение предложений по отнесению в установленном порядке лесов к группам лесов
и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или из категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию, рассмотрение ходатайств о переводе лесных земель в нелесные и земель лесного фонда в земли иных категорий, оказание государственных услуг, связанных с предоставлением информации о состоянии участков лесного фонда), должна осуществляться исключительно органами исполнительной власти. Оставшаяся часть работ может выполняться доверительным управляющим участка лесного фонда, если новым лесным законом будет закреплен институт доверительного управления.
Министерство, службы, агентства и лесхозы с точки зрения финансирования лесного хозяйства рассматриваются как субъекты бюджетного планирования, а существующее бюджетирование, понимаемое исключительно как техни-
ческий процесс, необходимо трансформировать в экономико-политический процесс.
Министерство природных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и их территориальные органы в результате реформы бюджетной политики должны из распределителей бюджета преобразовываться в полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств.
В конце финансового года необходимо проводить оценку результативности бюджетных расходов по показателям каждого субъекта бюджетного планирования. Для первых двух уровней оценка результативности (конечного общественно значимого результата) требует научных изысканий, для третьего уровня за основу может быть принят разработанный ранее в системе бывшего Рослесхоза порядок приемки законченных лесохозяйственных объектов, работ и услуг.
