CC BY
35
ф
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА
О.^І.'Ьорзунова,
консультант Правового управления Государственной дуліьі кандидат юридических наук
НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА: НОВЫЕ РУБЕЖИ
(Как с помощью налогов обеспечить модернизацию экономики)
Устойчивость государства гарантируется не теми деньгами, которые оно в виде налогов забирает у граждан, а теми, которые оно оставляет в их карманах.
В. Ардашев
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ в июне 2008г. сделан акцент на том, что налоговая реформа должна сохранить свое значение как важнейший инструмент макроэкономического регулирования, а налоговая политика — создавать благоприятные условия для модернизации экономики, осуществления инвестиций в создание новых производств и в повышение производительности труда.
Самый лучший налог — это наименьший налог
Снижение налогового бремени — основная цель налоговой реформы, которую поддерживают и Президент Российской Федерации, и Минфин, и МЭРТ. В Бюджетном послании от 23 июня 2008 г. Дмитрий Медведев подчеркнул, что сроки и порядок снижения налоговой нагрузки и принятие других решений в сфере
налоговой политики должны осуществляться в рамках как краткосрочного, так и долгосрочного планирования развития экономики.
Масштабных мер в области налоговой политики, сопоставимых с глобальной перестройкой налоговой системы, в среднесрочной перспективе не запланировано. Но необходимо принимать во внимание, что проведение социально-экономических преобразований, интег-
рация России в мировую экономику неизбежно требуют внесения поправок в налоговое законодательство. В настоящее время не все задачи, поставленные в ходе налоговой реформы, решены. Поэтому эта отрасль законодательства продолжает оставаться одной из самых динамичных.
Какие же стратегические цели ставят Президент и Правительство, развитие и доработку которых необходимо продолжить?
1. Сохранение неизменного уровня номинального налогового бремени. При этом снижение налоговой нагрузки на экономических агентов возможно путем сбалансированного снижения налоговых ставок, перераспределения налоговой и адинистративной нагрузки с помощью проведения структурных преобразований налоговой системы.
2. Унификация налоговых ставок, повышение эффективности и нейтральности налоговой системы за счет внедрения современных подходов к налоговому администрированию, к оптимизации применяемых налоговых льгот и освобождений, к интеграции российской налоговой системы в международные налоговые отношения.
3. Внедрение в России инструментов налоговой политики, успешно функционирующих во многих зарубежных странах. Возникающие в связи с этим проблемы свидетельствуют не о неэффективности данных инструментов, а о том, что причины этих проблем лежат вне зоны действия налогового законодательства.
Все эти стратегические цели предполагают конкретные шаги по изменению налогового законодательства. Что же предлагают Президент и Правительство?
Развитие малого бизнеса приведет к сокращению смертности
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2007 года было отмечено, что там, где развивается малый бизнес, меньше бедных и ниже показатели смертности. В соответствии с этим 24 июля 2007 г. был принят Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»
№209-ФЗ.
Низкий уровень развития малого бизнеса в России по сравнению с ведущими зарубежными странами, а также ослабление государственной поддержки развития сельского хозяйства в переходный период формирования рыночных отношений предопределили необходимость разработки при проведении налоговой реформы особых мер по поддержке указанных секторов экономики.
Отмена в связи с принятием второй части Налогового кодекса большинства налоговых льгот для субъектов малого предпринимательства и сельскохозяйственных товаропроизводителей, предоставлявшихся по основным налогам в рамках общего режима налогообложения, была компенсирована введением специальных налоговых режимов, которые в значи-
тельной степени способствовали стабилизации их экономического положения и снижению социальной напряженности в обществе.
Проведенные в последние пять лет меры по совершенствованию специальных налоговых режимов позволили в значительной степени снизить налоговую нагрузку на малый бизнес, что повлекло за собой развитие производства, расширение инвестиционной деятельности, а упрощение налогообложения не только снизило издержки налогоплательщиков на ведение налогового и бухгалтерского учета, но и повысило административную эффективность налогообложения.
Указанные меры создали стимулы для перехода субъектов предпринимательской деятельности на специальные налоговые режимы, в том числе из сферы «теневого» бизнеса. За 2002-
2007 гг. количество налогоплательщиков, применяющих специальные налоговые режимы, увеличилось с 2 до 3,7 млн (из них 1 млн — организации), или в 1,8 раза, а поступление налогов, уплачиваемых в связи с применением этих режимов, — в 3,3 раза.
Вместе с тем практика применения специальных налоговых режимов выявила ряд негативных тенденций, отрицательно влияющих на поступление налогов в бюджет. Критерии идентификации субъектов предпринимательской деятельности для получения доступа к упрощенной системе налогообложения перестали соответствовать современным задачам развития экономики, так как, обеспечивая
доступ субъектов хозяйственной деятельности к этому льготному режиму, они не предусматривают механизмов, предотвращающих злоупотребления, связанные с неправомерным использованием предоставляемых преимуществ. Так, налоговыми органами повсеместно выявляются факты искусственного разделения организаций для получения доступа к специальным налоговым режимам в целях минимизации налогообложения.
Отсутствует механизм объективного обоснования размеров базовой доходности по видам предпринимательской деятельности, подлежащим налогообложению единым налогом на вмененный доход. По ряду видов предпринимательской деятельности, которые могут быть переведены на уплату единого налога, не предусмотрены ограничения по объемным показателям, что приводит к необоснованному переходу на этот налоговый режим крупных предприятий.
Аналогичная проблема имеется и в отношении единого сельскохозяйственного налога. Ограничения по размерам экономической деятельности для целей этого налога не установлены, что дает возможность переходить на его уплату крупным сельскохозяйственным товаропроизводителям, уровень доходности которых позволяет уплачивать налоги наравне с прочими экономическими агентами, не использующими специальные налоговые режимы. В то же время для малых сельскохозяйственных товаропроизводителей этот налоговый
режим остается достаточно сложным ввиду необходимости ведения бухгалтерского и налогового учета.
В 2007 Г. в этом направлении было сделано немало: скорректирован порядок налогообложения в рамках специальных налоговых режимов; пре -дусмотрен порядок перехода с одного режима на другой; уточнен перечень видов деятельности, которые могут быть переведены на уплату единого налога на вмененный доход; установлено, что единый налог на вмененный доход не применяется в отношении видов предпринимательской деятельности в случае осуществления их налогоплательщиками, отнесенными к категории крупнейших.
Однако данные изменения были введены только с 1 января 2008 г. , поэтому делать какие-либо выводы об их эффективности пока рано. Но работа продолжается. Со следующего года планируется придать специальным налоговым режимам более целевой характер, в связи с чем необходимо осуществить следующие изменения:
— выработать критерии по идентификации субъектов предпринимательской деятельности. Применение таких режимов должно стать возможным исключительно для представителей малого предпринимательства;
— уточнить порядок налогообложения полученных налогоплательщиками, применяющими упрощенную систему налогообложения, доходов в виде дивидендов;
— упорядочить учет расходов на обязательное страхование ответс-
твенности и расходов на приобретение сырья и материалов в соответствии с кассовым методом учета, применяемым при упрощенной системе налогообложения;
— отменить ограничение при переносе убытков на будущие налоговые периоды; уточнить порядок переноса таких убытков применительно также к единому сельскохозяйственному налогу;
— установить порядок определения остаточной стоимости основных средств при переходе организации на упрощенную систему налогообложения с иных налоговых режимов и обратно, а также при смене объекта налогообложения в рамках упрощенной системы налогообложения.
В настоящее время уточнен порядок применения упрощенной системы налогообложения на основе патента, в частности:
— индивидуальному предпринимателю предоставляется право привлекать наемных работников, средняя численность которых за налоговый период не должна превышать пяти человек;
— отменяется ограничение, в соответствии с которым право на применение упрощенной системы налогообложения на основе патента предоставляется только в отношении одного вида предпринимательской деятельности; перечень таких видов деятельности расширяется;
— отменяется право субъектов Российской Федерации устанавливать конкретные перечни видов пред-
принимательской деятельности, по которым разрешается применение упрощенной системы налогообложения на основе патента;
— сокращается минимальный срок действия патента — с одного квартала до одного месяца; вводится определение налогового периода;
— устанавливается, что налогоплательщики упрощенной системы налогообложения на основе патента ведут налоговый учет только в части доходов.
Изменения, внесенные в порядок налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, предусматривают следующее:
— определение круга налогоплательщиков единого налога. В частности, предусматривается, что на уплату единого налога не переводятся организации и индивидуальные предприниматели, среднесписочная численность работников которых превышает 100 чел.; организации, в которых доля участия других компаний составляет более 25%; индивидуальные предприниматели, перешедшие на упрощенную систему налогообложения на основе патента;
— уточнение понятия «розничная торговля» за счет исключения из нее реализации газа в баллонах и включения реализации через торговые автоматы товаров и (или) продукции общественного питания, изготовленной в этих торговых автоматах;
— в связи с тем, что практически невозможно проконтролировать фак-
тически отработанное время налогоплательщиков единого налога на вмененный доход (что повсеместно стало причиной злоупотреблений и занижения сумм единого налога), а также с тем, что возможность корректировки единого налога с учетом фактически отработанного времени противоречит смыслу единого налога на вмененный доход, предлагается исключить из статьи 346 Налогового кодекса абзац 3 пункта 6, позволяющий осуществлять такую корректировку.
Изменения, внесенные в порядок налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей, предусматривают следующее:
— уточнение порядка налогообложения полученных налогоплательщиками единого сельскохозяйственно -го налога доходов в виде дивидендов;
— отмена ограничения, не позволяющего перейти на уплату единого сельскохозяйственного налога организациям, имеющим филиалы и (или) представительства;
— уточнение порядка признания расходов на приобретение права на земельные участки, используемые при осуществлении предпринимательской деятельности.
Налог на добавленную стоимость (Платить тяжело, а уменьшить жалко)
Все чаще и чаще раздаются призывы перейти к единой ставке по налогу на добавленную стоимость. Минфин пока не готов принять такие резкие меры, для этого необходимо провести всестороннюю взвешенную
оценку всех возможных макроэкономических и бюджетных последствий. Но к августу 2008 г. Правительство должно определиться с данным вопросом.
Среди прочих направлений совершенствования налога на добавленную стоимость необходимо сосредоточиться на решении следующих проблем:
1. Для совершенствования действующего порядка применения нулевой ставки необходимо оптимизировать перечень документов, подтверждающих обоснованность применения данной ставки. В частности, по мере создания указанной системы контроля следует рассмотреть вопрос об исключении из числа документов, обосновывающих право на нулевую ставку, документа, подтверждающего оплату операции, а также исключить условие, согласно которому для обоснования нулевой ставки покупателем экспортируемого товара должно быть только иностранное лицо.
2. Как показывает практика, необходимо внести изменения в порядок оформления счетов-фактур с отрицательными показателями (кредит-сче-тов) для урегулирования порядка применения налоговых вычетов. В целях снижения издержек налогоплательщиков по исполнению налогового законодательства будет рассмотрен вопрос о внесении в него изменений в отношении незначительных нарушений правил заполнения счетов-фактур. Указанные изменения должны определить, при незаполнении или неверном заполнении каких показателей счет-фактура
может быть признан несоответствующим установленным требованиям.
3. Следует уточнить порядок применения НДС при расчетах неденежными средствами. Использование метода начисления при определении права на вычет при внутренних операциях подразумевает отказ от такого условия предоставления права на вычет, как фактическая оплата каких-либо сумм поставщикам товаров. В этой связи следует отказаться от особого порядка принятия к вычету налога при совершении товарообменных операций, зачетов взаимных требований и при использовании в расчетах ценных бумаг и освободить налогоплательщиков, использующих для оплаты приобретенных товаров неденежные формы, от обязанности перечислять своим контрагентам суммы налога на основании отдельного платежного поручения.
4. Необходимо повысить эффективность налогового контроля уплаты налога на добавленную стоимость в части уточнения порядка проведения камеральных проверок налоговых деклараций, в которых заявлена сумма к возмещению. В частности, уже В 2008 Г. налоговым органам будет разрешено по итогам налоговой проверки одной декларации выносить два решения: одно в отношении тех сумм, которые не вызвали у налоговых органов сомнений в правомерности принятия к вычету; второе — в отношении сумм, по которым налоговые органы посчитали заявленные вычеты необоснованными. Эта
мера снизит объем невозмещаемых сумм НДС, по которым у налоговых органов и налогоплательщиков нет спора.
5. Начиная с 2010 г. рассмотреть вопрос о возможности применения налога на добавленную стоимость в размере 0% при вывозе продуктов
Социализация налоговой политики
Полтора года назад были сделаны первые шаги по стимулированию инвестирования граждан и организаций в образование, здравоохранение, улучшение жилищных условий и в добровольное пенсионное страхование. Одним из основных законодательных актов в данном направлении стал Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» от 29.12.2006 Г. №256-ФЗ, который повлек за собой изменения в другие законодательные акты, в первую очередь в Налоговый кодекс Российской Федерации.
Вспомним, что уже достигнуто в указанной сфере:
— освобождены от налогообложения гранты (безвозмездная помощь), предоставленные для подде-
переработки в таможенном режиме переработки на таможенной территории Российской Федерации. При этом необходимо обеспечить порядок применения нулевой ставки налога, аналогичный порядку, применяемому при вывозе товаров в таможенном режиме экспорта.
ржки науки и образования, культуры и искусства Российской Федерации не только международными и иностранными, но и российскими организациями;
— освобождены от налогообложения средства материнского (семейного) капитала, направляемые для обеспечения реализации дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей;
— освобождены от налогообложения суммы выплат на приобретение и (или) строительство жилого помещения, предоставленные за счет средств бюджетов бюджетной системы;
— освобождены от налогообложения денежные средства, полученные некоммерческими организациями на формирование целевого капитала в соответствии с Федеральным законом
Стандартные ставки НДС в странах с переходной экономикой колеблются от 18 % (Латвия и Литва) до 25% (Венгрия) и в среднем составляют немногим более 20 %, то есть выше среднего уровня по ЕС. В то же время присоединяющиеся страны, по всей видимости, применяют льготные ставки НДС и изъятия гораздо шире, чем члены ЕС.
Эти ставки (за исключением Польши), как правило, составляют не меньше 5%. Кроме того, на некоторые услуги и товары первой необходимости распространяются нулевые ставки и изъятия, а минимальный размер оборота для уплаты НДС сильно различается с точки зрения как уровня, так и обязательного периода регистрации.
«О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»;
— расширен перечень социальных налоговых вычетов за счет сумм, уплаченных налогоплательщиком в налоговом периоде пенсионных взносов по договору (договорам) негосударственного пенсионного обеспечения;
— предоставлено право налогоплательщику увеличить размер налогового вычета до 100 ООО руб. за счет выбора только одного из видов налогового вычета: на лечение, обучение, пенсионное обеспечение;
— увеличен с 1 января 2009 г.
размер стандартного налогового вычета по налогу на доходы физических лиц на каждого ребенка налогоплательщика до 1000 руб. до момента, пока налоговая база не достигнет нарастающим итогом 280 000 руб.
(в настоящее время 600 и 40 000 руб. соответственно);
— уточнены условия принятия в расходы затрат организации для целей исчисления налога на прибыль на образование своих работников;
— включены в состав расходов по налогу на прибыль организаций суммы, уплаченные организацией в возмещение затрат работников по уплате процентов по займам (кредитам) на приобретение и (или) строительство жилого помещения;
— освобождены от налогообложения налогом на доходы физических лиц и единым социальным налогом суммы оплаты профессионального образования и профессиональной под-
готовки физических лиц и суммы, выплачиваемые организациями (индивидуальными предпринимателями) своим работникам на возмещение затрат по уплате процентов по займам (кредитам) на приобретение и (или) строительство жилого помещения.
Но достигнутое — не предел. Со-циализация налоговой политики про-должается. Президент и Правительство планируют увеличить социальный налоговый вьиет по налогу на доходы физических лиц до 120 000 руб., а также освободить от налогообложения средства, направляемые на формирование добровольных пенсионных накоплений граждан, и от налогообложения налогом на доходы физических лиц средства, направляемые благотворительными организациями на нужды социально незащищённых слоев населения.
Принимая во внимание, что воспитанием детей занимаются не только родители, Президент РФ предложил распространить на опекунов и попечителей установленные для родителей условия применения социального налогового вычета на оплату лечения подопечных, увеличив не менее чем в два раза предельный размер дохода, до достижения которого налогоплательщик имеет право на применение стандартного налогового вычета на доходы физических лиц.
Еще одно кардинальное изменение налогового законодательства, на которое пока не могут решиться власти и на введении которого настаивает Президент, — налог на недвижимость. Налог будет исчисляться исходя из рыночной
цены объекта налогообложения, но при этом будет предусмотрена система вычетов, сохранив на существующем уровне налоговое бремя в отношении малообеспеченных граждан.
В связи с этим хотелось бы обратить внимание на мировую практику, в том числе на Основы мирового налогового кодекса (Basic world tax code), разработанного учеными Гарвардского университета В. Хасси и Д. Любиком в 1996 г. и рекомендованного ООН странам с переходной экономикой. В нем, в частности, делается акцент на следующем утверждении: «...предоставление налоговых льгот менее эффективно, чем выплата прямых бюджетных субсидий, так как налоговые льготы трудно поддаются контролю». Это утверждение не может быть оценено однозначно. Полный отказ от системы налоговых льгот невозможен, ибо налоги поте-
ряют свою регулирующую функцию, значение которой как инструмента государственного экономического управления в условиях становления рыночной экономики и частной собственности должно возрастать. В результате останется только фискальная функция, которая и так весьма значительна в России и вызывает негативное отношение общества к налогам. Кроме того, прямые субсидии хороши только в экономически развитом государстве, с налаженной системой общественного контроля расходования бюджетных средств. В России предоставление налоговых льгот вместо прямых бюджетных субсидий является более справедливым и демократичным способом экономического управления, так как позволяет любому налогоплательщику воспользоваться дополнительными финансовыми ресурсами, не изъятыми в бюджет1.
В международном плане общий уровень налогов с трудовых доходов (включая ПНФЛ и ОСО) в странах с переходной экономикой является относительно высоким, особенно с учетом степени их развития. По итогам общей оценки, проведенной Европейской комиссией2, доля налогов в совокупных расходах на рабочую силу в ряде стран (Венгрия, Латвия, Литва) сопоставима с их долей во Франции, Германии или Швеции, где она является одной из самых высоких в ЕС. Например, в девяти европейских странах с переходной экономикой (за исключением Словении) для производственного работника эта доля в среднем составляла 45,7%; наивысшей она была в Венгрии (52 %), а самой низкой — в Эстонии и Словакии (по 42%). Для сравнения, самой высокой в ЕС такая налоговая нагрузка является в Бельгии (56%), а самой низкой — в Ирландии (29 %).
1 Верещагин С.Г. Политическая практика лоббирования налоговых льгот в России // Право и политика. 2007. № 4.
2 European Commission, Progress on the Implementation of the Joint Assessment Papers on Employment Policies in Candidate Countries, COM (2003) 37 final (Brussels), 30 January 2003.
Таким образом, провозгласив
2008 год «Годом семьи», Правительство РФ последовательно претворяет в жизнь изменения, направленные на поддержку лиц, имеющих детей. Грамотное, продуманное использование регулятивной функции налогов может создать благоприятные условия в Российской Федерации для увеличения рождаемости и повышения уровня жизни лиц, имеющих детей.
В заключение хотелось бы отметить, что наше государство не одиноко в осуществлении налоговых преобразований. Многие европейские страны, унаследовавшие после своего коммунистического прошлого весьма непрозрачную налоговую систему, перешли к радикальным изменениям. Взимаемые ранее налоги (например, налог с оборота) не были напрямую связаны с результатами хозяйственной деятельности и не выполняли тех экономических функций, которые они выполняют в странах с рыночной экономикой.
В последние полтора десятилетия в странах с переходной экономикой система налогообложения была коренным образом изменена. Перспективы членства в ЕС ВТО оказали огромное влияние на процесс и характер
налоговой реформы в этих странах, особенно в настоящее время. Задача сближения их систем государственных финансов с существующими в ЕС, особенно в контексте переговоров о присоединении, вылилась в императивные целевые показатели и сроки и стала одним из самых мощных катализаторов реформ.
Среди первых и наиболее важных реформ в этих странах были введение подоходного налога на физических лиц и преобразование прежних налогов на предприятия в подоходный налог (налог на корпоративную прибыль) как таковой. Невнятная система налогов с оборота была упразднена и заменена системой налога на добавленную стоимость и акцизных налогов.
Само собой разумеется, что процесс реформирования государственных финансов в странах с переходной экономикой такой же, как и в России.
Поспешная отмена старых правил налогообложения зачастую порождает нестабильность и неразбериху, которые, в свою очередь, усугубляются тем, что слабый судебный аппарат не может обеспечить эффективного применения новых законодательных требований.
