CC BY
65
ЭКОНОМИКА
восстановительные работы в полном объеме под силу арендаторам с длительным сроком аренды лесных участков, которые будут заинтересованы в улучшении качества лесов.
Библиографический список
1. Основные показатели лесохозяйственной деятельности за 1988, 1992-2008 годы // Рослесинфорг. - 2009. - С. 228.
2. Лесной кодекс Российской Федерации. Федеральный закон № 200-ФЗ от 04.12.2006 г. - 7-е изд.
- М.: Ось-89, 2007. - 80 с.
3. Правила лесовосстановления (Утверждены Приказом МПР России от 16 июля 2007 г. № 183).
4. Дроздов, И.И. Проектирование лесных культур / И.И. Дроздов, Г.В. Силаев, М.М. Войтюк. - М.: МГУЛ, 2006. - 65 с.
5. Энциклопедия лесного хозяйства: в 2-х томах.
- Т.1. Т.2. - М.: ВНИИЛМ, 2006. - 424 с.
ОЦЕНКА БАЛАНСА ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ
субъектов лесных отношений
В.Н. ПЕТРОВ, проф. каф. экономики и управления лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов СПбГЛТА, д-р экон. наук,
А.Е. ТЮРИН, асп. каф. экономики и управления лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов СПбГЛТА
История развития отечественных лесных отношений последнего времени условно может быть разделена на четыре этапа, соответствующих основным периодам развития российского лесного права, с выделением существенных признаков и элементов, характеризующих каждый из этих этапов. Подобное деление представлено в табл. 1.
Приведем их краткую характеристику: 1924-1993 гг. - наличие исключительной государственной собственности на леса и земли лесного фонда, жесткая вертикаль государственного управления лесным хозяйством, сметно-бюджетное финансирование лесного хозяйства и частично лесной промышленности по остаточному принципу, наличие у лесхозов собственных операционных (внебюджетных) средств, лесхозы и леспромхозы - государственные организации.
С точки зрения лесного права этот почти семидесятилетний период может быть разбит на подпериоды, но в рамках каждого из них существенные признаки остаются неизменными.
1993-1997 гг. - отказ от исключительной собственности государства на леса и распределение основных ее полномочий: владение, пользование и распоряжение между различными субъектами хозяйственной деятельности, при сохранении жесткой, единой вертикали государственного управления
wladimirpetrov@mail. ru лесами и лесохозяйственным производством при сохранении бюджетного финансирования лесного хозяйства, появление частных лесозаготовительных предприятий, зарождение частно-государственного партнерства в лесопромышленном секторе страны.
1997-2006 гг. - сохранение государственной собственности на леса, вертикали управления из центра бюджетным финансированием лесного хозяйства и приведение лесных отношений в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации, начало разгосударствления лесного хозяйства и «перекладывания» части затрат государства на частный бизнес, при одновременном освобождении частного бизнеса от несвойственных затрат по содержанию социальной сферы, дальнейшее развитие отношений между государством и частным бизнесом.
2007 г. - начало нового этапа лесных отношений, хотя и на той же форме собственности на земли лесного фонда - государственной, бюджетном финансировании в виде субвенций, но уже с децентрализованным управлением лесами и лесохозяйственным производством, законодательным признанием леса движимым имуществом, с расширением оборотоспособности объектов лесных отношений, образование признаков становления системы частно-государственного партнерства.
142
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2010
ЭКОНОМИКА
Таблица 1
Классификация основных этапов развития лесного хозяйства
Элементы и признаки классификации лесных отношений 1924-1993 1993-1997 1997-2006 с 2007 по настоящее время
Форма собственности на земли лесного фонда исключительная государственная го сударственная государственная государственная
Лесохозяйственное производство государственное государственное государственное/ частное государственное/ частное
Лесозаготовительное производство государственное государственное /частное частное частное
Структура управления централизованная централизованная централизованная децентрализованная
Основные источники финансирования лесного хозяйства госбюджет/СОС госбюджет/СОС госбюджет/СОС госбюджет/средства предпринимателей
Принцип финансирования лесного хозяйства остаточный остаточный остаточный остаточный
Оценка деятельности субъектов федерации нет нет нет да
Рисунок. Механизм оценки деятельности субъектов Российской Федерации в области лесных отношений (2007-июнь 2008 гг.): 1 - представление значений целевых прогнозных показателей на текущий финансовый год Рослесхозом (показатели 1-9), Росприроднадзором (показатели 10, 11) на утверждение МПР РФ (с 2008г. Минсельхоз) в т.ч. форм отчетов органов государственной власти субъектов о расходовании субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий; 2 - доведение Рослесхозом до субъектов федерации значений ЦПП и форм отчетов о расходовании субвенций; 3 - доведение субъектами федерации до лесничеств значений целевых прогнозных показателей и получение значений фактически достигнутых показателей; 4 - отчет субъекта федерации о достижении целевых прогнозных показателей (ежегодно); 5 - отчет субъекта федерации о расходовании субвенций из федерального бюджета на государственное управление, производственные и контрольные функции (ежеквартально); 6 - сбор Рослесхозом отчетов, их анализ; 7 - проведение контрольно-надзорных мероприятий за исполнением переданных полномочий в области лесных отношений Рослесхозом, его подведомственными или территориальными организациями, например, Департаментами лесного хозяйства по федеральным округам; 8 - предоставление Рослесхозом сводной отчетности об использовании субвенций, о достижении целевых прогнозных показателей органами государственной власти субъектов федерации в области лесных отношений
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2010
143
ЭКОНОМИКА
Характерной чертой этого периода является появление в лесном законодательстве положений, направленных на развитие частно-государственного партнерства. Примером может служить институт приоритетных инвестиционных проектов: «инвестиции частного бизнеса взамен на государственные лесные ресурсы». При этом решение о количестве, качестве и местоположении предоставляемых лесных ресурсов принимается на уровне субъектов федерации.
В этой связи представляет интерес с практической и теоретической точки зрения дать оценку зарождающемуся процессу и установить баланс экономических интересов субъектов лесных отношений: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и частного бизнеса в условиях децентрализации системы управления.
Экономическая суть лесных отношений современного периода сводится к предоставлению субвенций из федерального бюджета для осуществления субъектами переданных полномочий с последующей оценкой эффективности их расходования и достижения целевых прогнозных показателей (ЦПП).
Как известно, в условиях рыночной экономики передача части полномочий или производственных функций называется аутсорсингом - аналог отечественной формы организационно-экономического сотрудничества между заказчиком работ или услуг и подрядчиком - специализированной организацией.
Прообразом аутсорсинга является и наши случаи, по передаче части полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации - государственный аутсорсинг и объявление органами государственной власти субъектов федерации торгов на выполнение работ и мероприятий лесного хозяйства - коммерческий аутсорсинг.
Современный механизм оценки не учитывает объемов привлеченных в регион инвестиций.
Немаловажным условием для объективности оценки и прогнозирования развития лесных отношений является определение по субъектам федерации объема привлеченных инвестиций в лесную и лесоперерабатывающую инфраструктуру и сети тестовых репре-
зентативных арендных предприятий и лесничеств, с целью ориентации на их передовой опыт управления и выполнения производственных функций в рамках существующей системы лесного законодательства.
Следует особо подчеркнуть, что речь идет не о модельных лесах, ориентированных на виртуальное лесное право, а о сети тестовых организаций, работающих в реальной системе лесного законодательства.
Современный субвенционный способ финансирования унаследовал от ранее существовавшей сметно-бюджетной системы финансирования все ее основные негативные элементы: инерционность, ведомственная разобщенность между контролируемыми органами Рослесхоза, Минфина и Счетной палаты, не дающая возможности увязать результаты прогнозных показателей с правилами выделения средств со стороны Минфина; остаточный принцип выделения средств на лесное хозяйство, ориентация не на конечный результат, а на затраты.
Но несмотря на указанные недостатки, новая организация финансирования - это значительный прогресс в части соизмерения затрат и результатов производства и управления в лесном хозяйстве на уровне субъекта федерации, а практика привлечения инвестиций в рамках приоритетных инвестпроектов - значительный шаг, стимулирующий развитие производств с высокой добавленной стоимостью на территории нашей страны.
Для нормального функционирования этого экономического механизма необходимо соответствие объема бюджетного финансирования адекватному объему переданных полномочий; учет экономических интересов основных субъектов лесных отношений (инвесторов и государства); учет экономических особенностей и особенностей лесохозяйственного производства, зависящего от объективных факторов, порождаемых не действиями человека, а событиями (ветровалы, пожары, вредители и болезни леса и т.п.).
Таким образом, в новых условиях объектами оценки являются не переданные полномочия, а их конечный результат в производственной и управленческой сфере деятельности.
144
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2010
ЭКОНОМИКА
Таблица 2
Целевые прогнозные показатели по субъектам СЗФО (план) и финансирование лесного хозяйства, 2007 г.
Направление деятельности ЦПП Ед. изм. Архангельская обл. Вологодская обл. Калининградская обл. Республика Карелия Республика Коми Ленинградская обл. Мурманская обл. ОУН Новгородская обл. Псковская обл.
Лесопользование Объем рубок лесных насаждений с 1 га покрытых лесной растительностью земель лесного фонда м3/га 2,4 3,8 4,4 2,6 2,4 3,3 1,4 1,4 3,8 3,7
Соотношение стоимости 1 м3 древесины от рубок лесных насаждений и ставки платы за ед. объема древесины, установленной правительством РФ % 166 155 160 180 155 180 149 110 160 155
Объем платежей в бюджет РФ от использования лесов в расчете на 1 га земель лесного фонда руб/ га 23,3 41,5 196,9 51,0 10,5 84,3 1,1 0,0 60,5 34,0
Сохранение лесов Уд. площадь земель л/ф, покрытых лесной растительностью, погибшей от пожаров %Х10 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,0 0,1 0,1
Уд. площадь земель л/ф, покрытых лесной растительностью, погибшей от вредителей и болезней %Х10 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1
Лесовосстановление Соотношение площадей искусственного лесовосстановления и площадей сплошных рубок лесных насаждений на землях лесного фонда % 10,0 20,0 81,0 28,0 8,0 38,0 2,0 0,0 36,0 32,0
Доля площадей цененных лесных насаждений в составе покрытых лесной растительностью земель лесного фонда % 95,0 86,3 91,2 97,1 94,0 90,2 94,5 100,0 78,5 88,5
Общий сред. прирост на 1 га покрыт. лесной растительностью земель л/ф м3/га 3,0 4,8 5,5 3,3 3,0 4,1 1,8 1,8 4,8 4,6
Лесистость территории субъекта федерации % 54,2 70,0 18,5 52,6 72,5 55,8 36,9 1,1 64,5 38,5
Выявление нарушени Выявляемость нарушений лесного законодательства % нет данных
Возмещение ущерба от нарушений лесного законодательства %
Субвенции из федерального бюджета тыс.руб 1п ’-t <N in <N OO Cxf о <N Г- г- <N Г- in "■t o\ 00 t-- t-- <N 00 О <N VO <N О Ov re Ov О Cxi О t-- оол ’■t <N 00 Cxf ГС о О "■t С" ’-t о 'rt
Средства субъектов и иные источники ю & О 677201,0 707228,4 in "■t 00 in о t-- <N О о" in о о <N in 433426,9 оол in" rc t-- 00 О 00 VO rc О 05 o\ "■t о "-t Ov in r- ГС 00 о" ’■t 00 ГС
Результаты производственной деятельности в лесном хозяйстве находят свое выражение, как правило, в материальных продуктах и объектах, непроизводственной - в услугах. Материальные продукты могут быть измерены системой натуральных и
стоимостных показателей, сложнее определить результат управленческой деятельности субъекта федерации в области лесных отношений. Материальные объекты - это объекты созданной лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры.
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2010
145
ЭКОНОМИКА
Таблица 3
Коэффициент эффективности управления, 2007 г.
Субъект Российской Федерации Субвенции из федерального бюджета, тыс. руб. Средства субъекта и иные источники, тыс. руб. Платежи в федеральный бюджет от использования лесов, тыс. руб. Недоимка федерального бюджета, тыс. руб. Платежи в бюджет субъекта федерации от использования лесов, тыс. руб. Недоимка бюджета субъекта федерации, тыс. руб. К фб К сф
Республика Карелия 277 811,9 520 050,0 410 900,0 75779,6 305 682,7 11 521,6 1,21 0,57
Республика Коми 211 168,1 433 426,9 333 320,0 0,0 85 289,8 0,0 1,58 0,20
Архангельская обл. 251 245,9 677 201,0 397 033,0 39442,2 339 698,5 18 523,7 1,42 0,47
Вологодская обл. 172 012,8 707 228,4 344 157,0 95341,1 167 507,3 3 281,5 1,45 0,23
Калининградская обл. 45 721,7 270 584,5 24 876,2 1622,8 28 075,9 79,3 0,51 0,10
Ленинградская обл. 193 902,6 808 735,8 477 617,0 5104,8 26 876,8 0,0 2,44 0,03
Мурманская обл. 70 204,7 60 131,6 4 594,0 1176,2 4 878,6 487,0 0,05 0,07
Новгородская обл. 146 032,8 375 494,7 153 900,0 42411,4 148 869,5 23 855,7 0,76 0,33
Псковская обл. 74 641,7 138 840,8 54 076,0 1167,1 139 775,0 1 206,3 0,71 1,00
Ненецкий АО 2 144,8 1 164,9 133,1 0,0 0,0 0,0 0,06 0,00
Результатом управленческой деятельности является услуга, оказываемая собственнику лесных участков в составе земель лесного фонда - Российской Федерации по реализации целей лесной политики. Поэтому оценка деятельности субъектов должна производиться только по тем результатам, которые были получены исключительно от реализации переданных полномочий, с учетом объема предоставленных субвенций и привлеченных инвестиций в лесной сектор экономики.
В условиях меняющегося распределения средств лесного дохода между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов федерации, поступление средств на лесное хозяйство от последних со стороны субъектов, очевидно, будет носить также случайный характер. Привлечение же финансовых средств частного капитала в большей степени зависит от региональных органов власти, наличия и качества лесных ресурсов.
Минсельхоз России (ранее - МПР РФ) считает, что результаты находят свое отражение в виде целевых прогнозных показателей деятельности субъекта за год и отчета о расходовании субвенций из федерального бюджета на осуществление функций государственного управления в области лесных отношений.
В настоящее время значения целевых прогнозных показателей доводятся исходя из
достигнутого их уровня прошлых лет, что не является верным. Значения показателей прошлых лет были получены в совершенно иных условиях экономической организации лесного хозяйства и при иной системе управления этим видом экономической деятельности (табл. 2).
Учитывая скорость проводимых реформ лесного хозяйства, в начальный период становления новых взаимоотношений между «центром» и регионами допустимо принятие значений показателей прошлых лет, но с учетом коэффициентов их значимости.
Коэффициенты значимости - это арифметические значения, усиливающие или снижающие доведенные целевые прогнозные показатели, полученные в дореформенное время с учетом современных реалий и требований лесной политики в регионах.
На начальном этапе становления новой децентрализованной системы управления лесным хозяйством оценку результативности государственного аутсорсинга возможно проводить только через экономические показатели, кумулятивно характеризующие эффективность управления субъекта федерации в области лесных отношений.
Для примера рассмотрим основные экономические показатели субъектов федерации СЗФО, характеризующие их доходную и расходную части (табл. 3). Эти показатели в
146
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2010
ЭКОНОМИКА
дальнейшем могут служить в качестве базиса, по которому можно судить об эффективности управления.
Результирующим показателем может быть коэффициент эффективности управленческой деятельности (К7). Он может рассчитываться относительно субвенций из федерального бюджета (Ку фб) как отношение суммы платежей в бюджетную систему Российской Федерации, уменьшенную на сумму недоимок, к сумме израсходованных бюджетных средств и (или) относительно бюджетных средств субъекта федерации (К сф) как отношение суммы платежей в бюджетную систему субъектов федерации, уменьшенную на сумму недоимок, к сумме израсходованных бюджетных средств субъекта.
Результаты расчетов представлены в табл. 3.
По степени эффективности управления все субъекты федерации можно разделить на группы:
- убыточные, Ку < 0;
- малоэффективные, К = от 0,1 до 0,5;
- эффективные, Ку = от 0,5 до 1,0;
- высокоэффективные, Ку > 1,0, где, как правило, в силу наличия дифференциальной ренты по положению и плодородию, субъекты имеют определенные преимущества.
Теоретически точка со значением Ку =1,0 является точкой сомоокупаемости, значения, при которых Ку > 1,0 говорят о самофинансировании.
Исходя из предложенного подхода, с т.з. эффективности управления относительно субвенций к убыточным относится Ненецкий АО, к малоэффективным - Мурманская и Калининградская обл., к эффективным - Новгородская и Псковская обл. и к высокоэффективным - Ленинградская обл., Республика Коми, Вологодская обл., Архангельская обл., Республика Карелия. Такое распределение субъектов отчасти объясняет наличие т.н. региональной ренты, т.е. преимуществ в данном регионе, вызванных природно-географическими факторами. Эти преимущества выступают составной частью общей привлекательности региона для инвесторов.
Экономический смысл коэффициентов эффективности управления заключается в оп-
ределении денежных поступлений в государственный бюджет от использования лесов, приходящихся на один рубль затраченных средств.
Иными словами, он отражает эффективность использования авансированных государством денежных средств.
Новая система экономической организации лесного хозяйства должна стремиться к соблюдению ряда принципиальных положений:
- покрытие бюджетных расходов на ведение лесного хозяйства поступлениями в бюджетную систему средств от использования лесов и их управления;
- программно-целевое финансирование расходов на ведение лесного хозяйства, основанное не на выделении средств от достигнутого уровня прошлого года, а на их адресное финансирование в рамках долгосрочных программ;
- оценка конечных результатов субъектов федерации в области управления лесами и лесохозяйственного производства с учетом объема привлеченных инвестиций;
- баланс экономических интересов Российской Федерации, субъектов федерации и лесопользователей, означающий равновеликую отдачу от авансированных бюджетных средств и средств лесопользователей.
К сожалению, практика развития новых лесных отношений говорит о несоблюдении баланса интересов. Наиболее выгодное экономическое положение занимает Российская Федерация, затем следуют субъекты федерации и на последнем месте оказываются частные инвесторы (лесопользователи).
Сложившееся экономическое положение говорит о перераспределении рентных доходов от использования лесов в пользу государства. В нашем случае рента выступает экономической формой реализации права государственной собственности на земли лесного фонда.
Право государства (собственника - Российской Федерации) на получение абсолютной ренты установлено ст.1, п. 11 Лесного кодекса, где закреплен принцип платности за лесопользование.
Расчеты для 2007 г. показали, что рентабельность лесозаготовок у арендаторов Ле-
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 2/2010
147
