CC BY
46Промышленность
ЗАМОРОЗКА ЦЕН НА НЕФТЕПРОДУКТЫ - ОСТАНОВКА НАЛОГОВОГО МАНЕВРА?*
А. М. ЖЕМКОВА
Научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации (Москва). Е-mail: nikitina-
Г. И. ИДРИСОВ
Руководитель Научного направления «Реальный сектор» Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; заведующий лабораторией исследований отраслевых рынков и инфраструктуры РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, д-р экон. наук (Москва). E-mail: [email protected] А. С. КАУКИН
Заведующий лабораторией системного анализа отраслевых рынков РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; заведующий лабораторией отраслевых рынков и инфраструктуры Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара, канд. экон. наук (Москва). E-mail: [email protected] Е. М. МИЛЛЕР
Старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации (Москва). E-mail: [email protected]
В ноябре 2018 г. между нефтяными компаниями, ФАС и Минэнерго России было заключено соглашение о заморозке цен на нефтяное топливо до марта 2019 г., что может стать потенциальным препятствием для реализации завершающих мер налогового регулирования в нефтяной отрасли. Текущая конфигурация параметров налогового маневра в совокупности с заморозкой розничных цен на нефтепродукты не является оптимальной с точки зрения выгод и издержек для всех участников рынка: государства, нефтяных компаний, потребителей.
Ключевые слова: нефть, нефтепродукты, цены на нефть, заморозка цен на нефть, налоговый маневр.
В целях сдерживания дальнейшего роста внутренних цен на нефтепродукты 31 октября 2018 г. между правительством и нефтяными компаниями1 было заключено соглашение о заморозке внутренних цен на бензин и дизельное топливо до конца марта 2019 г. на уровне июня 2018 г.2, а затем о плавной индексации их в размере годовой инфляции 4,0-4,6% и с повышением на 1,7% для компенсации увеличения НДС. В результате удалось стабилизиро-
вать цены на бензин, однако в некоторых регионах возникла нехватка топлива - особенно на независимых АЗС, столкнувшихся с ограниченным предложением по новым, сдерживаемым, оптовым ценам.
В условиях жесткого регулирования рынка остается неясным, как будет проходить завершающий этап формирования налоговой системы в нефтяной отрасли, вступающий в силу с 1 января 2019 г.3. Запланированная конфигу-
* — Статья из Мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 22 (83) (декабрь 2018 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.
1 «Роснефть», «Газпром», «Сургутнефтегаз», «Русснефть», «Газпромнефть», «Новый поток», «Нефтегазхолдинг», «ЛУКОЙЛ», ТАИФ-НК и «Татнефть».
2 Бензин марки АИ-92 — не более 53,5 тыс. руб./т, бензин марки АИ-95 — не более 56,65 тыс. руб./т, летний дизель — не более 51,2 тыс. руб./т, зимний дизель — не более 53,6 тыс. руб./т.
3 Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 305-ФЗ «О внесении изменений в статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе"» и Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 301-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации».
рация налоговой системы, в частности рост акцизных платежей при фиксированных внутренних ценах на нефтепродукты, сократит маржинальность нефтеперерабатывающих компаний. Государственное субсидирование в виде обратного акциза с демпфирующей надбавкой скорее послужит компенсацией выпадающих доходов, нежели покрытием затрат на модернизацию. При этом если ВИНКи смогут частично компенсировать снижение маржинальности за счет добывающего сегмента, то независимые НПЗ станут нести убытки и могут начать уходить с рынка, сокращая предложение. Заморозка цен фактически отложит действие мер налогового маневра.
Если предположить, что на топливном рынке решения, влияющие на его функционирование, принимают нефтяные компании и государство (конечные потребители не влияют напрямую на инвестиционные или налоговые решения, но оказывают влияние на рыночное равновесие), то для каждой стороны можно рассмотреть по два возможных варианта поведения.
Правительство может либо фактически отказаться от проведения налогового маневра
(начать регулировать внутренние цены на нефтепродукты, вводя верхнюю планку для них), либо в срок довести налоговый маневр до завершения. Нефтяные компании могут либо отложить решение о дальнейшей модернизации своих производственных мощностей, либо реализовать эти программы.
В зависимости от выбранного варианта поведения каждая из сторон получает определенную выгоду: для государства это чистые налоговые поступления от отрасли в бюджет (в расчетах -очищенные от влияния динамики макропоказателей); для компаний - валовая добавленная стоимость (рассчитанная как разность между стоимостью произведенной корзины нефтепродуктов и стоимостью использованной для этого нефти; далее - ВДС) от производства нефтепродуктов с учетом государственной субсидии на покрытие затрат на модернизацию. Для населения эффект от реализации разных вариантов заключается в различной динамике розничных цен на нефтепродукты. (Результаты расчетов возможных эффектов в зависимости от выбранной линии поведения представлены в таблице.) Рассмотрим каждый вариант более подробно.
Численная оценка потенциальных эффектов для правительства, нефтяных компании и населения в зависимости от вариантов избранной политики*
Правительство
Нефтяные компании Регулировать внутренние цены Проводить налоговый маневр
на нефтепродукты в нефтяной отрасли
Не продолжать программу модернизации [0,2 трлн. руб.; 0,0 трлн. руб.; [0,9 трлн. руб.; 0,3 трлн. руб.; мощностей 4,0-4,6%**] 9,0%]
Продолжать программу модернизации [0,2трлн. руб.; -2,0трлн. руб.; [1,1 трлн. руб.; 0,4 трлн. руб.;
мощностей 4,0-4,6%***] 8,0%***]
* - В скобках представлены оценки: чистый бюджетный эффект; ВДС нефтеперерабатывающих компаний; рост розничных цен на нефтепродукты.
** - В рамках соглашения ФАС и Минэнерго России с крупными нефтяными компаниями стороны договорились до конца марта 2019 г. сдерживать оптовые цены на топливо на уровне июня 2018 г., а затем плавно индексировать их в размере годовой инфляции 4,0-4,6%.
*** - Предполагается, что за счет модернизации производственных мощностей сокращаются издержки, поэтому рост розничных цен при реализации налогового маневра происходит медленнее, чем в варианте, когда решение о начале программ по модернизации откладывается. Оценка снижения темпов роста цен проведена на экспертном уровне - для более точного расчета необходима детальная информация по модернизируемым мощностям.
Источник: расчеты авторов.
ЗАМОРОЗКА ЦЕН НА НЕФТЕПРОДУКТЫ — ОСТАНОВКА НАЛОГОВОГО МАНЕВРА?
Отмена налогового маневра, регулирование цен, заморозка программы модернизации мощностей НПЗ
Выбранный правительством вариант развития событий, а также сохранение в 2019 г. практики «ручного» регулирования цен на нефтепродукты, наряду с кажущимися выгодами для населения от поддержки низкого уровня цен, влечет за собой ряд негативных последствий для самой отрасли. Это сокращение объемов нефтепереработки, потеря стимулов к модернизации и наращиванию доли светлых нефтепродуктов; субсидирование по-прежнему неэффективной отечественной нефтепереработки; убытки независимых НПЗ, которые не могут их компенсировать за счет сегмента добычи. Независимые АЗС уже столкнулись с дефицитом топлива, что, вероятно, способно привести к снижению его качества, поискам источников нелегальных поставок и далее — к увеличению доли теневого рынка и количества посредников на легальном рынке. С учетом заморозки ставок налоговых отчислений данный вариант не принесет выгод и для бюджетов любых уровней.
Согласно результатам, представленным в таблице, бюджет получит 0,2 трлн. руб. за счет поступлений от сохранившихся таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты, НДПИ и акцизных платежей на нефтепродукты. Суммарная ВДС нефтеперерабатывающих предприятий отрасли останется околонулевой из-за отсутствия механизмов, стимулирующих модернизацию производства на отечественных НПЗ. Розничные цены вырастут на 4,0—4,6% согласно принятому соглашению о стабилизации внутреннего рынка нефтепродуктов.
Отмена налогового маневра, регулирование цен, реализация программ по модернизации мощностей НПЗ
Данный вариант аналогичен описанному выше. Сложившиеся условия неблагоприятны для запуска новых программ по модернизации, возможность инвестирования в уже начатые проекты имеют только ВИНКи, которые способны перераспределить свои расходы на вышестоящие этапы производственной цепочки.
Проведение налогового маневра, реализация программ по модернизации мощностей НПЗ
Проведение налогового маневра по параметрам принятого в августе 2018 г. закона, как уже отмечалось выше, предполагает повышение ставок акцизов на нефтепродукты в 2019—2024 гг., что может вызвать рост внутренних цен. Таким образом некоторая доля усиления налоговой нагрузки на отрасль в текущей конфигурации будет переложена на конечных потребителей нефтепродуктов.
Учитывая, что государство должно принимать во внимание интересы населения, т.е. не допускать существенного роста цен, параметры маневра можно скорректировать — например, удерживать рост розничных цен за счет снижения акцизов. Это, однако, создает проблемы для межбюджетного распределения средств. Сохранение сложившегося механизма наполнения региональных бюджетов и дорожных фондов4 через акцизы (на текущий момент в дорожные фонды направляется 54%5 всех доходов государства от акцизов на топливо, из них 84%6 отчисляется непосредственно в региональные дорожные
4 Дорожный фонд — бюджетные средства, направляемые на обеспечение дорожной деятельности, строительство и ремонт автомобильных дорог и дворовых территорий. См: Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г., с изм. от 11.10.2018 г.), ст. 179.4 «Дорожные фонды».
5 БК РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г., с изм. от 11.10.2018 г.), ст. 50 «Налоговые доходы федерального бюджета».
6 БК РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г., с изм. от 11.10.2018 г.), ст. 56 «Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации».
фонды) возможно лишь при фиксированной ставке акциза на нефтепродукты. Понижение уже установленной ставки приводит к выпадению из бюджетов регионов значительной части средств, в связи с чем возникает необходимость поиска источников их восполнения. Как вариант представители Независимого топливного союза предлагают финансировать дорожные фонды адресно из федерального бюджета.
В конце октября 2018 г. Госдумой был предложен законопроект, предусматривающий постепенное увеличение доли доходов от акцизов на нефтепродукты, направляемой в региональные бюджеты и дорожные фонды, начиная с 2020 г.: норматив предлагается повысить с 58,2 до 66,6% в 2020 г., до 74,9% в 2021 г., до 83,3% в 2022 г., до 91,6% в 2023 г. и до 100% в 2024 г. Таким образом, предполагается, что дополнительные поступления в бюджеты регионов от повышения норматива могут компенсировать снижение акцизов. Однако детальный анализ последствий принятия такого закона пока не представлен.
Реализация налогового маневра, утвержденного в августе 2018 г., принесет в бюджет с учетом модернизации НПЗ 1,1 трлн. руб. Это должно произойти за счет: поступлений от роста ставки НДПИ на величину сокращения ставки экспортной пошлины; увеличения акцизных платежей на нефтепродукты; изъятия дополнительной прибыли, возникающей при повышении внутренних цен на нефть (по принципу net back с внешним рынком), введения акциза на нефтяное сырье. Суммарная ВДС НПЗ с учетом государственной субсидии на модернизацию мощностей составит 0,4 трлн. руб. Предполагается, что за счет модернизации НПЗ произойдет сокращение издержек, в связи с чем повышение розничных цен окажется более умеренным, чем при реализации налогового маневра без учета программ модернизации нефтепереработки.
Проведение налогового маневра, заморозка программ по модернизации мощностей НПЗ
Данный вариант предполагает все выгоды, связанные с изъятием рентного дохода в пользу государства при реализации налогового маневра с учетом программ модернизации НПЗ. Однако ключевым моментом является то, что отечественные НПЗ откладывают решение о продолжении модернизации своих мощностей, т.е. не происходит увеличения средней глубины переработки и роста производства и экспорта светлых нефтепродуктов, а значит, основная цель реформы налогового регулирования нефтяной отрасли не достигается. Согласно результатам, представленным в таблице, бюджет получит при этом 0,9 трлн. руб. Суммарная ВДС нефтеперерабатывающих предприятий отрасли составит 0,3 трлн. руб. из-за отсутствия механизмов, стимулирующих технологическое перевооружение отечественных НПЗ, и сохранения субсидирования. Розничные цены вырастут на 9,0%.
Таким образом, для государства с точки зрения бюджетного эффекта наилучшим вариантом из возможных альтернатив является проведение налогового манёвра без «ручного» регулирования розничных цен на нефтепродукты. Для нефтяных компаний выбор варианта действий зависит от их уверенности в том, будет ли государство завершать налоговый маневр. Если они будут уверены в его завершении, то и вариант продолжения модернизации окажется для них выгодным, в противном случае модернизация будет откладываться.
Фактически это означает, что оптимальным в текущих условиях был бы вариант с проведением налогового маневра без введения ценовых ограничений и с одновременным осуществлением модернизации НПЗ. Однако на данный момент ситуация развивается по сценарию, близкому к варианту, в котором заморозка розничных цен ставит под угрозу реализацию целей налогового маневра.
ЗАМОРОЗКА ЦЕН НА НЕФТЕПРОДУКТЫ - ОСТАНОВКА НАЛОГОВОГО МАНЕВРА?
Данный выбор, по всей видимости, связан с неприемлемостью для государства ускоренного роста розничных цен на нефтепродукты по социальным соображениям. При этом, однако, существует возможность как минимум сгладить рост цен для населения за счет снижения акцизов, а не за счет вмеша-
тельства в рыночные принципы ценообразования. С другой стороны, это может быть связано с фактическим отказом от поступлений в федеральный бюджет (федеральные дорожные фонды) доходов от акцизов на нефтепродукты с вероятной заменой их на внутрибюд-жетный трансфер. ■
Petroleum Products Price Freeze - a Halt on Fiscal Manoeuvre?
Alexandra M. Zhemkova - Researcher of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russia). E-mail: [email protected]
Georgy I. Idrisov - Director of the Center for Real Sector of the Gaidar Institute; Director of Institute for Sectoral Markets and Infrastructure, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Doctor of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: [email protected]
Andrey S. Kaukin - Head of Department for System Analysis of Sectoral Markets, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Head of Sectoral Markets and Infrastructure Department of the Gaidar Institute, Candidate of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: [email protected] Eugenia M. Miller — Senior Researcher of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russia). E-mail: [email protected]
In November 2018, Russia's Federal Antimonopoly Service (FAS Russia) and Ministry of Energy (MinEnergo) came to an agreement with Russian oil companies to freeze petroleum products prices in the country until March 2019, which may be a headwind for fiscal regulation policies in the Russian petroleum industry. The today's fiscal manoeuvre parameters coupled with the price freeze are not considered optimal in terms of benefits and costs for all the market participants, namely the state, oil companies, consumers.
Key words: oil, petroleum products, oil prices, freezing oil prices, tax maneuver.
