CC BY
32НАЛОГОВЫЙ МАНЕВР: УСКОРЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА В УЩЕРБ БЮДЖЕТНОЙ КОНСОЛИДАЦИИ*
Георгий ИДРИСОВ
Руководитель Научного направления «Реальный сектор» Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара, канд. экон. наук. Е-таН; idrisov@iep.ru Андрей КАУКИН
Заведующий лабораторией отраслевых рынков и инфраструктуры Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. экон. наук. Е-таН; kaukin@iep.ru
Реформа налогообложения нефтяной и нефтеперерабатывающей отраслей 2014 г. — «налоговый маневр» — была направлена на повышение эффективности отечественной нефтепереработки. В конце 2015 г. запланированное ранее снижение экспортной пошлины было заморожено с целью сохранения объема собираемых налогов в новых условиях торговли. Однако наши расчеты показывают, что полная реализация налогового маневра не только приведет к выполнению поставленной задачи, но и позволит не допустить повышения оптовых и розничных цен на нефтепродукты, а также будет способствовать увеличению добавленной стоимости, производимой отечественным нефтеперерабатывающим сектором.
Ключевые слова: промышленность, нефтяной сектор, налоги в нефтяном секторе, налоговый маневр.
Разработанные в 2014 г. и законодательно закрепленные меры по поэтапному снижению экспортной пошлины на нефть при одновременном повышении НДПИ, условно называемые «налоговым маневром»1, призваны устранить неэффективное субсидирование отечественной экономики заниженными ценами на нефть2.
Механизм такого субсидирования должен был заключаться в том, что с использованием дешевой нефти3 будут произведены дешевые нефтепродукты, которые создадут для отечественных предприятий конкурентное преимущество и позволят снизить издержки производства. Однако на практике такой механизм не работает - почти всю передаваемую субси-
дию поглощает отечественная нефтепереработка4, производя отрицательную добавленную стоимость в мировых ценах, а до конечных потребителей субсидия не доходит. (См. рис. 1.) Производство отрицательной добавленной стоимости означает, что за счет продажи на экспорт каждой тонны нефти, направляемой в российскую нефтепереработку, можно по мировым ценам купить полную корзину производимых нефтепродуктов, сэкономив примерно 25% средств.
Политическое и экономическое противоречие, с которым сталкивается проведение налогового маневра на практике, заключается в том, что его реализация «не создает стимулов к повышению добычи нефти»5. Действи-
* — Статья из Оперативного мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 9 (27) (май 2016 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.
1 Параметры налогового маневра на 2017 г.; базовая ставка НДПИ меняется с 857 на 919 руб./т; коэффициент при цене нефти 11га^ в формуле ЭП (экспортной пошлины) на нефть меняется с 0,42 на 0,30, коэффициент в формуле ЭП на бензин при ставке ЭП на нефть меняется с 0,48 на 0,3, на мазут—с 0,76 на 1,0; акциз на бензин меняется с 10 130 на 7430 руб./т.
2 О предпосылках проведения налогового маневра см.; Идрисов Г.И., Синельников-МурылевС.Г.Экспортная пошлина на нефть; отменить нельзя сохранить // Нефть России. 2011. № 12, С. 72—77; Идрисов Г.И., Синельников-Мурылев С.Г. Модернизация или консервация; роль экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты // Экономическая политика. 2012. № 3. С. 5—19.
3 В результате действия экспортной пошлины цены на нефть внутри России ниже мировых.
4 В текущих ценах примерно 1,4% ВВП.
5 В 2011—2014 гг. на экспертных совещаниях по обсуждению параметров налогового маневра этот аргумент был основным для того, чтобы не дать ход реформе.
ПРОМЫШЛЕННОСТЬ
Рис. 1. Добавленная стоимость российской нефтепереработки в ценах 2015 г.
Отечественная нефтепереработка
ЗАТРАТЫ
Поступление нефти в нефтепереработку 282 млн. т х
Мировая цена российской экспортной нефти 51 долл./барр.
= 105 млрд. долл.'
ПРОИЗВОДСТВО Бензин 39 млн. т х
Экспортная цена российского бензина 24 руб./л
Дизельное топливо 76 млн. т х
Экспортная цена российского д/т 26 руб./л
Мазут и прочие нефтепродукты 71 млн.т
х
Экспортная цена мазута 16 руб./л
= 80 млрд. долл.
Суммарная добавленная стоимость в мировых ценах = -25 млрд. долл. (24% стоимости входящей нефти)
* — По затратам представлена оценка снизу без учета затрат на ФОТ и прочих затрат отрасли. Источник: Росстат, ФТС, расчеты авторов.
тельно, налоговым маневром предполагалось6, что для каждой экспортной тонны нефти величина отмененной экспортной пошлины должна быть заменена НДПИ, а для каждой подорожавшей тонны нефти на внутреннем рынке НДПИ должен изъять дополнительную прибыль. Такой маневр позволяет высвобождать дополнительный бюджетный ресурс, ра-
нее передававшийся российской нефтепереработке, который может быть использован для снижения акцизов или для точечного субсидирования отдельных социально значимых и энергоемких видов деятельности (северный завоз, посевная кампания, закупки для армии). (См. рис. 2 и 3.)
В такой конфигурации вертикально интегрированным компаниям (ВИНКам) невыгодно повышать добычу. В результате именно «торг» между стимулированием выпуска нефтяной отрасли и величиной высвобождаемого бюджетного ресурса является краеугольным камнем проведения налогового маневра в России7.
Фактически законодательно была принята некоторая промежуточная версия, в которой экспортная пошлина снижается не быстро и не до нуля, НДПИ повышается на величину, полностью не компенсирующую снижение пошлины, - так, чтобы у нефтяных компаний от налогового маневра была прибыль и они хотели бы наращивать добычу. При этом бюджетными аспектами пожертвовали - в текущей конфигурации налогового маневра он почти нейтрален для бюджета.
Для иллюстрации того, что может происходить дальше, мы провели модельные расчеты8 в трех вариантах. Первый -это реализация налогового маневра согласно параметрам, заложенным в НК РФ на 2017 г.; второй - реализация налогового маневра согласно параметрам НК РФ на 2017 г., за исключением ставки экспортной пошлины на нефть, которая замораживается на текущем уровне (такие из-
6 Первоначальные расчеты см. в: Идрисов Г.И., Синельников-Мурылев С.Г. Модернизация или консервация: роль экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты // Экономическая политика. 2012. № 3. С. 5-19.
7 Примером такого торга является, в частности, заложенное в бюджет на 2016 г. замораживание запланированного, согласно налоговому маневру 2014 г., снижения экспортной пошлины. Мотивация этого решения - стремление не допустить сокращения объема собираемых налогов при новых условиях торговли. (Подробнее см.: Бобылев Ю., Идрисов Г. и др. Нефть, бюджет и налоговый маневр // Экономическое развитие России. 2015. № 11. С. 47-50.) Необходимо отметить, что увеличение налоговой нагрузки с точки зрения нефтяных компаний было достаточно безболезненным. Это связано с тем, что новый уровень цен на нефть был приемлемым для производителей, так как, во-первых, большая часть издержек отрасли номинирована в рублях, а, во-вторых, падение нефтяных цен в большей степени отразилось на доходе государства, а не нефтяников. (Подробнее см.: Идрисов Г. Каукин А. и др. Два полюса российской промышленности // Экономическое развитие России. 2015. № 9. С. 60-63.)
8 Методология расчетов для российских нефтепродуктов и нефти представлена в работах: Идрисов Г.И., Синельников-Муры-лев С.Г. Экспортная пошлина на нефть: отменить нельзя сохранить // Нефть России. 2011. № 12. С. 72-77; Идрисов Г.И., Синельников-Мурылев С.Г. Модернизация или консервация: роль экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты // Экономическая политика. 2012. № 3. С. 5-19.
36 ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ • ТОМ 23 • № 6 • ИЮНЬ-ИЮЛЬ 2016
менения были временно инициированы правительством в конце 2015 г.); третий — полная реализация налогового маневра согласно рекомендациям Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара; обнуление ставок экспортных пошлин и акциза на бензин, повышение базовой ставки НДПИ. При этом мы рассматривали три варианта реализации условий торговли (цена на нефть в сочетании с обменным курсом). (См. таблицу.)
Безусловно, реализация варианта, который мы предлагаем, — нейтрального для налоговой нагрузки и положительного для бюджета налогового маневра — сложна политически. Однако при текущих низких ценах на нефть при бюджетном эффекте в 1,4 п.п. ВВП у него появился дополнительный плюс — за счет снижения акцизов можно добиться полного сдерживания роста цен на нефтепродукты9. При этом с экономической точки зрения различ-
Рис. 2. Иллюстрация налогового маневра
Налоговые
поступления
Внутренняя цена
Повышение НДПИ:
-экспортный рынок -эквивалент отмененной
экспорной пошлины - внутренний рынок - изъятие субсидии из нефтепереработки
Сдерживание цен
— Транспорт +
Aj&i^
Рис. 3. Объемы налоговых поступлений в различных конфигурациях налогообложения нефтяного и нефтеперерабатывающего секторов (в ценах 2015 г., сценарное значение обменного курса - 60 руб./долл., сценарное значение цены на нефть - 50 долл./барр.)
Текущие налоговые условия
Полный налоговый маневр (вариант Института Гайдара)
8,9% ВВП
ЭП на нефть 1,9% ВВП (база -241 млн. т)
НДПИ 4,7% ВВП (база -534 млн. т)
Акцизы на нефтепродукты 0,35% ВВП
ЭП на нефтепродукты 0,55% ВВП
НДПИ с внутреннего рынка
2,3% ВВП (база -293 млн. т)
НДПИ, заменяющий ЭП 1,9% ВВП (база —241 млн. т)
Сохранение
НДПИ 4,7% ВВП (база -534 млн. т)
Источник;. Росстат, ФТС, расчеты авторов.
НДПИ, изымающий прибыль с внутреннего рынка, возникшую из-за повышения цен на нефть до уровня мировых
9 А если отменить акцизы полностью, то согласно модельным расчетам можно добиться даже снижения цен.
w со
О) а
0
1 о
п
А
о
>
LU
О П
п
о
Результаты расчетов последствий проведения налогового маневра в различных модификациях и при различных условиях торговли
Текущие налоговые условия Реализация налогового маневра согласно параметрам НК РФ (повышение НДПИ, снижение ЭП и акцизов) Налоговый маневр с замораживанием ЭП Полная реализация налогового маневра - рекомендации Института Гайдара (повышение НДПИ, обнуление ЭП и акцизов)
Курс рубля = 60 руб./долл., цена Urals = 50 долл./барр.
Рост цены на бензин, в %:
в розничной продаже для населения -1,80 -5,95 -7,48
в оптовой продаже для пром. предприятий -2,49 -6,78 -9,38
Объем бюджетных поступлений, в % ВВП:
от НДПИ на нефть 4,70 5,04 5,04 8,92
от экспортной пошлины на нефть 1,91 1,51 1,91 0,00
от экспортной пошлины на нефтепродукты 0,55 0,46 0,55 0,00
от акцизов на нефтепродукты 0,36 0,28 0,28 0,00
Изменение объема бюджетных поступлений, п. п. ВВП -0,22 0,27 1,40
Курс рубля = 70 руб./долл., цена Urals = 40 долл./барр.
Рост цены на бензин, в %:
в розничной продаже для населения -2,65 -5,95 -8,95
в оптовой продаже для пром. предприятий -3,37 -6,78 -10,91
Объем бюджетных поступлений, в % ВВП:
от НДПИ на нефть 3,92 4,20 4,20 7,43
от экспортной пошлины на нефть 1,58 1,30 1,58 0,00
от экспортной пошлины на нефтепродукты 0,46 0,40 0,46 0,00
от акцизов на нефтепродукты 0,36 0,28 0,28 0,00
Изменение объема бюджетных поступлений, п. п. ВВП -0,13 0,21 1,12
Курс рубля - 80 руб./долл., цена Urals - 30 долл./барр.
Рост цены на бензин, в %:
в розничной продаже для населения -3,94 -5,95 -11,26
в оптовой продаже для пром. предприятий -4,70 -6,78 -13,31
Объем бюджетных поступлений, в % ВВП:
от НДПИ на нефть 2,69 2,88 2,88 5,10
от экспортной пошлины на нефть 1,07 0,96 1,07 0,00
от экспортной пошлины на нефтепродукты 0,31 0,29 0,31 0,00
от акцизов на нефтепродукты 0,36 0,28 0,28 0,00
Изменение объема бюджетных поступлений, п. п. ВВП 0,00 0,12 0,68
Источник: Росстат, ФТС, расчеты авторов.
S
5
о
СП
ные альтернативы понятны и имеют вполне прозрачную интерпретацию; выбор состоит между тем, чтобы изъять из нефтяного сектора субсидию, формируемую дешевой нефтью, и добиться производства положительной до-
бавленной стоимости, или тем или иным путем оставить субсидию, передавая ресурсную ренту государства ВИНКам, и рассчитывать на увеличение объемов добычи, приводящих к росту реального ВВП. ■
