CC BY
65налоговый маневр в нефтяной отрасли*
Андрей КАУКИН
Заведующий лабораторией отраслевых рынков и инфраструктуры Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. экон. наук. Е-таН; kaukin@iep.ru Евгения МИЛЛЕР
Научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таН; miller-em@ranepa.ru
Налоговый маневр, проводимый в нефтяной отрасли с конца 2014 г., должен был решить проблемы, связанные с неэффективностью отечественной нефтепереработки. Однако корректировка его первоначальных параметров в течение двух последующих лет с целью получения дополнительных средств в бюджет создает демотивирующие условия для НПЗ по повышению глубины переработки и модернизации производства. Наши исследования позволяют предложить вариант реализации налогового маневра, дающий возможность решить, в том числе, проблему стимулирования перехода к производству «корзины» нефтепродуктов с большей долей бензина.
Ключевые слова: нефтеперерабатывающая отрасль, нефтеперерабатывающие заводы, нефтепродукты, налоговый маневр, НДПИ, экспортная пошлина.
Программа мер1 по реформированию налогообложения нефтяной отрасли, призванных мотивировать ее участников к повышению энергоэффективности отечественной нефтепереработки и экономики в целом, сократить масштаб субсидирования нефтеперерабатывающих заводов (НПЗ) России и стран ЕАЭС, а также повысить эффективность налоговой системы2, была принята в конце 2014 г. Достичь основной цели налогового маневра - выравнивания условий деятельности нефтяных компаний на внутреннем и внешнем рынках -предполагалось за счет сокращения экспортных пошлин и акцизов на нефтепродукты с одновременным повышением НДПИ на нефть.
На практике описанный механизм, изначально заложенный в Налоговый кодекс РФ, претерпел значительные изменения (например, в конце 2015 г. снижение экспортной по-
шлины было заморожено с целью сохранения наполняемости бюджета в новых макроэкономических условиях) и фактически не сработал3. Несмотря на удешевление нефти, стоимость производства нефтепродуктов в среднем по экономике осталась достаточно высокой, нефтеперерабатывающая отрасль продолжает получать неявную субсидию (за счет заниженных относительно мировых внутренних цен на нефть), которая не доходит до конечного потребителя. Более того, при заявленных в 2014 г. планах по постепенному снижению акцизов на нефтепродукты их ставки постоянно повышаются. Возникла ситуация, при которой доля налогов в рублевом выражении в тонне нефтепродуктов для внутреннего рынка значительно превышает долю налогов в тонне нефтепродуктов, отправляемых на экспорт4. Учитывая новый механизм распределения по
* — Статья из Мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 16 (54) (сентябрь 2017 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.
1 Федеральный закон от 24.11.2014 г. № Збб-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
2 Бобылев Ю., Идрисов Г., Каукин А., Расенко О. Нефть, бюджет и налоговый манёвр // Экономическое развитие России. 2015. № 11. С. 47-50.
3 Идрисов Г., Каукин А. Налоговый манёвр; ускорение экономического роста в ущерб бюджетной консолидации // Экономическое развитие России. 2016. № 6. С. 7—11.
4 Гордеев Д. Повышение акцизов блокирует налоговый манёвр // Экономическое развитие России. 2016. № 9. С. 49—53.
уровням бюджета акцизных платежей5, взимаемых при продаже нефтепродуктов, производимых на территории России и позволяющих в значительной степени увеличить поступления в региональные бюджеты, это тормозит реализацию стратегии реформирования нефтяной отрасли6.
В Институте экономической политики им. Е.Т. Гайдара (Институте Гайдара) был разработан вариант реализации налогового манёвра, учитывающий последствия кризиса, текущую экономическую ситуацию, экономику отдельных НПЗ и достижение первоначально запланированных конечных результатов реформы.
Согласно действующему законодательству7 параметры налогового маневра в 2016 и 2017 гг. имеют следующие значения8: коэффициент в формуле расчета экспортной пошлины на отечественную нефть в 2016 г. - 0,42, с 1 января 2017 г. - 0,3; базовая ставка НДПИ увеличивается с 857 руб./т в 2016 г. до 919 руб./т. с 1 января 2017 г.; ставка экспортной пошлины на светлые нефтепродукты - 0,4 в 2016 г. и 0,3 с 2017 г.; ставка экспортной пошлины на темные нефтепродукты - 0,82 в 2016 г. и 1,00 с 2017 г. Предусмотрено увеличение акциза на нефтепродукты в 2017 г. по сравнению с его значением в 2016 г.9.
Таблица 1
Динамика налоговых поступлений при осуществлении полного налогового маневра в варианте Института Гайдара
2019 г. 2020 г. 2021 г. 2022 г. 2023 г. 2024 г.
Курс доллара, руб./долл. 58,80 58,21 57,75 57,75 57,63 57,48
Цена на нефть, долл./барр. 55,00 57,00 58,14 59,30 60,49 61,70
Экспортная пошлина на нефть, в % ВВП 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Экспортная пошлина на нефтепродукты, в % ВВП 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Акциз на бензин, в % ВВП 0,51 0,51 0,51 0,51 0,51 0,51
НДПИ на нефть, в % ВВП 9,00 9,22 9,32 9,48 9,63 9,78
Суммарные поступления в бюджет, в % ВВП 9,51 9,73 9,84 9,99 10,14 10,29
Прирост суммарных поступлений в бюджет, п.п. к ВВП 2018 г. 1,67 1,89 2,00 2,15 2,30 2,45
Изменение безналоговой цены производителей на нефть, в % к 2018 г. 39,0 42,9 44,7 47,8 50,6 53,4
Изменение безналоговой цены производителей на бензин, в% к 2018 г. 10,3 13,9 15,7 18,6 21,2 23,9
Изменение розничной цены на бензин, в % к 2018 г. 7,1 9,7 10,8 12,9 14,7 16,5
Примечание. Расчеты в ценах 2015 г.
Источник: расчеты авторов на основе данных ЦЦУ ТЭК, Росстата, ФТС.
5 Федеральный закон от 23.05.2016 г. № 145-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 6 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
6 Гордеев Д. Повышение акцизов блокирует налоговый манёвр // Экономическое развитие России. 2016. № 9. С. 49-53.
7 Федеральный закон от 24.11.2014 г. № 366-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
8 На момент проведения расчетов и написания статьи.
9 В расчетах используется числовое значение акциза на автомобильный бензин класса 5 (10 130 руб./т в 2016-2017 гг. и 10 535 руб./т начиная с 1 января 2018 г.).
RUSSIAN ECONOMIC DEVELOPMENT • VOLUME 24 • № 10 • OCTOBER-NOVEMBER 2017 61
Основные параметры варианта налогового маневра, предлагаемого экспертами Института Гайдара10;
• полная единовременная отмена вывозных таможенных пошлин на нефть с одновременным и эквивалентным (в абсолютных значениях в долларах за тонну) повышением НДПИ на добычу нефти, полная отмена вывозной таможенной пошлины на нефтепродукты в 2019 г.;
• ставка акциза на нефтепродукты остается на уровне 2018 г.;
• введение паушальной субсидии (единовременная, неделимая субсидия)11 всем НПЗ с целью модернизации мощностей, постепенно сокращаемой до полной отмены в 2024 г.;
• распределение субсидии между НПЗ должно быть направлено в первую очередь на стимулирование перехода к производству «корзины» с большей долей бензина (в том
числе возврата уже осуществленных инвестиций).
В табл. 1 представлена динамика налоговых поступлений при осуществлении варианта налогового маневра, рассчитанного специалистами Института. Гайдара. Из нее видно, что при реализации в 2024 г. варианта с обменным курсом в 57,48 руб./долл. и ценой на нефть в 61,70 долл./барр. розничные цены на бензин в 2019 г. вырастут в реальном выражении по сравнению с 2018 г. примерно на 7% и на 16,5% в 2024 г., а прирост суммарных поступлений в бюджет составит 1,7 п.п. ВВП в 2019 г. (2,5 п.п. ВВП в 2024 г.). Чистый эффект от предлагаемой версии налогового маневра, за вычетом 1,0 п.п. в 2019 г. (0,0 п.п. в 2024 г.), необходимого на субсидии НПЗ, и 0,4 п.п. в 2019 г. (1,2 п.п. в 2024 г.), которые являются следствием изменения макроэкономических условий, составит 0,3 п.п. ВВП в 2019 г. и 1,3 п.п. ВВП в 2024 г. (Более подробно см. табл. 2.)
Таблица 2
Динамика размера субсидии НПЗ и итогового эффекта от налогового маневра в варианте Института Гайдара
2019 г. 2020 г. 2021 г. 2022 г. 2023 г. 2024 г.
Прирост суммарных поступлений в бюджет:
млрд. руб. 1344,2 1518,7 1605,6 1731,8 1850,3 1968,6
%ВВП 1,7 1,9 2,0 2,2 2,3 2,5
Субсидия НПЗ:
млрд. руб. 841,1 675,5 405,3 162,1 32,4 0,0
%ВВП 1,0 0,8 0,5 0,2 0,0 0,0
«Эволюционная» составляющая прироста (макроусловия):
млрд. руб. 261,9 436,4 523,3 649,4 768,0 886,3
%ВВП 0,4 0,6 0,7 0,8 1,0 1,2
Итоговый эффект от налогового маневра:
млрд. руб. 241,2 406,9 677,0 920,2 1049,9 1082,3
%ВВП 0,3 0,5 0,8 1,2 1,3 1,3
Примечание. Расчеты в ценах 2015 г.
Источник: расчеты авторов на основе данных ЦДУ ТЭК, Росстата, ФТС.
10 Методология расчетов для российских нефтепродуктов и нефти представлена в работах; Идрисов Г.И., Синельников-Муры-лёв С.Г. Экспортная пошлина на нефть; отменить нельзя сохранить // Нефть России. 2011. № 12, С. 72—77; Идрисов Г.И., Синельников-Мурылёв С.Г. Модернизация или консервация; роль экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты // Экономическая политика. 2012. № 3. С. 5—19.
11 Могут рассматриваться и другие виды субсидии; например, отрицательный, т.е. «обратный», акциз; система налоговых вычетов.
Для модельного расчета распределения субсидии между НПЗ был введен показатель, который представляет собой усредненное значение индивидуальных минимумов добавленной стоимости12 отдельных НПЗ в 2013-2015 гг.; усреднение производилось внутри групп НПЗ13, использующих сравнимые объемы сырой нефти в производстве (на рисунке в качестве примера представлены значения добавленной стоимости НПЗ крупнейших вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК), исполь-
зующих более чем 14 тыс. т нефти ежегодно, и ее среднее значение по группе.) Расчет показывает, что в ходе реализации налогового маневра добавленная стоимость, производимая рядом НПЗ, при условии отсутствия модернизации мощностей опустится ниже исторических минимумов, которые еще позволяли им функционировать (с учетом возможного кросс-субсидирования внутри ВИНК).
На рисунке также представлен пример прогноза добавленной стоимости в расчете на тон-
Динамика добавленной стоимости НПЗ в 2013-2015 гг. и прогноз на 2019-2024 гг. по параметрам предложенного налогового маневра без учета субсидии, руб. в расчете на тонну входящей нефти
2013 г. 2013 г. 2014 г. 2014 г. 2015 г. 2015 г.
-ЗАО «Рязанская НПК» (ОАО «НК "Роснефть"») -ОАО «Газпромнефть-Омский НПЗ»
-ООО «ЛУКОЙЛ-Нижегороднефтеоргсинтез» --Среднее минимумов ВДС по группе
5000
-2000 —
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Годы
-ЗАО «Рязанская НПК» (ОАО «НК "Роснефть"») -ОАО «Газпромнефть-Омский НПЗ»
-ООО «ЛУКОЙЛ-Нижегороднефтеоргсинтез» --Среднее минимумов ВДС по группе
12 Моделировалась как разница между стоимостью произведенной «корзины» нефтепродуктов и стоимостью использованной нефти.
13 Расчет проводился по коммерческим данным, предоставленным ЦДУ ТЭК, за 2015 г.
RUSSIAN ECONOMIC DEVELOPMENT • VOLUME 24 • № 10 • OCTOBER-NOVEMBER 2017 6 3
ну входящей нефти, производимой НПЗ, по параметрам предложенной реформы на 2016— 2024 гг., без учета субсидии. Видно, что некоторые из заводов без модернизации своих мощностей не смогут функционировать с положительной рентабельностью и будут вынуждены запустить процесс модернизации. Субсидия таким НПЗ направлена на обеспечение их функционирования в переходном периоде. Субсидия также может быть предоставлена тем НПЗ, которые уже начали процесс модернизации, для обеспечения возврата им уже осуществленных инвестиций.
Предлагаемый вариант реформы будет способствовать модернизации НПЗ, увеличе-
нию глубины переработки нефти и расширению доли светлых фракций либо закрытию неэффективных убыточных производств. При этом вводится паушальная субсидия всем НПЗ, позволяющая пройти переходный период после единовременной отмены экспортной пошлины на нефть и модернизировать производство. Даже с учетом такой субсидии маневр увеличивает объем поступлений в бюджет от нефтяной и нефтеперерабатывающей отраслей. Также стоит отметить, что предлагаемый вариант сохраняет ставку акциза на нефтепродукты на уровне 2018 г., за счет которого происходит пополнение региональных бюджетов. ■
