CC BY
116
НАЛОГОВАЯ АВТОНОМИЯ И ЕЕ ЗНАЧИМОСТЬ ДЛЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля Администрации городского округа «Город Калининград»
На протяжении всего времени существования местного самоуправления в России наиболее острыми были вопросы его финансового, материального и в целом экономического обеспечения. Ухудшение материально-технической базы муниципальных образований, возрастающий объем необеспеченных федеральных мандатов, регулярная корректировка размеров финансовой помощи с учетом положения дел с текущим исполнением местных бюджетов постоянно обостряют ситуацию на муниципальном уровне. Вот почему наиболее актуальным на сегодняшний день является вопрос налоговой автономии или финансовой независимости местных органов власти при определении собственной налоговой базы и ставок местных налогов.
В последние годы в России немало сделано для усиления финансовой самостоятельности и укрепления экономической независимости региональных органов власти и органов местного самоуправления. Осуществлены меры по разграничению и закреплению полномочий между федеральным, региональными и муниципальными уровнями. Законодательно утверждены нормативы распределения доходов от поступлений по федеральным налогам и сборам между федеральным, региональными и местными бюджетами. Установлено разграничение налогов в зависимости от принадлежности к различным уровням власти. В Бюджетном кодексе РФ (БК РФ) установлен перечень доходных источников, относящихся к собственным доходам бюджетов, а также сформулированы основные положения, характеризующие принцип самостоятельности бюджетов.
Вместе с тем в решении данных проблем остались нерешенные вопросы, главный из кото-
рых — обеспеченность соответствующих органов власти финансовыми ресурсами для исполнения возложенных на них полномочий. При этом особую остроту данная проблема в последнее время приобретает в самом массовом звене российской бюджетной системы — местных бюджетах.
Политическая и экономическая самостоятельность местных органов власти считается важнейшим критерием демократизации общества. Поэтому Европейская хартия местного самоуправления [2, ст. 9] декларирует обеспечение особой автономии муниципальных образований, которая должна обеспечиваться государственной поддержкой и финансовой самостоятельностью местных органов власти. Важнейшими принципами обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления являются:
- достаточность собственных финансовых средств местных органов власти и их соразмерность предоставляемым полномочиям;
- свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;
- поступление части финансовых средств за счет местных налогов и сборов;
- защита более слабых органов местного самоуправления за счет механизмов финансового выравнивания;
- предоставление субсидий не в ущерб самостоятельности политики местной власти.
За последние 10 лет местные органы власти по всему миру сталкиваются со схожими проблемами: сокращение финансовых потоков из вышестоящих органов власти, делегирование муниципалитетам дополнительных полномочий по финансированию,
а также ограниченность налоговой базы, которой может оказаться недостаточно для того, чтобы решить финансовые проблемы и задачи, которые могут возникнуть в будущем.
Анализ относительной значимости ряда местных налогов в зарубежных странах, проведенный Институтом экономики переходного периода, показал [13, с. 414—466], что налогообложение доходов (корпоративных и личных) является наиболее значимым источником местных налоговых поступлений в большинстве стран. В Дании, Финляндии, Норвегии, Швеции, Люксембурге и Чехии его доля в местных доходах превышает 90 %. При этом в Австралии, Канаде, Мексике, Франции, Греции, Венгрии, Ирландии, Нидерландах, Новой Зеландии и Великобритании местные органы власти не имеют прямого доступа к поступлениям от подоходного налога. Местные налоги с продаж дают от 10 до 76 % совокупных местных налоговых поступлений. Налог на недвижимость по значимости крайне разбросан: он дает более 90 % совокупных местных налоговых поступлений в Австралии, Канаде, Ирландии, Новой Зеландии и Великобритании. В других странах в местные бюджеты поступает менее 10 % налоговых поступлений от налога на недвижимость, однако в основном этот налог является базовым для муниципалитетов.
В целом в странах с федеративным устройством доля местных налогов в ВВП варьируется от 0,1 % в Мексике до 5 % в Швейцарии. В странах с унитарным устройством доля местных налогов в ВВП варьируется от 0,4 % в Греции до 16 % в Швеции и Дании1.
Обобщение различных моделей местного налогообложения позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, так как уровень налогового бремени на местном уровне в основном определяется величиной расходов, местные органы власти в тех странах (федеративных и унитарных), где местные налоги составляют относительно малую долю общих налоговых поступлений, обычно имеют относительно меньшие расходные обязательства. При этом значимость местных налогов в налоговой системе стран в федеративных государствах, как правило, меньше, чем в странах с унитарным государственным устройством. В федеративных государствах присутствует средний уровень управления (власти субъекта федерации), который
1 Материалы круглого стола «О проблемах и перспективах укрепления финансовых основ местного самоуправления». Государственная Дума ФС РФ. 19.10.2006.
централизует ряд налогов, которые в унитарных странах определяются как местные.
Во-вторых, среди местных налогов особая роль принадлежит налогу на недвижимость: он играет важную роль как в федеративных, так и в унитарных государствах. Местные налоги с продаж относительно менее значимы для федеративных государств (используется в 9 % случаях), чем для унитарных государств (почти 17 %). Такая разница образуется за счет того, что в федеративных системах значительная доля налога с продаж собирается на уровне субъекта федерации, тогда как в унитарных государствах данный источник дохода доступен и для местных органов власти.
В-третьих, акцент в налогообложении на местном уровне зависит от традиций национального налогообложения. Так, на уровне местных органов власти североевропейские страны полагаются главным образом на подоходные налоги, тогда как страны, ранее входившие в Британское Содружество или находившиеся под его влиянием, полагаются в основном на налоги на недвижимость. При этом очевидна закономерность: там, где местные налоги составляют значительную часть совокупных налоговых поступлений в ВВП, местные органы власти, как правило, в большей степени полагаются на местные подоходные налоги.
В-четвертых, определенных зависимостей в налоговой автономии на местном уровне не обнаружено: местные органы власти в некоторых странах имеют доступ к поступлениям только от одного налога (на недвижимость или подоходного), тогда как в других странах они имеют доступ к поступлениям от двух или трех местных налогов. Причем в странах, где местные налоги составляют более 10 % совокупных налоговых поступлений в местные бюджеты, вообще не наблюдается какой-либо закономерности. Это связано с тем, что местные органы власти в этих странах (Австрия, некоторые штаты в США, Италия, Исландия, Япония, Корея, Испания и Турция) имеют доступ к целому ряду налогов.
Доступ местных органов власти к тому или иному налогу или налогам зависит от ряда факторов:
— их способности администрировать сбор данного налога;
— типов расходных обязательств, которые местные органы власти обязаны финансировать;
— желания вышестоящих органов власти делегировать сбор налогов на местный уровень;
— конституционных и законодательных требований, а также от ряда других факторов.
Международный опыт свидетельствует, что необходимым условием создания достойного сектора общественных услуг на муниципальном уровне является наличие ответственных местных органов власти, которые должны обладать определенными финансовыми возможностями для предоставления требуемого объема услуг и построения необходимой общественной инфраструктуры. И здесь важное значение имеют налоговая автономия или финансовая независимость местных органов власти при определении собственной налоговой базы и ставок местных налогов.
В теории налоговая автономия максимальна, когда местные органы власти могут сами определять как налоговую базу, так и ставки налогов без каких-либо ограничений со стороны вышестоящих органов власти. Налоговая автономия считается минимальной, когда налоговая база и налоговые ставки задаются и контролируются вышестоящими органами власти. Из данных двух вариантов предоставление местным органам власти возможности контролировать свою налоговую базу часто является затратным с административной точки зрения решением и часто связанным с рисками экономических злоупотреблений. Поэтому наиболее предпочтительным вариантом для местных органов власти является использование существующей в субъекте федерации налоговой базы в сочетании с определяемыми на местах ставками налогов. Данный вариант минимизирует административные расходы и риски искажений в налоговой базе на уровне отдельных муниципалитетов.
Различные варианты налоговой автономии и ее относительной значимости для ряда развитых стран показывают, что, как и в случае с местными налогами, наблюдаются существенные различия между странами.
Во-первых, местные органы власти задают как налоговую базу, так и ставки налогов в очень ограниченном числе стран. Кроме того, местные налоги, как правило, составляют очень маленький процент от совокупных налоговых поступлений. Например, в Новой Зеландии поступления от местных налогов составляют меньше 6 % от совокупных налоговых поступлений, их источником является почти исключительно налог на недвижимость, для которого местные органы власти уполномочены устанавливать как налоговую базу, так и ставку налога. Аналогична ситуация в Испании и Португалии.
Во-вторых, во многих странах местные органы власти обладают определенным контролем над ставками местных налогов. Например, в Бельгии,
Швейцарии, Дании, Финляндии, Исландии, Японии, Нидерландах, Швеции и Великобритании 84 % и более местных налоговых сборов поступает от местных налогов, ставки которых контролируются местными органами власти. Следует отметить, что местные органы власти в Канаде, США и Австралии обладают значительным контролем над ставками местных налогов, а в некоторых случаях и над местной налоговой базой. В качестве другой крайности в Чехии, Венгрии, Норвегии, Польше и Мексике менее 45 % местных налоговых сборов поступает от местных налогов, ставки которых устанавливаются местными органами власти.
В-третьих, во многих странах применяются процедуры разделения местных налоговых поступлений между местными властями и властями субъекта федерации (в федеративных государствах) или местными и центральными властями (в унитарных государствах). Но ни в одной из данных стран пропорция разделения доходов не задается местными органами власти. В то же время в некоторых странах пропорция распределения налоговых поступлений может быть изменена только с согласия местных органов власти (например, в Австрии в рамках такого рода соглашений собирается более 80 % местных налогов, в Германии и Польше — примерно 50 %, а в Испании — 16 %).
В-четвертых, пропорции разделения бюджетных налоговых доходов прописываются в законодательстве ряда стран, но сфера применения подобных соглашений значительна только в некоторых странах. Например, в Чехии 90 % местных налоговых поступлений аккумулируется через систему разделения бюджетных доходов через соглашения, в Мексике — 74 %, в Венгрии в рамках такого рода соглашений собирается 70 % местных налоговых поступлений, в Норвегии — 95 %.
В-пятых, только в ограниченном числе стран центральное правительство единолично определяет налоговую базу и ставки некоторых местных налогов, но только в Португалии и Мексике эти поступления значительны для местных бюджетов.
С начала 1990-х гг. в России сформировалась практика, при которой доходы российских муниципалитетов формировались в основном за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. К основным видам доходов, которые делились между бюджетами разных уровней, относились налог на добавленную стоимость, налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог и акцизы.
Таблица 1
Отчисления по федеральным и региональным налогам в местные бюджеты Российской Федерации за 2000—2010 гг., %
Наименование налога 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Налог на прибыль (доход) 3,9 1,6 0,4 0,4 0,5 0,5 0 0 0 0 0
Налог на доходы физических лиц 79,2 67,0 60,0 55,0 42,9 25,9 30 30 30 30 30
Налог на добавленную стоимость 1,1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Акцизы на спирт, водку 15,7 15,5 15,5 2,4 4,9 4,7 0 0 0 0 0
Акцизы на прочую продукцию 10,1 12,2 22,8 10,2 10,4 10,8 0 0 0 0 0
Источник: Лобкин А.И. Укрепление финансовой базы муниципалитета // Практика муниципального управления. 2007. № 4. С. 60.
Динамика изменения структуры доходной базы местных бюджетов за последние десять лет представлена в табл. 1.
В результате проведенных реформ наиболее значимые налоги, такие как налог на добавленную стоимость (НДС), налог на прибыль организаций, акцизы и другие, централизованы на федеральном уровне. Местные бюджеты имеют право лишь на долю налога на доходы физических лиц (НДФЛ), да и та сократилась с 79,2 % в 2000 г. до 30 %, начиная с 2006 г.
При этом, поскольку основная часть экономически активного населения сосредоточена в городских округах, то наибольший удельный вес НДФЛ приходится на бюджеты городских округов — 61,9 %. На бюджеты муниципальных районов и поселений приходится лишь соответственно 30,6 % и 7,5 % [3].
В концепции реформ в начале 1990-х гг. идея наделения муниципалитетов собственной налоговой базой и системой местных налогов в западном понимании этого термина не была заложена. Другими словами, концепция бюджетной автономии муниципалитетов не была частью общей концепции реформ и носила только теоретический характер.
Со временем были предприняты некоторые шаги по упорядочению финансовых взаимоотношений в налоговой сфере. В Указе Президента РФ от 08.05.1996 № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» с 1997 г. устанавливались минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты. В Федеральном законе от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» продолжены попытки регулировать бюджетные отношения между регионами и муниципалитетами из федерального центра. Особенностью этих документов являлось то, что минимальные доли были установлены лишь в сред-
нем по субъекту Федерации, и, таким образом, для конкретного муниципалитета ставки расщепления федеральных и региональных налогов могли не совпадать со средними значениями (на практике так и было). Помимо определения средних по регионам ставок отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты предполагалось создание в региональных бюджетах фондов финансовой поддержки муниципалитетов.
Процесс создания этих фондов начался в 1994 г., вслед за образованием такого фонда в федеральном бюджете. Но в целом межбюджетные отношения в большинстве регионов строились по-разному для разных муниципальных образований. Для одних муниципалитетов основная часть доходов формировалась на основе безвозмездных перечислений из регионального бюджета, для других—на основе долей регулирующих налогов. Рациональной основой для таких различий является наличие или отсутствие развитой налоговой базы в муниципалитете.
Иными словами, на протяжении многих лет законодательная база не обеспечивала решение проблемы формирования эффективной финансовой основы муниципального развития, органы местного самоуправления в сложившихся условиях не могли полноценно функционировать как система и имели много внутренних противоречий.
Большие надежды на совершенствование системы доходов местных бюджетов в РФ были связаны с принятием Бюджетного и Налогового кодексов РФ (БК РФ и НК РФ). Эти документы, безусловно, сделали налоговое и бюджетное законодательство более стройным, но одновременно они закрепили все недостатки российской бюджетной системы, сформировавшиеся в 1990-х гг.
Перечень налогов, первоначально закрепленный НК РФ за местными бюджетами, был гораздо ограниченнее того, что предусмотрен Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Налоговый кодекс РФ определял закрытый список из пяти
налогов и сборов (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы). Однако к 2006 г. правовое поле изменилось, что привело к существенной корректировке видов доходов и налоговых источников местных бюджетов. В настоящее время НК РФ установлены два местных налога: налог на имущество физических лиц и земельный налог [6, ст. 15].
Кроме того, БК РФ [1, ст. 58] установлены единые для соответствующего уровня бюджетной системы нормативы отчислений федеральных налогов (табл. 2).
Такое распределение налогов призвано способствовать повышению предсказуемости и стабильности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, а также сыграет стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и повышения эффективности бюджетного менеджмента на муниципальном уровне. Параллельно с этим в БК РФ предусмотрены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ. Полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты передаются региональным органам власти (отказ от практики установления указанных нормативов федеральными законами).
При этом бюджетные полномочия местных органов власти муниципальных районов предусматривают установление нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района.
В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в
местные бюджеты соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного БК РФ) должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Дифференциация указанных нормативов допускается лишь в отношении НДФЛ в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Законодательно [1, ст. 58] также установлено, что субъекты РФ обязаны передать местным бюджетам по единым и (или) дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений в местные бюджеты от НДФЛ не менее 10 % налоговых доходов консолидированного регионального бюджета этого налога. Данный подход (при возможных изменениях конкретных показателей) позволяет региональным органам государственной власти, во-первых, разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных различий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных типов (уровней) и, во-вторых, определить оптимальную для каждой территории степень выравнивания различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференцированных (по формуле) нормативов отчислений от данного налога, в том числе — перераспределить значительную часть поступлений по месту жительства граждан.
Действующее законодательство отказывается от практики централизации местных налогов в бюджеты более высокого уровня, за некоторыми исключениями. Отказ от расщепления федеральными законами налоговых доходов от региональных и местных налогов и установления БК РФ нормативов по целому ряду налоговых доходов на уровне
Таблица 2
Использование дополнительных нормативов федеральных и региональных налогов в практике межбюджетных отношений на региональном уровне в 2006—2010 гг.
Наименование налога Количество субъектов РФ, применяющих дополнительные нормативы для целей пополнения местных бюджетов
2006 г. 2008 г. 2010 г.
Налог на прибыль организаций 11 11 10
Акцизы 8 11 9
Налог на имущество организаций 11 17 16
Транспортный налог 7 17 29
Налог на игорный бизнес 12 13 10
НДПИ 12 14 14
Единый сельскохозяйственный налог 18 27 35
Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 17 27 31
Источник: данные Минфина России. См.: http://www. minfin. ги.
100 % означает существенный шаг к реализации принципа «один налог — один бюджет». В то же время особенностью бюджетной системы России является формирование основной части бюджетных доходов путем закрепления за нижестоящими бюджетами долей доходных источников, перечислений из вышестоящих бюджетов межбюджетных трансфертов.
При этом представляется целесообразным конкретизировать сущность и содержание межбюджетных трансфертов, поступающих в местные бюджеты, так как анализ законодательства и методических документов [5], действующих на текущий момент, свидетельствует об отождествлении понятий «межбюджетный трансферт» и «финансовая помощь».
По мнению автора, понятие «межбюджетный трансферт» более емкое и представлено тремя группами бюджетных перечислений: финансовая помощь, обусловленные платежи, возмездные перечисления.
Первая группа формируется за счет денежных средств, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основе из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы. При этом конкретная цель их использования не указывается. Как правило, средства предоставляются на покрытие текущих расходов нижестоящего бюджета в случае нехватки на соответствующей территории муниципального образования собственных, в первую очередь налоговых доходов.
Если же средства предоставляются безвозмездно и безвозвратно, но на заранее определенные цели, то это обусловленные платежи. В этом случае вышестоящий бюджет компенсирует местному бюджету расходы, понесенные им в результате реализации на территории муниципального образования государственной политики в целом либо отдельных государственных полномочий, делегированных на муниципальный уровень.
Иными словами, трансферты второй группы являются компенсацией заранее обусловленных расходов местного бюджета. В случае несоблюдения условий предоставления средств они должны быть возвращены в вышестоящий бюджет, т. е. обладают свойством условной возвратности (условной безвозвратности).
Третья группа объединяет трансферты, характерной чертой которых является возвратность. До 2005 г. такие трансферты могли предоставляться как возмездно, так и безвозмездно, но с 2005 г. пре-
доставление таких бюджетных средств возможно только на платной основе. Поскольку данное изменение является существенным (поскольку привело к исключению бюджетных ссуд из механизма межбюджетного регулирования), третья группа, по мнению автора, должна называться «возмездные перечисления».
Таким образом, проблемы финансового обеспечения местного самоуправления в настоящее время решаются, во-первых, путем установления исчерпывающего перечня местных налогов, во-вторых, путем закрепления нормативов распределения налоговых доходов для зачисления их в местные бюджеты, т. е. преобразования регулирующих доходов в закрепленные доходы2, в-третьих, путем возврата к практике регулирующих доходов на укрепление финансовой основы местного самоуправления.
Есть все основания критически подойти к разграничению доходных источников по уровням бюджетной системы, если опираться и на теоретически обоснованные критерии для такого разграничения, т. е. с точки зрения функций, осуществляемых местными органами власти:
— расходные обязательства органов местного самоуправления возникают в результате принятия нормативных правовых актов при максимально возможном использовании схемы «собственных полномочий» органа власти (осуществление финансирования только в соответствии с расходными обязательствами бюджета соответствующего уровня);
— ответственность органа власти, осуществляющего регламентацию расходов, за их финансовое обеспечение;
— применение государственных минимальных социальных стандартов только для собственных и делегированных расходов бюджета соответствующего уровня, но не введение их для бюджетов других уровней;
— выделение субвенций из бюджетов соответствующего уровня на основании «делегирования» полномочий.
Иными словами, органы местного самоуправления в силу сложившихся оснований преимущественно обязаны заниматься вопросами исполнения государственных полномочий, передаваемых им с финансовым подкреплением из федерального и региональных фондов компенсаций, без особых
2 Согласно реализуемой идеологии возможность установления дифференцированных нормативов сохраняется только в отношении 10 % НДФЛ.
прав и возможности проявления инициативы. Об этом свидетельствуют данные Минфина России [3]. Если в 2006 г. в структуре доходов местных бюджетов субвенции на делегированные государственные полномочия со ставляли около 30 %, то в 2010 г. они составляют 40,7 %. Причем количество передаваемых субъектами РФ на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий остается существенным. Так, например, в Забайкальском крае и Ярославской области количество ежегодно передаваемых полномочий превышает 15.
Следует отметить, что муниципалитеты в России традиционно выполняли квазигосударственные функции, и эта особенность не исчезла в результате разграничения расходных обязательств.
Особенность расходных обязательств заключается в изначальной «заданности» расходов. Органы местного самоуправления имеют свой набор функций — расходных обязательств, которые определяются Конституцией РФ, принятыми в ее развитие федеральными законами [7, 9], а также собственными решениями управленческих структур на местах. При этом дополнительные расходы можно нести только после осуществления обязательных функций при наличии собственных средств местных бюджетов. На практике это тождественно требованию соответствия бюджетных расходов государственным и муниципальным функциям, определенным федеральным законодательством.
Несмотря на провозглашенный принцип самостоятельности местных бюджетов который в том числе определяет и самостоятельность в бюджетном процессе, в определении форм и способов расходования средств местных бюджетов, в настоящее время в РФ, к сожалению, не существует принципиальных различий в полномочиях органов местного самоуправления по расходованию средств местного бюджета на решение вопросов местного значения и на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень. Это проявляется прежде всего в том, что расходование средств местных бюджетов на решение вопросов местного значения также детально регламентировано государственным бюджетным законодательством, как и расходование средств на делегированные полномочия.
В логике разграничения расходных обязательств между уровнями власти стандартизация социальных услуг должна осуществляться самостоятельно каждым уровнем власти в пределах соответствующих обязательств и полномочий.
Отметим противоречивый характер данного тезиса. С одной стороны, возможности конкуренции территорий объективно ограничены разными исходными условиями формирования бюджетного потенциала. Поэтому самостоятельное установление стандартов социальных услуг муниципальными образованиями исходя из возможностей их финансирования из местного бюджета может привести к тому, что территории субъекта Федерации условно будут разделены на зоны социального благополучия и социального провала. С другой стороны, складывающаяся модель «автономии в расходах» не допускает вмешательства в расходные обязательства одного уровня властных структур другого уровня. Поэтому стандартизация социальных услуг вышестоящим органом власти возможна только по отношению к делегированным расходным обязательствам. В других случаях она может носить лишь рекомендательный характер.
Иначе говоря, очевидно противоречие между невозможностью единой стандартизации социальных услуг по всей стране и необходимостью обеспечения равного доступа к конституционно гарантированным социальным правам граждан независимо от места их проживания.
Решение этой проблемы возможно по нескольким (реализуемым одновременно) направлениям. Во-первых, через разработку и принятие федерального закона о конституционно гарантированном минимальном уровне потребления социальных услуг гражданами. Во-вторых, через повышение качества управления государственными и муниципальными финансами. В-третьих, через активное использование межбюджетных трансфертов в формах дотаций и софинансирования социальных расходов. Именно на втором и третьем направлениях в настоящее время и сделан акцент в развитии межбюджетных отношений в РФ.
В целом приходится констатировать, что муниципальные образования в РФ имеют ограниченную налоговую автономию в праве установления местных налогов, как в части установления их перечня, так и в части регулирования существенных элементов налогов (ставки, налоговой базы и др.). Это априори приводит к серьезной зависимости бюджетов от финансовой помощи. Самостоятельность местного бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми
функциями, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств. Этот принцип может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам. В настоящее время самостоятельность муниципального уровня бюджетной системы РФ сводится к обоснованию бюджетных прав, но при этом не оценивается способность территорий к самообеспечению, саморазвитию экономического потенциала.
По мнению автора, при проведении бюджетной политики следует исходить не только из констатации наличия собственных доходов в составе местных бюджетов, а учитывать необходимый уровень собственных доходов на муниципальном уровне, обеспечивающий органам местного самоуправления выполнение закрепленных за ними функций.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36.
3. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации. URL: www. minfin. ru.
4. Лобкин А. И. Укрепление финансовой базы муниципалитета // Практика муниципального управления. 2007. № 4.
5. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений: приказ Минфина России от 27.08.2004 № 243.
6. Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
7. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»: Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ.
8. О финансовых основах местного самоуправления: Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
10. Об основах налоговой системы в Российской Федерации: Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1.
11. Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины: Указ Президента РФ от 08.05.1996 № 685.
12. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: одобрены Правительством РФ 25.05.2009.
13. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М.: ИЭПП, 2005.
