CC BY
14
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2010. № 2
И.В. Петкау1,
соискатель ученой степени канд. экон. наук кафедры «Менеджмент» Московского государственного областного университета
НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ
ФИНАНСИРОВАНИЯ ЛЕСНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
РОССИИ
Данная статья описывает основные проблемы, главные тенденции и закономерности развития лесной промышленности России. Кроме того, в работе рассматриваются экономический и правовой аспекты развития лесного хозяйства России, что актуально в связи с принятием нового Лесного кодекса Российской Федерации и Программы развития лесного хозяйства России до 2010 года.
Ключевые слова: лесная промышленность, деревообработка, Лесной кодекс.
Given article contains the basic problems of development of the wood industry of Russia, the main tendencies, laws. And also considers economic and legal aspects of development of a forestry of Russia that is actual in connection with acceptance of the new Wood Code of the Russian Federation, in the light of accepted in January, 2003 the Government of the Russian Federation of the Program of development of a forestry of Russia till 2010.
Key words: the wood industry, woodworking, the wood code.
Система финансирования отечественного лесного хозяйства в последние 80 лет существует без принципиальных изменений. Постоянным для нее остается и принцип остаточного финансирования. Как правило, этот остаток всегда бывает ниже указанных в смете финансов, запрашиваемых отраслью. В результате лесное хозяйство испытывает хроническую нехватку бюджетных средств, пытаясь восполнить ее за счет иных способов финансирования (собственных операционных капиталов, внебюджетных источников).
В последние 10 лет доля внебюджетных средств в общем объеме финансирования имеет устойчивую тенденцию к росту. За 2000— 2007 гг., по данным Министерства природных ресурсов России (МПР России), она составила в среднем 70% общих расходов на государственное управление и ведение лесного хозяйства.
Зависимость между объемом бюджетного финансирования и внебюджетными средствами всегда обратно пропорциональна: чем меньше выделяется средств из бюджета, тем больше их поступает из внебюджетных источников. Существует некая критическая точка
1 Петкау Иван Васильевич, тел.: + 7 (916) 635-22-09; e-mail: [email protected]
пересечения этой зависимости, перейдя которую лесхозы вынуждены прибегать к способам и источникам пополнения внебюджетных средств, не отвечающим требованиям лесного законодательства. Нахождение такой критической точки может стать предметом специального исследования и руководством к действию для органов исполнительной власти в сфере лесного хозяйства.
В специальной экономической литературе есть множество публикаций о недостатках сметно-бюджетной системы лесного хозяйства. Надо сказать, что эти недостатки присущи не только лесному хозяйству, они характерны для любого вида экономической деятельности в бюджетной сфере. К их числу можно отнести:
— сметное финансирование расходов, а не результатов;
— планирование расходов по их индексации прошлого года;
— жесткую систему бюджетных планов и «мягкий» контроль за расходованием средств;
— несоответствие размера финансирования бюджетных организаций объему выполняемых ими функций, часть которых имеет коммерческий характер, и др.
Следствием этой системы является несовершенство экономической организации лесохозяйственного производства и управления лесами, когда затраченные на работы и мероприятия средства не соизмеряются с конечным результатом. Так, освоенные средства на ведение лесного хозяйства говорят лишь о затратах, понесенных государством и лесхозами, и не отражают итогов деятельности последних. Можно выполнить большой объем работ, затратив немалые финансы, и не иметь при этом положительного отклика.
В лесном хозяйстве ситуацию усугубляет разновременность понесенных затрат и получаемых результатов. Например, период от создания лесных культур до перевода их в покрытые лесом земли занимает 5—8 лет, и затраты на проведение рубок ухода в молодых насаждениях окупятся только через десятилетия. Это основная экономическая проблема лесного хозяйства, но критика встречных финансовых потоков, их непрозрачность носят больше эмоциональный, чем экономический характер.
Административная реформа, начатая весной 2004 г., не обошла стороной лесное хозяйство. Главные ее критерии — уменьшение непроизводительных расходов, возникающих в результате дублирования функций органами исполнительной власти, повышение эффективности финансовых затрат и усиление контроля за соблюдением бюджетного законодательства.
Как же изменит систему финансирования лесного хозяйства (государственного управления и лесохозяйственного производства) широкомасштабная административная реформа? В отношении управления лесами (до тех пор, пока не завершится реформа самого бюджетного процесса) определяющим будет все тот же принцип
остаточного финансирования, поэтому уже сейчас можно с полной уверенностью сказать, что существенных трансформаций в ближайшие годы не произойдет, так как система остается сметно-бюджетной и бюджетная политика государства не изменится. Не даст положительного эффекта и внедрение института доверительного управления участками лесного фонда.
В отношении лесохозяйственного производства дать однозначно пессимистические прогнозы пока нельзя, поскольку на сегодняшний день не решен вопрос о разграничении хозяйственных и управленческих функций на уровне низового звена управления — лесхозов. Эта ситуация не дает возможности принятье решение о создании того или иного варианта финансирования отдельных работ и мероприятий в лесном хозяйстве. Подобному решению должно предшествовать создание экономической и правовой классификации всех выполняемых ныне лесхозами работ, которая позволит обосновать разделение их функций.
Основными держателями производственных функций, часть которых носит коммерческий характер, сегодня являются государственные лесхозы как законные представители собственника лесного фонда. Таким образом, государство по-прежнему остается производителем работ и услуг, а не заказчиком, организатором и их регулятором.
Гораздо сложнее обстоит дело с наличием новых субъектов хозяйственной деятельности, которым может быть предоставлено право на выполнение перечисленных работ и мероприятий. Поиск таких субъектов необходим, так как в случае закрепления указанных выше обязанностей и мероприятий исключительно за лесхозами последние будут выполнять работы, получать бюджетные средства и сами контролировать результаты своей деятельности, как это происходит в настоящее время. Рациональнее предоставить выполнение этих мероприятий сторонним организациям, а за лесхозами оставить учет и контроль за ходом исполнения работ в качестве составных элементов управления лесами и лесохозяйственным производством.
В роли сторонних организаций могут выступать лесопользователи, подрядчики (контрактеры) либо специально созданные на уровне субъектов Федерации региональные агентства по выполнению лесохозяйственных работ. Заказчиками будут субъекты бюджетного планирования — территориальные органы Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза). Взаимоотношения между заказчиками и исполнителями должны строиться на основе заключаемых государственных контрактов или подрядных договоров.
Рассмотрим возможные варианты новых экономических отношений и соответствующую систему финансирования с движением финансовых потоков (рисунок).
Возможный вариант системы финансирования лесного хозяйства с указанием
финансовых потоков:
Рослесхоз — Федеральное агентство лесного хозяйства России; МПР РФ — Министерство природных ресурсов; ФСН — Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; ТСН — территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования; ТАЛХ — территориальные органы Федерального агентства лесного хозяйства; РАЛХ — региональные агентства по выполнению ле-сохозяйственных работ в субъектах Федерации; Нф — надзорные функции; Хф — хозяйственные функции; Уф — управленческие функции; ЛП — лесопользователи; К — контрактеры (подрядчики, субподрядчики), физические или юридические лица; 1—12 — финансовые потоки
С учетом того, что новый Лесной кодекс РФ находится на стадии совершенствования, а распределение платежей за лесопользование планируется регулировать с помощью бюджетного законодательства, на рисунке отражена не бюджетная система с ее тремя уровнями (федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления), а консолидированный бюджет, объединяющий федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.
Осуществление функций управления и оказания государственных услуг происходит по вертикали — от Рослесхоза до лесхозов. Соответственно по этой вертикали идут второй (2), четвертый (4) и шестой (6) финансовые потоки.
Второй (2) поток — федеральные бюджетные средства, получаемые Рослесхозом на выполнение своих функций и на содержание собственного аппарата управления.
Четвертый (4) поток — федеральные бюджетные средства, направляемые Рослесхозом своим территориальным органам на выполнение их функций и содержание аппарата управления.
Шестой (6) поток — федеральные бюджетные средства, направляемые территориальными агентствами лесного хозяйства (ТАЛХ) подведомственным лесхозам на выполнение управленческих и хозяйственных функций (ведение лесного хозяйства, если нет иных исполнителей).
Первый (1) поток — федеральные бюджетные средства, получаемые МПР России на выполнение своих функций и на содержание собственного аппарата управления.
Наиболее сложные финансовые отношения будут складываться в сфере выполнения хозяйственных функций по ведению лесного хозяйства. Сложность обусловлена неразвитостью в лесном хозяйстве контрактных отношений и оценочной деятельности конечных результатов работ и мероприятий. Здесь возможно многовариантное выполнение хозяйственных функций, когда их осуществляют:
— лесхозы, если нет иных исполнителей этих работ;
— лесопользователь, ведущий лесное хозяйство;
— лесопользователь, ведущий лесное хозяйство, и подрядчики (по договору);
— подрядчики (контрактеры);
— специально созданные в субъектах Федерации региональные агентства по выполнению лесохозяйственных работ собственными силами или силами субподрядчиков.
Во всех перечисленных вариантах, кроме первого, необходимо заключать государственный контракт (договор подряда) на выполнение работ для государственных нужд между ТАЛХ и исполнителями работ (хозяйственных функций). При этом появляются соответствующие финансовые потоки.
Восьмой, девятый и десятый (8, 9, 10) потоки — финансовые потоки, направляемые соответственно лесопользователю, подрядчикам (контрактерам) и региональным агентствам за выполнение лесохозяйственных работ согласно государственному контракту.
Несмотря на то что в Лесном кодексе предусмотрено положение о лесопользователях с ведением лесного хозяйства, по которому затраты на ведение лесного хозяйства должны компенсироваться путем уменьшения арендной платы, представляется целесообразным и в этом случае заключать договорные отношения. Заключение договора подряда или государственного контракта с лесопользователем позволит четко определить виды работ и мероприятий лесного хозяйства, права и обязанности сторон, порядок финансирования оконченных работ, процедуру их оценки, ответственность сторон.
Еще один вариант исполнения хозяйственных функций — комбинированный способ с учетом вышеизложенных вариантов. Например, региональное агентство лесного хозяйства заключает договор
с лесопользователем на выполнение работ, связанных с ведением лесного хозяйства. В этом случае появятся новые финансовые потоки.
Одиннадцатый и двенадцатый (11, 12) потоки — финансовые потоки, возникающие в случае привлечения лесопользователем или региональным агентством лесного хозяйства субподрядчиков.
Финансирование надзорных функций происходит по третьему (3) и пятому (5) финансовым потокам.
Третий (3) поток — федеральные бюджетные средства, получаемые Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (ФСН) на выполнение своих функций и содержание собственного аппарата управления.
Пятый (5) поток — федеральные бюджетные средства, направляемые ФСН своим территориальным органам на выполнение их функций и содержание аппарата управления.
Доходную часть бюджета будет формировать седьмой (7) финансовый поток, который составят различные налоги с предпринимателей, платежи за лесопользование, за перевод лесных земель в нелесные и др.
Несмотря на появление новых финансовых потоков, ситуация в области финансирования лесного хозяйства не изменится до тех пор, пока не завершится реформа государственного бюджетного процесса. Для начала в федеральный бюджет надо ввести строку «Лесной доход», определить его составные части, порядок формирования. Иными словами, распределение финансовых средств должно осуществляться исходя из уровней целевой системы лесной политики с обоснованием взаимосвязи между бюджетными ассигнованиями и результатами деятельности бюджетных структур. Наряду с расходами по конкретным программам нужно планировать непрограммные расходы, проводя жесткий мониторинг бюджетного финансирования.
Бюджетная политика должна опираться не на вертикаль финансирования по сметам, а на программно-целевое многоуровневое бюджетное планирование с ориентацией на фактические затраты.
Исходя из целей лесной политики на федеральном уровне следует выделять правоустанавливающую деятельность по гармонизации лесных отношений в системе «общество—лес», по организации использования лесов, которая будет способствовать их биологическому разнообразию, продуктивности, потенциалу экологических, экономических и социальных функций, а также сохранению, преумножению и управлению при выполнении ими экологической, экономической и социальной роли в обществе. Эти действия должны быть закреплены за МПР России.
К функциям федерального уровня также относится правоприменительная деятельность, связанная с сырьевыми ресурсами, сохранением рабочих мест, привлечением инвестиций, извлечением прибыли от использования леса, воспроизводством, разведением и сбережением лесов, повышением их продуктивности. Эта группа относится к полномочиям Рослесхоза.
На уровне субъектов Федерации правоприменительная деятельность, преследующая ограниченные цели, связана с изымаемыми и неизымаемыми ресурсами, оплатой труда, страхованием, социальными гарантиями работников бюджетной сферы, воспроизводством и созданием лесов на не покрытых лесом и нелесных землях, охраной лесов от пожаров, защитой их от вредителей и болезней. Реализация данных функций ляжет на территориальные органы Рослесхоза.
Вышеперечисленная деятельность представляет собой непроизводственную сферу, и ее результат не является материальным продуктом.
К функциям местного уровня относятся работы, мероприятия и услуги лесного хозяйства, которые могут осуществлять лесхозы, входящие в бюджетную структуру, если нет иного исполнителя (за исключением работ по управлению федеральным имуществом и оказанию государственных услуг).
Часть полномочий, касающаяся управления лесами (ведение государственного мониторинга лесов, государственного учета лесного фонда, внесение предложений по отнесению в установленном порядке лесов к группам и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы или категории защитности соответственно в другую группу или категорию, рассмотрение ходатайств о переводе лесных земель в нелесные и о переводе земель лесного фонда в земли иных категорий, оказание государственных услуг, связанных с предоставлением информации о состоянии участков лесного фонда), должна осуществляться исключительно органами исполнительной власти. Оставшаяся часть работ может выполняться доверительным управляющим участка лесного фонда, если новым лесным законом будет закреплен институт доверительного управления.
Министерство, службы, агентства и лесхозы с точки зрения финансирования лесного хозяйства рассматриваются как субъекты бюджетного планирования. Существующее бюджетирование, понимаемое исключительно как технический процесс, необходимо трансформировать в экономико-политический.
МПР РФ, Рослесхоз, ФСН и их территориальные органы в результате реформы бюджетной политики должны из распределителей
бюджета преобразовываться в полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств.
В конце финансового года необходимо проводить оценку результативности бюджетных расходов по показателям каждого субъекта бюджетного планирования. Для первых двух уровней оценка результативности (конечного общественно значимого результата) потребует научных изысканий, для третьего уровня за основу следует принять разработанный ранее в системе бывшего Рослесхоза порядок приемки законченных лесохозяйственных объектов, работ и услуг.
