CC BY
112
28
Экономические науки
УДК 338.2
НАПРАВЛЕНИЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Акушева М.Х., магистрант 2-го курса,
направление подготовки «Государственное и муниципальное управление» ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», Северо-Кавказский институт, г. Пятигорск E-mail: [email protected]
В статье на основе анализа зарубежного и российского опыта стратегического планирования муниципальных образований делается вывод о том, что использование таких инструментов, как форсайт и краудсорсинг, позволяет повысить эффективность управления конкурентоспособностью муниципальных образований путем усовершенствования механизма стратегического планирования. Данные управленческие инструменты способны повысить качество стратегического планирования социально-экономического развития муниципалитетов на этапе разработки стратегий и оценки их исполнения.
Ключевые слова: краудсорсинг, форсайт, форсайт-сессия, муниципальные программы, стратегическое планирование.
DIRECTION OF IMPROVEMENT OF INSTRUMENTS
OF STRATEGIC PLANNING OF DEVELOPMENT OF MUNICIPAL UNITS
Akusheva M.H., undergraduate of the 2st course,
direction of preparation "The public and municipal administration",
FSBEI HE "Russian academy of national economy and public service under the President
of the Russian Federation", North Caucasian institute, city of Pyatigorsk
In the article, which based on the analysis of the foreigh and Russian experience of strategic planning of municipalities, it is concluded that the use of such instruments as foresight and crowsourcing, makes it possible to improve the effectiveness of management of the competitiveness of municipalities by improving the mechanism of strategic planning. These instruments of management can improve the quality of strategic planning for the socio-economic development of municipalities at the stage of developing strategies and assessing of their use. Key words: crowdsorsing, foresight, foresight-session, municipal programs, strategic planning.
К настоящему времени сложилось немало инструментов повышения эффективности управления конкурентоспособностью муниципальных образований, среди них: муниципально-частное партнерство, муниципальные закупки, целевые программы, городской маркетинг, инструменты контроля над деятельностью органов местного самоуправления, инструменты учета мнения граждан, мониторинг эффективности бюджетных расходов и многие другие [1].
Наиболее востребованным управленческим инструментом к настоящему времени является краудсорсинг, позволяющий органам муниципального управления привлечь население к решению стратегических вопросов местного
значения. Другим инструментом, получающим все более широкое использование, является форсайт, обеспечивающий глубокую научную и экспертную проработку стратегий развития как отдельных отраслей, так и социально-экономической системы в целом [4].
С принятием поправок в Бюджетный кодекс, согласно Федеральному закону от 07.05. 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса», Российская Федерация переходит на программный тип бюджетного планирования, который предполагает фор-
мирование муниципальных программ нового формата.
С 2015 г., муниципальные программы играют важнейшую роль в реализации стратегий социально-экономического развития муниципалитетов. Это подтверждается еще и тем, что муниципальные программы отнесены Федеральным законом № 172-ФЗ [5] к документам стратегического планирования, содержащим комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования.
Одним из наиболее распространенных управленческих инструментов как в корпоративном, так и в государственном секторе в настоящее время является краудсорсинг [3].
Преимущество использования массового привлечения людей к решению общественно значимых проблем заключается в том, что знания многих людей могут быть более эффективными, чем знания и опыт нескольких профессионалов из рассматриваемой сферы.
Краудсорсинг основан на предположении, что в обществе всегда присутствуют талантливые люди, готовые бесплатно или за символическое вознаграждение генерировать идеи, решать проблемы и даже проводить исследования в корпоративных или общественных целях. При этом главным стимулом для них является не вознаграждение, а возможность увидеть воплощение своей идеи в практической деятельности [11].
Цель краудсорсинговой технологии - оптимизировать интеллектуальный и инновационный потенциал «мудрой толпы». Внедрение краудсорсингового подхода для повышения эффективности механизма государственного и муниципального управления приведет к формированию гражданского экспертного сообщества. Это может стать источником как кадрового резерва управленческих кадров, так и неиссякаемым резервом для идей по глубокой модернизации экономики страны [12].
Необходимо отметить, что краудсорсинг направлен как на выявление потребностей населения, так и на поиск усовершенствований,
которые могли бы удовлетворить имеющиеся или потенциальные нужды.
Актуальность применения в государственном и муниципальном менеджменте технологии краудсорсинга связана также с развитием современных информационных и коммуникационных технологий, социальных сетей и различных диалоговых интернет-площадок. Краудсорсинг позволяет органам публичной власти принимать более эффективные управленческие решения с учетом мнений, требований, предложений населения, бизнес-сообщества, научного сообщества и т. д. каждого конкретного муниципального образования.
Краудсорсинг, как правило, направлен на решение взаимосвязанных задач: сбор и обработка информации, направляемой путем жалоб и петиций, сбор и обработка конструктивных идей по проводимым исследованиям, сбор предложений к проектам нормативно-правовых документов, формирование пула независимых экспертов среди местного населения, оценка деятельности органов местного самоуправления и т. п. [2]
При этом органам управления необходимо правильно использовать инструменты краудсорсинга, как одного из источников формирования конкурентного потенциала муниципальных образований, поскольку злоупотребление данной технологией или неправильная организация может снизить эффективность управления.
Также определенным ограничителем применения краудсорсинговых технологий является уровень информатизации в стране.
Но, несмотря на существование некоторых ограничений, краудсорсинговые технологии широко используется бизнесом и публичными властями как за рубежом, так и в России. Международный опыт применения краудсорсинга свидетельствует об эффективности его использования, например, при обсуждении принимаемых законов.
Российский опыт применения краудсорсинга, несмотря на относительно недавнее внедрение этого управленческого инструмента в государственное и муниципальное управление, свидетельствует о повышенном интересе к данной технологии.
С 2013 г. в Российской Федерации действует
специализированный сайт общественных инициатив [6], на котором к настоящему времени размещено 4299 гражданских предложений, по 11 из них уже приняты решения на федеральном уровне. Активно используются краудсорсинговые технологии Агентством стратегических инициатив на краудсорсинговой площадке [7] для решения вопросов повышения инвестиционной привлекательности России. Краудсорсинговые проекты получили свое распространение и на региональном уровне (Приморский край, Архангельская область, Волгоградская область, Ульяновская область и др.).
В 2013 г. в ХМАО-Югре прошел первый этап краудсорсингового проекта «Вместе за достойную медицину» [6], охвативший более тысячи жителей. Проект позволил провести общественную экспертизу программы модернизации системы здравоохранения округа, выявить существующие проблемы и наметить пути их решения.
Особый интерес представляет опыт краудсорсингового проекта Зеленограда, проведенного в 2013 г., направленного на определение путей развития города в перспективе ближайших 10 лет. В рамках трехмесячного проекта приняло участие 822 участника, разработано 796 идей, зафиксировано более 17 000 оценок к идеям, постам и высказываниям на проекте, 36 лучших идей выбрано для реализации [8].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что краудсорсинговые инструменты позволяют добиться повышения эффективности муниципального управления путем вовлечения населения в решение общественно значимых проблем, мобилизовав за счет этого дополнительные человеческие ресурсы для поиска новых креативных и инновационных решений. Это, в свою очередь, дает возможность повысить открытость деятельности органов местного самоуправления, найти общественно поддерживаемые пути дальнейшего развития конкурентоспособности муниципальных образований, снизив при этом вероятность социальных конфликтов и тем самым поддержав его устойчивое развитие.
Не менее важным инструментом в современном управлении является форсайт. Несмотря на то, что методы форсайта используют многие организации, как бизнес-структуры, так и
государственные структуры, универсального определения форсайта до сих пор так и не сложилось.
Форсайт (от англ. Foresight - взгляд в будущее, предвидение) - это социальная технология, формат коммуникации, который позволяет участникам договориться по поводу образа будущего, а также, определив желаемый образ будущего, договориться о действиях в его контексте.
RapidForesight (RF) - это инструмент для прогнозирования и формирования будущего, позволяющий получать за короткий срок высокой точности прогнозы относительно будущего и путей их достижения, и объединять людей для реализации их представлений о будущем.
RapidForesight (быстрый форсайт) - российская версия форсайт-методики, разработанная группой RE-ENGINEERING FUTURES (http://refuture.me/), позволяющая достигать репрезентативных результатов в более короткие сроки, чем классические технологии форсайта.
Форсайт можно рассматривать как:
• способ организации своей деятельности -выстраивание проектов изменений; вложение своего времени и усилий, поддержка людей и их активности, которые продвигают к желаемому образу будущего;
• способ мышления - от будущего к настоящему, от образа будущего к сегодняшней ситуации, через точки необходимого приложения усилий;
• технология (способ) организации групповой работы - определенные правила проведения работ по формированию образа будущего и способа его достижения, которые включают в себя: правила сбора участников работы; процедуры и шаги проведения групповой работы; правила и техники модерации; способы достижения и фиксации договоренностей; способы упаковки и презентации материалов для представления другим заинтересованным лицам.
• продукт - конкретный документ (прогноз, дорожная карта), который становится справочником, поддержкой или даже руководством при принятии решений, ориентированных на значительные масштаб и длительные сроки.
Произнося «Форсайт» чаще всего имеют в виду именно проведение работы по выработке образа будущего и проектов по его воплощению. В случае с RapidForesight - это будет форсайт-сессия.
Базовая методология любого форсайт-метода включает четыре уровня деятельности:
• настоящее (работа с карточками, высказывания участников, модерация);
• будущее (предсказательные методы, работа с перспективами и т. д.);
• планирование (стратегический анализ, определение приоритетов);
• нетворкинг(инструменты, направленные на создание диалога и соучастия участников форсайта).
Базовые принципы форсайта:
• будущее зависит от прилагаемых усилий, его можно создать;
• будущее вариативно - оно не проистекает из прошлого, а зависит от решений участников и стейкхолдеров;
• есть области, по отношению к которым можно строить прогнозы, но в целом будущее нельзя предсказать достоверно, можно подготовиться или подготовить будущее таким, каким мы его хотим видеть.
Важными элементами специфики форсайт-подхода является также то, что он работает с отдаленным будущим (от ближайшего до удаленного на 10-15 лет) и учитывает альтернативные сценарии развития, имеет дело не только с возможными, вероятными и желательными событиями, но и с так называемыми «дикими картами» - маловероятными событиями, которые потенциально могут оказать значительное влияние на будущее исследуемой сферы. Вариантом работы с «дикими картами» является, например, Emerging Issues Analysis - методология поиска тех «семян» изменений в настоящем, которые в будущем способны повлиять на развитие событий.
Будущее многовариантно, и многое зависит от того, куда пойдет большинство. Всегда есть «повстанцы» и «революционеры», которые делают технологические революции, но человечество, как правило, реагирует на «мейнстрим» - основное течение в технологическом развитии. А представление о «мейнстриме» дают те, кто реально «играет» на технологическом рынке.
Именно поэтому форсайт необходимо строить ежегодно, чтобы отслеживать, как меняется их совместное видение» [10].
За рубежом форсайт активно применяют для прогнозирования развития не только науки и технологий, но и социальных систем, решая вопросы, связанные с подготовкой кадров, образованием, структурой населения, возможными процессами реструктуризации экономики. Разрабатываются проекты социального развития как отдельных городов (Дублин, Барселона, Штутгарт), так и целых стран: Австрии, Великобритании, США, Финляндии, Франции, Китая, Японии, стран Латинской Америки и др. За последние десятилетия были осуществлены форсайт-проекты в следующих регионах: Каталония (автономная область Испании), Лимузин (регион во Франции), Ломбардия (Италия), Уусимаа (Финляндия), Мид-ленс (Великобритания), Центральная Македония, Западно-Венгерский регион, Баден-Вентемберг (Германия), Рейланд-Фальц (Германия) и др. [3]
Сегодня форсайт используется как системный инструмент формирования будущего, который позволяет учитывать изменения во всех сферах общественной жизни: науке и технологиях, экономике, социальных, общественных отношениях, культуре [9].
Актуальность внедрения форсайта заключается в том, что он содержит три дополняющих друг друга направления деятельности, такие как:
• «предвидение будущего» - определение базовых тенденций в развитии больших социально-экономических систем;
• «управление будущим» - согласование представлений ключевых субъектов о возможных вариантах будущего и сопряжение их стратегических целей;
• «маршрутизация будущего» - построение комплексной карты маршрутов движения в будущее.
Форсайт опирается на представление о времени - «будущее в настоящем», что означает: меняя настоящее, люди получают возможность изменять/строить будущее или противостоять ему.
Можно выделить три ареала распространения форсайта: первоначально - это технологический форсайт, который применяется для разработки перспектив развития науки и технологий, второй
ареал - форсайт экономических систем и, наконец, третий ареал - социально-экономический форсайт [2].
Таким образом, форсайт помогает сформировать «желаемое будущее» социально-экономической системы в конкурентной среде с помощью управления конкурентоспособностью.
Выбор инструментария каждого конкретного проекта форсайта индивидуален и обусловлен не только доступными ресурсами, природно-гео-графическими, экономическими и социокультурными особенностями территории, для которой он проводится, но и приоритетами развития.
Основополагающими принципами форсайта являются [10]:
• вовлеченность различных общественных сил - бизнеса, научного сообщества, органов государственной власти и гражданского общества, в обсуждение и сопоставление долгосрочных прогнозов, стратегий развития, выработку более полного комплексного видения будущего, достижение консенсуса и согласования путей достижения будущего;
• коммуникация участников;
• концентрация на долговременном периоде;
• координация - это означает, что наука и технологии оцениваются в связи с экономическими и социальными достижениями;
• согласованность - необходимость слаженной работы бизнеса, научного сообщества, органов государственной власти и гражданского общества, которые пытаются прийти к консенсусу на основе разработанных специалистами сценариев развития общества.
Ключевой задачей территориального форсайта является выявление уникальной позиции рассматриваемого региона, по сути его конкурентного преимущества.
В работе с территориями метод РарИРоге$1д№ позволяет проходить кризисные точки развития вне зависимости от того, насколько масштабной или, напротив, конкретной, является задача. Ситуация проведения может быть «острой» - как в случае резкого изменения статуса территории. Ситуация может быть рутинной - например, это может быть ежегодная пересборка стратегии развития отрасли в свете меняющихся обстоятельств.
Отдельные форсайт-сессии в таком случае становятся вехами-сверками темпов сонаправленно-го движения по выбранному вектору и внесению необходимых обновлений и корректировок в соответствии с общей повесткой.
Систему Рар1ЬРогеБ1д^ можно представить в виде 4 последовательных шагов (рис. 1).
Рис. 1.4 шага RapidForesight [2]
Типовые результаты форсайт-сессий, как правило, укладываются в следующий список:
• экспертиза и реинжиниринг существующих стратегий развития территории, и размещенных на ней предприятий;
• проверка стратегии на соответствие текущей деятельности, обустройство дефицитных активностей проектами развития;
• создание проектной (дорожной) карты на основе стратегии и синтез рабочих групп для работы по ее реализации;
• оценка существующей и формирование адекватной новой стратегии «команды изменений» - лидеров гражданского общества, субъектов и площадок коммуникации между властью и обществом;
• формирование «команды развития» при руководителе в тесной связи с реально существующим активом гражданского общества территории;
• построение прогноза и стратегии развития в контексте трендов развития мета-территории (района для города, страны для республики и т. д.);
• выстраивание стратегии развития территории в условиях изменения стратегии мета-территории, статуса территории, изменения ее границ, целевых показателей, социальных условий.
Примерами работы с территориями в методе РР являются:
• форсайт наукоградов Московской области -создание стратегии развития наукоградов;
• форсайт Солнечногорского района Московской области - создание стратегии развития района;
• развитие туризма в Республике Коми - создание стратегии развития туризма.
Для муниципальных образований особо актуальным на ближайшую перспективу будет использование специализированного форсайта по ключевым сферам развития конкурентоспособности муниципалитета, которые находили бы свое отражение в их стратегиях социально-экономического развития. Говоря о форсайте, как о прогнозировании заданного будущего для муниципального образования, необходимым становится выявление тактических и стратеги-
ческих конкурентных преимуществ, построение планов и организация систематических действий, позволяющих достичь на их основе заданных ощутимых эффектов для экономики и общества муниципалитета.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что использование инструментов форсайта и краудсорсинга позволяет повысить эффективность управления конкурентоспособностью муниципальных образований путем усовершенствования механизма стратегического планирования.
В связи с этим, среди основных задач в данной области на современном этапе развития России можно выделить следующие:
- отражение необходимости применения инструментов форсайта и краудсорсинга при разработке стратегических документов социально-экономического развития муниципальных образований;
- разработка и утверждение методических документов, регламентирующих порядок, правила и процедуры форсайта.
Рассмотренные выше управленческие инструменты способны повысить качество стратегического планирования социально-экономического развития муниципалитетов на этапе разработки стратегий и оценки их исполнения, в тоже время обязательным инструментом реализации стратегических документов согласно федеральному законодательству в ближайшее время станут муниципальные программы, эффективное выполнение которых непосредственным образом будет отражаться на развитии конкурентоспособности муниципалитетов.
Проведенный анализ инструментов, внедряемых в практику государственного и муниципального управления, показал потенциал их использования в целях повышения конкурентоспособности муниципальных образований. Однако разрозненное использование таких управленческих инструментов, как форсайт, краудсорсинг, муниципальные программы, не в полной мере связанных со стратегическим планированием как основным механизмом управления конкурентоспособностью муниципалитетов, не дает возможности использовать их потенциал для влияния на все группы факторов конкурентоспособности и
извлекать преимущества из синергетического эффекта их взаимоувязанного использования.
Кроме того, фрагментарное использование отдельных инструментов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований не дает возможности органам
управления оценивать влияние на развитие конкурентоспособности муниципалитетов, а значит принимать эффективные, своевременные управленческие решения в данной сфере.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ильина И.Н. Экономика городского хозяйства: учебное пособие / И.Н. Ильина - М.: КНОРУС, 2013. С. 177-178.
2. Ильина И.Н. Форсайт: сценарий правильного будущего / И.Н. Ильина // Интеллект&Технологии. 2012. № 1. С. 82, 83.
3. КопыченкоГ.С. Инструменты форсайта и краудсорсинга как источники формирования конкурентного потенциала муниципального образования.
4. Копыченко Г.С. Актуальные проблемы и перспективы развития государственного управления: сборник научных статей по материалам ежегодной международной научно-практической конференции от 23.11. 2013 г. / Под ред. С.Е. Прокофьева, О.В. Паниной, С.Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2014. С. 358-365.
5. О стратегическом планировании в Российской Федерации: [федеральный закон от 28.06. 2014 г. № 172-ФЗ] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант-Плюс»: Законодательство: Версия Проф. - Режим доступа: ЬИр://Ьа$е. шпзиКап^и
6. Официальный сайт Агентства стратегических инициатив [Электронный ресурс]. - Режим доступа: asi12.ru
7. Официальный интернет-ресурс для размещения инициатив граждан Российской Федерации «Российская общественная инициатива» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.roi.ru.
8. Официальный сайт Префектуры города Зеленоград, раздел «Новые пути развития Зеленограда» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.zelao.ru/24224/24225/
9. Скопина И.В. Прогнозирование инновационной деятельности на основе применения технологии Форсайта [Электронный ресурс] / И.В. Скопина, Н.Л. Назарова // Современные технологии управления. 2011. № 10. - Режим доступа: http://sovman.ru/all-numbers/arсhive-2011/oсtober2011/item/54-05-10-11.html
10. ТретьякВ.П. Форсайт как технология предвидения / В.П. Третьяк // Экономические стратегии. 2009.
11. Шапигузов С.М. Краудсорсинг в госсекторе: инновация с расчетом на гражданское общество [Электронный ресурс] / С.М. Шапигузов, А.К. Синягин // Бюджет. 2012. № 7. - Режим доступа: http://bujet.ru/ artiсle/193827.php
12. ШмигириловаЛ.Н. Особенности краудсорсингового потенциала региона [Электронный ресурс] / Л.Н. Шмигирилова // Экономика и социум. 2014. № 2. - Режим доступа: http://www.iupr.ru/osnovnoy_razdel _2_11_2014_д_/
