CC BY
177
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2015. № 6
Олег Викторович Морозов,
кандидат философских наук, доцент, научный руководитель Учебно-научного центра государственного строительства и подготовки управленческих кадров МГУ имени М.В. Ломоносова (Россия), e-mail: uncgspk. [email protected]
БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ
Социально-экономические, институциональные, управленческие и исторические особенности федеративного устройства Российской Федерации привели к формированию сложной модели бюджетного федерализма. В статье рассматривается отечественный опыт перераспределения средств через различные бюджетные механизмы, а также правовое регулирование межбюджетных отношений и специфика целевого финансирования при участии регионов и федерального центра. Основное внимание автор уделяет проблемам развития и стратегическим задачам отечественного бюджетного федерализма и приходит к выводам, что применяемые в настоящее время институты межбюджетного регулирования нуждаются в дальнейшем совершенствовании и стабилизации, в том числе с точки зрения обеспечения их наибольшего соответствия основным целям финансовых взаимоотношений публичных властей в рамках федеративного государства. Стратегической задачей политического, административного и экономического развития Российской Федерации является выравнивание стартовых условий для максимально эффективного использования имеющихся финансовых, социальных, экономических и иных ресурсов.
Ключевые слова: бюджет, федерализм, государственное управление, правовое регулирование.
Oleg Viktorovich Morozov,
Kandidat of Philosophy, Assistant Professor, Academic Director, Center for State Development and Administrative Training, Lomonosov Moscow State University (Russia), e-mail: [email protected]
BUDGETARY FEDERALISM IN RUSSIA
Socio-economic, institutional, administrative and historical features of the federal system in the Russian Federation have led to the formation of a complex modeI of budgetary federalism. This article deals with the Russian experience of redistribution through various budgetary mechanisms as well as with legal regulation of interbudgetary relations and specific targeted financing involving the participation of the regions and the federal center. The author devotes primary attention to the problems of development and the strategic objectives of national budgetary
federalism; he concludes that the institutions of budgetary regulation currently in use need further improvement and stabilization to provide maximum conformity with the essential objectives of financial relations between public authorities within the federal state. The strategic objective ofpolitical, administrative and economic development of the Russian Federation is the alignment of starting conditions for the most efficient use of available financial, social, economic and other resources.
Key words: budget, federalism, public administration, legal regulation.
Правовое регулирование межбюджетных отношений
Финансовые отношения в нашей стране регулируются налоговым и бюджетным законодательством. Налоговое законодательство устанавливает закрытый перечень региональных и местных налогов и сборов, а также определяет налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. То есть, несмотря на формальную принадлежность конкретного налога к категории регионального или местного, основные его параметры устанавливаются Федерацией, а не нормативными правовыми актами регионального или муниципального уровней. Последние лишены права различного применения налогов и сборов исходя из местных особенностей; им недоступна дифференциация ставок налогов и сборов, налоговых льгот на основе форм собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала; они не могут устанавливать налоги и сборы, ограничивающие свободное перемещение товаров (работ, услуг) или финансовых средств на территории Российской Федерации и таким образом нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации.
Региональными налогами и сборами являются налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог. К местным налогам и сборам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Все прочие налоги и сборы являются федеральными. По данным Федерального казначейства, вся совокупность региональных и местных налогов составляет около 7 % от общего объема налоговых доходов бюджетной системы Российской Федерации (без учета государственных внебюджетных фондов). Региональные и местные налоги и сборы фактически не оказывают значимого воздействия на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты (рис. 1).
Подавляющую часть собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (без учета перечислений из бюджетов других уровней бюджетной системы) составляют федеральные налоги и сборы, т.е. вводимые федеральным законодательством и действующие на всей территории Российской Федерации.
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Бкщжеты субъектов Местные бюджеты
Российской Федерации
Рис. 1. Доля региональных и местных налогов в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в 2009 г. (по данным Федерального казначейства)
Вместе с тем федеральные налоги и сборы, поступающие в бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований, могут быть в некоторой степени приведены к «квазирегиональной» форме за счет установленных Налоговым кодексом Российской Федерации отдельных прав для региональных и местных властей по уточнению размера ставки налогообложения и отдельных элементов налоговой базы.
Наиболее иллюстративным примером является налог на прибыль организаций, доходы от которого в 2009 г. в части, поступающей в бюджеты субъектов Российской Федерации, составили более 1057 млрд руб. или 32 % от всей совокупности налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов. Статьей 284 Налогового кодекса установлена налоговая ставка по налогу на прибыль организаций в размере 20 %. При этом сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2 %, зачисляется в федеральный бюджет, а исчисленная по ставке 18 % — в бюджеты субъектов Российской Федерации. В то же время определено, что налоговая ставка, подлежащая зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, законами последних может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков до уровня не ниже 13,5 %. Таким образом, для данного конкретного федерального налога наблюдаются признаки, аналогичные тем, что отмечены для региональных налогов и сборов, а именно — распространение конкретного размера специфической налоговой ставки на территорию конкретного субъекта Российской Федерации.
|~~| Федеральные налоги и сборы
|~~| Налог на игорный бизнес
Щ Транспортный налог
|~] Налог на имущество
физических лиц Г71 Земельный налог
[у] Налог на имущество организаций
Кроме того, положениями двух глав Бюджетного кодекса (8 и 9) определяются нормативы, по которым конкретные виды федеральных налоговых и неналоговых доходов подлежат зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. Например, федеральный акциз на пиво подлежит зачислению в региональные бюджеты в полном объеме, а сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов — в пределах 80 % поступлений (20 % поступлений зачисляется в доходы федерального бюджета).
Для части федеральных налогов установлен особый режим. В отношении налоговых доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 %, производимую на территории Российской Федерации, установлено, что 40 % данных поступлений подлежат зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по месту производства алкогольной продукции, а 60 % распределяются между бюджетами субъектов Российской Федерации по нормативам, утверждаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной плановый финансовый период. В свою очередь, федеральным законом о федеральном бюджете определяются индивидуальные для каждого субъекта Российской Федерации нормативы зачисления поступлений от данных акцизов.
Можно также отметить, что именно на федеральном уровне законодательно ограничены и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по передаче (установлению) части налоговых поступлений местным бюджетам. В соответствии со ст. 58 Бюджетного кодекса, законом субъекта Российской Федерации (но не законом о бюджете субъекта Российской Федерации) могут быть установлены единые для всех поселений, муниципальных районов, городских округов нормативы отчислений от налогов и сборов. Исходя из этого, органы государственной власти субъектов не имеют симметричных (по отношению к Российской Федерации) прав по применению дополнительных инструментов межбюджетного регулирования, которые используются в отношении региональных бюджетов.
Единственным исключением является налог на доходы физических лиц, для которого законом о бюджете субъекта Российской Федерации (и никаким иным законом) могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от данного налога. Эти полномочия могут быть также делегированы органам местного самоуправления муниципальных районов. Однако если на федеральном уровне дифференцированные ставки зачисления части поступлений от акцизов на алкогольную продукцию, бензин, дизельное топливо и моторные масла определяются вне строгих
рамок и принципов, то для субъектов Российской Федерации (в части налога на доходы физических лиц) возможности установления индивидуальных нормативов зачисления налогов должны быть реализованы строго с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Так, в ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса определено, что дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты являются заменой дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а сам размер данных нормативов определяется в том же порядке, как и рассчитываемые размеры финансовой помощи данного вида. К тому же дополнительные отчисления от налога на доходы физических лиц должны устанавливаться на срок не менее трех лет, а изменение этих нормативов в течение финансового года не допускается.
Бюджетным кодексом Российской Федерации определены и иные ограничения в отношении налогово-бюджетной политики региональных властей. Установлено, что дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (ст. 92.1). Для местных бюджетов аналогичный показатель определен на уровне 10 %. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, в отличие от федеральных органов власти, не имеют возможности уточнить указанные требования или ограничения. Аналогичным образом Бюджетным кодексом установлены и ограничения на размер государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга.
Несмотря на очевидное вмешательство в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления со стороны федерального центра, данная практика ориентирована не столько на единый административный порядок правоприменения, сколько на профилактику возникновения просроченной задолженности бюджетов территорий и, как следствие, неисполнения своих обязательств перед населением и хозяйствующими субъектами. Это подтверждается ст. 130 Бюджетного кодекса, в которой определены специфические условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Нормативы трансфертов находятся в зависимости от уровня финансовой самостоятельности, измеряемой с помощью расчетной доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (без учета субсидий) в течение двух и трех последних отчетных финансовых лет
в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Те же возможности предусмотрены и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований.
Наконец, при возникновении угрозы неплатежеспособности, т.е. банкротства субнациональных властей1, для каждого вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации установлена возможность введения внешнего финансового управления (федеральное вмешательство).
Таким образом, несмотря на институциональную самостоятельность трех уровней публичной власти в вопросах использования средств собственных бюджетов, финансовая основа для реализации этих полномочий в настоящее время является высокоцентрализованной. У органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления имеются лишь ограниченные возможности по принятию собственных значимых решений в этой области.
Основания централизации регулирования межбюджетных
отношений
Следует указать на объективные основания централизации финансового регулирования в стране. Высокий уровень централизации финансовых полномочий в отношениях федеральных, региональных и местных властей во многом обусловлен дифференциацией важнейших социально-экономических показателей территорий как субъектов Российской Федерации, так и муниципалитетов. Для понимания степени указанных межтерриториальных различий можно воспользоваться приведенными в табл. 1 данными за 2007 г.
Так, в отношении основного агрегированного индикатора, отражающего общий уровень экономического потенциала — добавленной стоимости, можно указать, что подушевой годовой объем валового регионального продукта находится в промежутке от 820 тыс. руб. (высокий уровень экономического развития, сопоставимый с показателями наиболее развитых зарубежных государств) до 30 тыс. руб., что фактически отражает полное отсутствие предпринимательской активности на соответствующей территории. В данном случае двумя «полярными» субъектами Российской Федерации являются обладающая значительным нефте- и газодобывающим производством Тюменская область и практически лишенная экономического потенциала Республика Ингушетия.
1 Если у бюджета конкретного субъекта Российской Федерации или местного бюджета размер просроченной задолженности превышает установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации пределы.
Таблица 1
Оценка уровня межрегиональной дифференциации по валовой добавленной стоимости и стоимости основных фондов
Значения Валовой региональный продукт в 2007 г., млн руб. Валовой региональный продукт на душу населения, тыс. руб. Основные фонды в экономике (по полной учетной стоимости на конец года), млн руб. Основные фонды в экономике на душу населения, тыс. руб.
Максимальное 6 731 188,9 819,5 14 877 108 2 753,1
В среднем по пяти наибольшим значениям 2 551 387,1 540,8 6 352 697,4 1 436,7
Минимальное 14 834,8 29,2 31 718,0 76,5
В среднем по пяти наименьшим значениям 17 560,4 53,8 50 440,8 135,1
Максимальное к минимальному 453,7 28,1 469,0 36,0
Среднее 357 063,4 157,1 939 887,7 448,2
Среднее к минимальному 24,1 5,4 29,6 5,9
Максимальное к среднему 18,9 5,2 15,8 6,1
Источник: Данные Росстата.
В еще большей мере дифференциация отмечается в отношении производственной базы — стоимости основных фондов в расчете на одного жителя соответствующего субъекта Российской Федерации. Здесь наибольшее и наименьшее значения показателя отличаются в 450 раз. А по пяти «полярным» группам субъектов Российской Федерации — в 10 раз. Таким образом, территории обладают заведомо неравными объективными условиями для обеспечения собственной финансовой самостоятельности и существенно отличаются инфраструктурой, необходимой как в экономике, так и для социальной сферы.
Аналогичные диспропорции наблюдаются практически по всему спектру показателей, демонстрирующих уровень и потенциал социально-экономического развития, включая масштабы безработицы, половозрастную структуру населения, уровень образования, благоустройство жилищного фонда, доходы граждан и рентабельность производства, наличие объектов социальной инфраструктуры, состояние окружающей среды, климатические и географические особенности территорий и т.д.
Таким образом, стартовые возможности региональных и местных властей по финансовому обеспечению собственных функций и задач существенно отличаются от территории к территории.
На рис. 2 наглядно продемонстрирована весьма низкая корреляция между численностью проживающего в субъектах Российской Федерации населения, т.е. непосредственных потребителей бюджетных услуг, оказываемых в рамках выполнения полномочий органов власти, с одной стороны, и соответствующей потребностью в их финансовом обеспечении и реальной возможностью финансирования соответствующих затрат, т.е. налоговыми и неналоговыми доходами бюджетов территорий, — с другой. Фактически в подавляющем большинстве субъектов наблюдается недостаток финансовых ресурсов. Данное обстоятельство свидетельствует о высокой концентрации финансово-экономических ресурсов на ограниченном числе территорий. В частности, 45 % всех налоговых и неналоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации сосредоточены в пяти регионах, где проживает только 22 % населения РФ. А на 10 территорий с наибольшими бюджетными доходами приходится 56 % всех финансовых ресурсов субнациональных бюджетов, хотя численность граждан соответствующих субъектов Российской Федерации составляет 35 % от общей по стране величины.
Вместе с тем не должны существенно отличаться полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления только на том основании, что экономический и финансовый потенциал той или иной территории недостаточен. В противном случае возникает реальная угроза территориальной автономности субъектов, нарушения единства социально-экономического пространства, а также прямой дискриминации граждан по признаку места их проживания. Необходимо помнить, что Конституцией Российской Федерации установлено равенство прав и свобод, которыми каждый гражданин РФ обладает вне зависимости от региона проживания. Исходя из этого, в Российской Федерации (как в любом федеративном государстве) финансовые отношения сопровождаются активной политикой выравнивания финансово-экономических возможностей субъектов Федерации и муниципальных образований.
Эти обстоятельства предполагают и обусловливают высокую объективную потребность в централизации финансовых ресурсов как на федеральном, так и на региональном уровнях бюджетной системы в целях сокращения межтерриториальных диспропорций. Поэтому данные меры и реализуются путем значительной концентрации налоговых поступлений и в федеральном бюджете,
2 000,0
Численность населения на 1 января 2009 г., тыс. человек
Налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской федерации в 2009 г.
Рис. 2. Численность населения и собственные доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2009 г.
(по данным Росстата)
и в бюджетах субъектов Российской Федерации — с целью их последующего перераспределения между бюджетами муниципальных образований.
На рис. 3 четко просматривается, что уровень централизации налоговых и неналоговых доходов, т.е. величина доли их зачисления в федеральный бюджет относительно общего располагаемого объема финансовых ресурсов бюджетной системы, существенно вырос еще в период до начала реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г.
и ЕП га ■ ■■■
<г
га I еее! I га
□юн
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
□ Федеральный бюджет ■ Местные бюджеты
□ Бюджеты субъектов Российской Федерации
Рис. 3. Динамика уровня централизации финансовых ресурсов (без учета безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней) в 1999-2009 гг., в млрд руб. и в % (по данным Федерального казначейства)
Если в 1999 г. в доходах федерального бюджета было сосредоточено только 52 % налоговых и неналоговых поступлений, то к 2001 г. значение этого показателя составило уже 60 %. Рост уровня централизации продолжался вплоть до 2006 г., в котором на бюджеты субъектов Российской Федерации приходилось уже только 27 % финансовых ресурсов до их перераспределения в форме межбюджетных трансфертов, а на местные бюджеты — только 7 %. Данные пропорции первичного распределения доходов между уровнями
публичной власти содержательно не изменились и к настоящему времени. Частично это может быть объяснено рядом решений, реализованных не только в отношении системы межбюджетного регулирования, но и налоговой политики.
В начале 2000-х гг. была проведена реформа системы обязательных взносов в государственные внебюджетные фонды. Они были заменены на единый социальный налог, который стал зачисляться в федеральный бюджет. В расходных обязательствах федерального бюджета появились масштабные затраты на межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам, в первую очередь Пенсионному фонду Российской Федерации, компенсирующие сокращение доходов этих фондов в связи с введением единого социального налога.
Другое обстоятельство было связано с тем, что именно в этот период имел место существенный рост цен на энергоресурсы и продукцию черной и цветной металлургии, основные налоговые поступления, сборы и пошлины по которым зачисляются в федеральный бюджет, а также в основном за счет этих ресурсов был сформирован Стабилизационный фонд Российской Федерации.
□ Налоговые и неналоговые доходы ц Субсидии И Дотации □ Субвенции В Иные безвозмездные поступления
Рис. 4. Структура доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 2009 г., в млрд руб. (по данным Федерального казначейства)
Из рис. 4 видно, что для бюджетов субъектов Российской Федерации доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов их бюджетов составляет около одной третьей части. То есть одна треть расходов, финансируемых из региональных бюджетов,
обеспечивается финансовыми ресурсами, передаваемыми из федерального бюджета и, начиная с 2008 г., также из ресурсов Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (государственная корпорация). Заметим, что практически во всех федерациях мира общегосударственный уровень власти собирает больше финансовых средств, чем ему нужно для выполнения своих полномочий, а органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления — наоборот, меньше своих нужд. Тем не менее рис. 4 показывает чрезвычайно высокий уровень зависимости бюджетной политики субъектов Российской Федерации от решений по формированию и распределению межбюджетных трансфертов, принимаемых на федеральном уровне.
Финансовые инструменты межбюджетных отношений
В первую очередь необходимо рассмотреть непосредственно межбюджетные трансферты, которые подробным образом регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации. Статьей 129 Бюджетного кодекса установлены следующие формы межбюджетных трансфертов: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты. В настоящее время используется весьма широкий по назначению и разнообразный по формам набор институтов межбюджетного регулирования.
Дотации определяются как межбюджетные трансферты, предоставляемые для «достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности», право на получение которых имеют те субъекты Российской Федерации или муниципальные образования, чей уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает устанавливаемого критерия. Потребность конкретного регионального бюджета в получении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности рассчитывается исходя из того, насколько уровень обеспеченности его расходных обязательств собственными доходами превышает приведенный к сопоставимому виду аналогичный показатель в среднем по территориям того же уровня бюджетной системы. А сам инструментарий обеспечения сопоставимости данных потребностей заключается в приведении расчетных доходов к подушевому значению и его дополнительной корректировке исходя из различий в стоимости предоставления одинакового по объему набора бюджетных услуг с учетом различных ценовых факторов.
Дотации представляют собой наиболее адекватную форму для преодоления межтерриториальной дифференциации. Результаты использования этой формы межбюджетных трансфертов показаны на примере результатов распределения дотаций на выравнивание
финансов России)
бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2009 г. (рис. 5).
Если до использования дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности приведенные к сопоставимому виду подушевые финансовые ресурсы 44 субъектов Российской Федерации отставали от среднерегионального аналогичного показателя более чем на 42 %, то после введения данного элемента межбюджетного регулирования ни у одной из данных территорий указанная обеспеченность не будет ниже данного уровня (критерия). То же справедливо как для группы субъектов, наименее обеспеченных налоговой базой по налогам и сборам, зачисляемым в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, так и для группы из 8 территорий, которые более чем на 70 % отставали от среднего уровня, поскольку масштабы дефицита их доходов, благодаря распределению дотаций
на выравнивание бюджетной обеспеченности, сократились практически в два раза.
Кроме того, благодаря этой форме межбюджетных трансфертов частично обеспечивается финансовая автономия уровней публичной власти. То есть реализуется неотъемлемое условие получения социально-экономического эффекта от федеративной формы государственного устройства, образуемого за счет использования каждым субъектом публичной власти собственных конкурентных преимуществ, основанных на специфических географических, климатических, экономических, демографических и иных факторах (при условии принятия на субъектном уровне управленческих решений, отвечающих этим особенностям). Тем самым дотации являются инструментом одновременного решения двух задач: сокращения межтерриториальной дифференциации и поддержки финансовой самостоятельности территорий.
Основой такой роли дотаций выступает нецелевой характер их конечного использования, поскольку направления и условия расходования данных средств определяются исключительно органами публичной власти — получателями дотаций. Иначе говоря, дотации — это финансовый институт, посредством которого Федерация обеспечивает реализацию государственных задач по предметам ведения субъектов Федерации, а субъект Федерации — муниципальных образований. Именно дотации помогают обеспечивать основу для самостоятельной социально-экономической политики органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, не имеющих объективной возможности исполнять свои полномочия исключительно за счет собственных налоговых и неналоговых доходов.
Вместе с тем в реальной практике использования дотаций обнаруживаются два проблемных вопроса. Во-первых, даже на федеральном уровне дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации занимают незначительную часть из общего объема средств, применяемых в межбюджетном регулировании (примерно один к пяти). Влияние этих средств на указанные параметры бюджетной системы ограничено. Во-вторых, в федеральном бюджете в рамках рассматриваемого периода 18 % из общего объема дотаций приходится на так называемые дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. При этом данная форма межбюджетных трансфертов — основания, порядок формирования и распределения этих средств — никак не урегулирована бюджетным законодательством. Практикуемые подходы к их использованию решают иную задачу. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных
бюджетов применяются для минимизации дефицитов бюджетов территорий в ходе их исполнения, уже практически вне зависимости от того, насколько данные действия помогают или препятствуют сокращению межтерриториальных различий. Никакой корреляции между распределением основных, базовых дотаций и дотаций на поддержку сбалансированности не обнаруживается.
Иначе говоря, этот инструмент межбюджетного регулирования не способствует повышению ни самостоятельности, ни ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за принимаемые решения и реализуемую политику. На практике он представляет собой установление (восстановление) субсидиарной ответственности одного (вышестоящего) уровня публичной власти за действия или бездействие другого (нижестоящего) уровня, результатом которых и стало возникновение несбалансированности бюджета.
Субвенции — второй инструмент межбюджетного регулирования. У него совершенно иной экономический и политический смысл. Это — содержательная противоположность дотациям. Бюджетным кодексом Российской Федерации (гл. 16) определено, что под субвенциями региональным и местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации или местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, возникающих при исполнении полномочий того органа публичной власти, который обеспечивает финансирование данных субвенций за счет средств собственного бюджета, и обусловленных передачей данных полномочий для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления соответственно.
Заметим, что Бюджетный кодекс Российской Федерации в строго определенных случаях допускает предоставление субвенций и бюджету вышестоящего уровня бюджетной системы. Обязательство одного уровня управления по предоставлению межбюджетных трансфертов другому уровню управления в форме субсидий возникает в случаях, отвечающих каждому из следующих условий:
- основное регулирование расходного обязательства относится к полномочиям (в случаях, отраженных в законодательстве об общих принципах организации региональных и местных органов власти) одного уровня публичной власти, а исполнение данного обязательства поручено другому уровню;
- полномочие напрямую относится действующим законодательством Российской Федерации к полномочиям конкретного уровня
публичной власти, который обеспечивает его реализацию и финансирование не собственными силами, а в рамках договорных отношений с другим уровнем публичной власти (на основе соглашения);
- получатель субвенции должен обеспечить в установленные сроки и на соответствующих условиях надлежащее качество исполнения указанного полномочия за счет этих субвенций (но не за счет собственных средств), а первая сторона договорных отношений обязана предоставить необходимое финансовое обеспечение (субвенции) и может контролировать процесс реализации этого полномочия.
Таким образом, субвенции имеют ту основную сущностную особенность по отношению к любым иным формам и видам межбюджетных трансфертов, что они не трансформируются в предмет расходных полномочий уровня публичной власти, получающего субвенции. Получатель субвенций становится лишь исполнителем заказа иного публичного органа, не располагая возможностью оказывать сколь-либо существенное воздействие на условия выполнения соответствующих обязательств. Расходы, осуществляемые за счет субвенций, практически не зависят от потребностей и возможностей получателей этих средств, так как всеми значимыми полномочиями и общей ответственностью за достаточный объем финансовых ресурсов на их (полномочий) реализацию обладает тот уровень публичной власти, который данные субвенции предоставляет. Получатель субвенций выполняет исключительно роль наемного агента, предоставляя свою административную инфраструктуру для реализации решений, принятие и финансирование которых реализуется не им.
В отношении федеральных субвенций региональные бюджеты используются только как транзитные счета, посредством которых субъект Российской Федерации без возможностей отказа от выполнения данных обязательств предоставляет собственную инфраструктуру для реализации соответствующих, «чужих» для него, функций. С учетом подобной автономности финансовой ответственности распределение субвенций между субъектами Российской Федерации не может быть поставлено в зависимость от уровня собственных доходов бюджетов территорий, поскольку эти расходы определены и финансируются2 не территориями3.
2 То есть основные финансовые ресурсы передаются из бюджетов другого уровня бюджетной системы.
3 В ст. 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации прямо указано, что «использование при распределении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), не допускается».
Учитывая приведенные тезисы о природе субвенций, необходимо отметить, что в финансовых взаимоотношениях между уровнями публичной власти в системе федеративных отношений субвенции как таковые не являются строго необходимым инструментом межбюджетного регулирования. Теоретически ничто не мешает обеспечить исполнение своих полномочий собственными же силами и за счет собственных средств. С этой точки зрения, вовлечение в процесс реализации федеральных функций органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления просто становится излишним. Объективная потребность в субвенциях располагается в иной, но чрезвычайно важной плоскости.
Например, реализация федеральных полномочий по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны. На федеральном уровне она оказывается почти неосуществимой, поскольку все основные функции по определению численности ветеранов, проверке их нуждаемости в улучшении жилищных условий, закупке жилой площади сосредоточены на региональном уровне. В результате весь инструментарий, необходимый для реализации федерального полномочия, отсутствует у данного уровня публичной власти, но имеется у другого (регионов и муниципалитетов). В этом случае применение системы делегирования полномочий властям субъектов Федерации является не только допустимым, но и наиболее эффективным способом выполнения указанных обязательств перед конкретными категориями граждан.
Однако подобные обстоятельства свидетельствуют не столько об обоснованности сложившегося масштаба применения субвенций, явно избыточного как по объему финансовых ресурсов, передаваемых в этой форме, так и по количеству полномочий, финансируемых за счет субвенций (в доходах местных бюджетов в 2009 г. 26 % занимали именно субвенции, т.е. средства на исполнение полномочий не местного, но регионального и федерального значения), сколько о неадекватном распределении самих полномочий по уровням публичной власти или же необходимости создания механизмов их реализации тем уровнем управления, расходным полномочием которого они являются.
Институт субвенций имеет свое единственное применение в случаях и при условии, когда инфраструктура реализации конкретного полномочия находится в распоряжении органа одного уровня публичной власти, а ответственность по данному полномочию относится к органу другого уровня публичной власти.
В результате с помощью дотаций и субвенций, предоставляемых из бюджета одного уровня бюджету другого уровня, решаются две основные задачи. В случае дотаций — это задача сохранения
самостоятельности использования и распоряжения полученными средствами. В случае субвенций — решение собственных задач несобственными силами.
Безусловно, эти формы допустимы только при условии исключительной автономности федеральных, региональных и местных властей, отсутствия субсидиарной ответственности и заинтересованности в проведении той или иной политики субнациональных властей. Поэтому подобная система, отстраняющая федеральные органы власти от политики региональных властей и лишающая их ответственности за их успехи или провалы, не имеет права на существование в России на современном этапе и в среднесрочной перспективе.
Субсидии4. Действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет межбюджетные субсидии как «межбюджетные трансферты, предоставляемые... в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления при реализации ими вопросов местного значения»5. Иначе говоря, сущностным признаком данного вида межбюджетных трансфертов признается «софинансирование» полномочий нижестоящего уровня власти6.
Одновременно в Бюджетном кодексе делается важное уточнение, что субсидии могут предусматриваться и на «выравнивание обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств», а цели и условия предоставления и расходования данных субсидий, критерии отбора регионов — получателей этих средств, их распределения между субъектами Российской Федерации «устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет». В этой связи интерес представляет не столько правоприменительная практика, сколько сама цель использования субсидий в качестве одной из форм межбюджетных трансфертов и соответствующие условия его применения. При этом определение субсидий как средств, предоставляемых на софинансирование расходов бюджетов другого уровня бюджетной системы, мало объясняет
4 Подробнее см.: Морозов О.В. Россия в XXI веке: демократия + модернизация. М.: РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2011. С. 163-178.
5 Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ст. 132.
6 Морозов О.В. Указ. соч.
суть этой финансовой помощи. Можно лишь констатировать, что финансовому аспекту (долевое финансирование) придается определяющая роль. Но главным признаком субсидии является не столько софинансирование расходов, сколько предоставление ресурсов на реализацию полномочий другого (как правило, нижестоящего) уровня публичной власти или использование средств бюджетов нескольких уровней на реализацию одной функции. Объективная потребность в субсидиях как инструменте межбюджетного регулирования может быть пояснена следующим образом.
Реализуемое в стране большое количество фундаментальных структурных реформ просто невозможно ограничить компетенцией исключительно федеральных, региональных или же местных органов управления. Например, реформа жилищно-коммунального хозяйства может позиционироваться как инициатива и ответственность федерального уровня как минимум по значимости и актуальности. Однако все институты и инструменты осуществления соответствующих изменений, начиная от нормы социальной площади жилья и заканчивая тарифным регулированием, находятся — и справедливо — в компетенции субнациональных уровней публичной власти. При этом очевидно, что сосредоточить и все нормативное правовое регулирование, и финансовую ответственность за данную сферу экономики исключительно на федеральном уровне не только нецелесообразно, но и невозможно. Значит, использование в этом случае субвенций становится невозможным, а дотаций — бесперспективным ввиду нецелевого характера этих межбюджетных трансфертов. Федеральный центр, не обладая возможностями использования мер прямого действия для выполнения мероприятий, необходимых для реализации этого направления государственной политики, вынужден (и обязан!) применять дополнительные инструменты стимулирования региональных и местных властей, побуждая их на содержательное участие в проводимых структурных изменениях. Только для этого и должны использоваться субсидии.
Между тем акты Правительства Российской Федерации, регулирующие параметры их применения7, не содержат никаких положений о том, почему то или иное расходное обязательство региона или муниципалитета должно быть софинансируемым с участием федерального бюджета, почему в таком размере (с таким
7 Постановление Правительства от 26 мая 2008 г. «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» и Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2008 г., которым утвержден Перечень приоритетных расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в 2010 г. и плановом периоде 2011 и 2012 г.
уровнем софинансирования) в данных конкретных регионах, почему одни субсидии предоставляются на инвестиционный проект (инфраструктуру для оказания услуг), а другие — на сами услуги. В рамках такого недостаточно четкого подхода вопрос об эффективности субсидий становится крайне актуальным, особенно с учетом сокращения их количества и объема8. И чтобы принимать такие решения, нужно оценить сложившийся состав субсидий с точки зрения их эффективности.
Например, в 2005 г. регионам очередной раз предоставлялись субсидии на выплату пособий гражданам, имеющим детей. Полномочия по определению размера данных пособий принадлежали на данном этапе уже органам государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. соответствующими законами субъектов определялись условия, размер и порядок предоставления этих пособий. Субсидии из федерального бюджета распределялись исходя из расчетного размера данного ежемесячного пособия на уровне 70 руб. на человека, а сами субсидии компенсировали не полный объем искомых расходов. Об уровне финансовой значимости данного вида субсидий для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. мотивации их на выполнение данного полномочия можно судить на основе рис. 6.
Только для одного субъекта Российской Федерации (Республика Дагестан) объем предоставленных субсидий на «детские пособия» был выше 1 % доходов консолидированного бюджета республики. Для 12 регионов — выше 0,5 %, а для 25 регионов — менее 0,1 %. Исходя из этого предполагать, что региональные власти были заинтересованы в эффективном исполнении собственных полномочий по предоставлению государственных пособий гражданам, имеющим детей, по причине угрозы неполучения субсидий из федерального бюджета на эти цели, нет оснований.
Например, для Республики Татарстан размер этих субсидий в 2005 г. составил 9 млн руб. или 0,01 % от доходов консолидированного бюджета республики. Можно предположить, что в данном случае пособия матерям выплачивались бы ровно в том же объеме как при получении, так и при отсутствии субсидий. Подобное справедливо и для многих других субсидий и не только в 2005 г., но и в настоящее время.
Другая проблема связана не столько с величиной субсидий как инструментом стимулирования субнациональных властей, сколько
8 Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р.
¿р
а
О! о
а
ы
П>
н
о о
^ Республика Дагестан
о
й Усть-Ордынский
о Бурятский АО Кабардино-Балкарская Республика
Ё Республика Ингушетия а
ас Курганская область
и Читинская область Чувашская Республика
^ Республика Марий Эл
§ Республика Алтай
г
® Республика Бурятия
су, о Агинский Бурятский АО
3 £' Ростовская область
^ Ц Тамбовская область
о 3 Орловская область
и р
о щ Курская область
^ р
2' ш Республика Хакасия
я а Костромская область
н ^
о ¡а Воронежская область Саратовская область
о о Рязанская область
а о
ас о! Новосибирская область
о н г
о ас Омская область
ас ^
ф Ц Иркутская область
Я Смоленская область
•а а Калужская область
К Тульская область
а н Новгородская область
и 2
у д Республика Карелия
5 ^ Кемеровская область
г1 Е Мурманская область Томская область Челябинская область
со Московская область
о Удмуртская Республика
§ Республика Башкортостан й Свердловская область
Камчатская область
я о а
2 Пермская область
й а ы а
о Республика Татарстан
§ Тюменская область
а г. Москва
Ханты-Мансийский АО
Ярославская область Ленинградская область
и
с самой целью данного стимулирования. Иначе говоря, субсидия не должна решать вопросы финансового обеспечения соответствующих полномочий. Для этого существуют субвенции, в рамках которых федеральный центр принимает на себя полную ответственность за финансовое обеспечение и порядок реализации соответствующих полномочий. А недостаток собственных доходов должен в первую очередь компенсироваться за счет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В противном случае ответственность за финансирование полномочий «размывается». На практике целый ряд субсидий сегодня не выполняет никаких иных функций, кроме софинансирования. Обязательства региональных властей, получающих эти субсидии, сводятся к представлению отчетности о соблюдении норм бухгалтерского учета при расходовании субсидий. В итоге значительная часть субсидий используется таким образом, что социально-экономический эффект от их расходования оказывается неощутимым.
Еще одна проблема заключается в чрезмерном количестве субсидий, предоставляемых из федерального бюджета, например, в 2011 г. — 67 на 310,2 млрд руб.9 Кроме того, бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются и иные целевые средства финансовой поддержки, которые по формальным основаниям представляют собой именно субсидии. Это так называемые «иные межбюджетные трансферты» (18 на 46,9 млрд руб.) и средства на софинансирование объектов капитального строительства объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации (104 на 122,4 млрд руб.).
Федеральный центр поставил перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации более сотни различных целей, «стимулируя» их достижение за счет межбюджетных трансфертов в форме субсидий. Однако представляется маловероятным, чтобы можно было одновременно успешно двигаться во всех направлениях. Большое количество целевых межбюджетных трансфертов во многом и провоцирует упрощенный порядок использования субсидий, единственными критериями эффективности которого становятся полнота и сроки фактического расходования средств, а не достигнутый за счет софинансирования необходимый результат. Поэтому представляется целесообразным сократить количество целевых межбюджетных трансфертов. Однако для этого нужно, чтобы оставшиеся субсидии стали действительно эффективным
9 Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».
инструментом межбюджетного регулирования, т.е. перестав быть исключительно финансовым механизмом, превратились бы в активный институт бюджетного федерализма.
В рамках сложившихся подходов к разграничению налоговых полномочий и распределению налоговых доходов указанными тремя формами межбюджетных трансфертов — дотации, субсидии и субвенции — исчерпывается весь набор необходимых финансовых инструментов (институтов) для решения всех задач финансовых взаимоотношений между уровнями публичной власти. Для обеспечения финансовой самостоятельности субнациональных властей, сокращения исходных возможностей реализации ими своих полномочий, которые не могут быть обеспечены за счет сложившегося уровня социально-экономического, инфраструктурного, финансового, демографического развития конкретных территорий, в наибольшей мере применимы дотации. Дотации — это финансовый институт, посредством которого Федерация обеспечивает реализацию предметов ведения субъектов Федерации, а субъект Федерации — муниципальных образований.
В целях активного влияния на политику органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, реализации за счет финансовой заинтересованности мероприятий, имеющих значительный общефедеральный (или общерегиональный) эффект, при сохранении самостоятельности субнациональных властей в вопросах установления конкретного порядка и условий их реализации должны применяться субсидии. Тем самым субсидии — это финансовый и одновременно политический институт для реализации предметов совместного ведения. Это вытекает из объединительного характера федерализма, это финансовый «скреп» Федерации, которая участвует в рамочном планировании и реализации задач по предметам совместного ведения и при этом берет на себя часть расходов.
Наконец, субвенции имеют свое единственное применение в случаях и на условиях, когда инфраструктура реализации конкретного полномочия находится в распоряжении одного уровня публичной власти, а законодательно установленная ответственность по данному полномочию относится к другому уровню публичной власти.
Иные инструменты межбюджетного регулирования
Помимо урегулированных Бюджетным кодексом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации форм межбюджетных трансфертов широко применяются и иные инструменты межбюджетного регулирования, сопоставление значимости
которых относительно первой — «урегулированной» — формы межбюджетных трансфертов может быть выявлено с помощью следующей диаграммы (рис. 7).
П Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и субсидии в рамках федеральных целевых программ
□ Прочая финансовая помощь из федерального бюджета (иные межбюджетные трансферты и прочие дотации)
□ Бюджетные кредиты на срок, превышающий финансовый год
□ Акцизы на нефтепродукты и алкоголь, распределяемые по индивидуальным нормативам
□ Межбюджетные трансферты из Фонда содействия реформированию ЖКХ
Рис. 7. Структура инструментов межбюджетного регулирования в рамках федерального бюджета 2010 г. без учета субвенций на финансирование полномочий Российской Федерации в 2010 г. (по проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов»)
Из всего объема финансовых ресурсов, используемых на федеральном уровне для решения задач, относящихся к компетенции региональных и местных органов власти, строго регламентированные как Бюджетным кодексом, так и документами Правительства Российской Федерации, «иные инструменты межбюджетного регулирования» составляют более половины от общего объема применяемых финансовых ресурсов. Поэтому целесообразно описать указанные «неформальные» средства, применяемые на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы.
В категорию «иных межбюджетных трансфертов» попадают средства, в отношении которых Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено следующее (ст. 132.1): «В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты». Аналогичные требования установлены и ст. 139.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части финансовых взаимоотношений
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, за тем исключением, что в данном случае ограничен предельный объем средств, распределяемых на основании «иных решений и оснований»: 10 % от общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций).
Таким образом, «иные межбюджетные трансферты» практически не урегулированы действующим законодательством ни с точки зрения их соответствия трем основным указанным формам межбюджетных трансфертов, ни с точки зрения целевого характера их использования, ни по иным параметрам. То есть весьма значительный в финансовом отношении объем межбюджетных трансфертов не может быть признан ни стабильным, ни предсказуемым, ни прозрачным инструментом межбюджетного регулирования.
Другая часть этого неформального элемента финансовых взаимоотношений между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления сосредоточена в налоговых поступлениях, распределяемых по дифференцированным, индивидуальным нормативам между конкретными территориями. В настоящее время в состав данных средств включаются поступления от акцизов (на алкогольную продукцию, бензин, дизельное топливо и моторные масла). Правомерность отнесения данных средств к инструментам прямого межбюджетного регулирования подтверждается следующими фактами:
- отсутствие законодательных ограничений на определение состава и объемов налоговых поступлений, распределение которых между субнациональными бюджетами может осуществляться на основе применения индивидуальных нормативов;
- отсутствие определенной публичной и обоснованной методологии определения значений индивидуальных нормативов зачисления части указанных налоговых поступлений в бюджеты территорий;
- отсутствие необходимой формальной и практикуемой на деле взаимосвязи между порядком, целями и задачами распределения данных поступлений между регионами и аналогичными параметрами, установленными для других форм межбюджетных трансфертов (например, для дотаций — это сокращение различий в уровне бюджетной обеспеченности).
Иначе говоря, данные отчисления от конкретных налогов фактически не участвуют в решении основных задач межбюджетного регулирования в условиях федеративного государства.
Те же особенности могут быть адресованы и институту бюджетных кредитов. Принципиально существует возможность их предоставления как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов Российской Федерации, соответственно, бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам на условиях возмездности (платности) и возвратности на срок, выходящий за пределы одного финансового года, которому подчиняется весь бюджетный процесс на всех уровнях бюджетной системы. То есть кредиты могут не только выступать в качестве инструмента поддержки ликвидности исполнения субнациональных бюджетов в течение финансового года, но и являться источниками покрытия их дефицита. В то же время ни Бюджетным кодексом, ни законами о федеральном бюджете или бюджетами субъектов Российской Федерации не устанавливаются конкретные параметры и ограничения на применение этих возможностей долгосрочного кредитования (основания для предоставления кредитов, механизмы определения сроков из возврата и др.).
Таким образом, наличие чрезмерно «пестрого» и крайне дифференцированного набора характеристик территориальных образований оправдывает разнообразие форм, объемов и целевого назначения отдельных элементов межбюджетного регулирования. В то же время чрезмерное их разнообразие представляет собой лишь систему реагирования на краткосрочные вызовы и проблемы. При этом упускаются возможности системного воздействия на преодоление или минимизацию негативных последствий самих подобных факторов, в отношении каждого из которых используется свой отдельный институт финансово-политического воздействия. Кроме того, непосредственное участие вышестоящего уровня власти в решении вопросов и задач, относящихся к компетенции нижестоящих публичных властей, как правило, приводит не к поддержке, а к снижению самостоятельности, в том числе и ответственности субнациональных властей за проводимую политику.
Дополнительно следует отметить, что в середине 2000-х гг. Бюджетным кодексом был впервые в новейшей истории регламентирован такой институт межбюджетного регулирования, как «отрицательный» трансферт. Основная цель применения этого механизма заключалась в возможности изъятия чрезмерного (т.е. превышающего максимум, установленный на федеральном уровне) объема доходов конкретного муниципалитета для последующего использования этих изымаемых финансовых ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности других муниципальных образований того же
типа. Таким образом для органов государственной власти субъектов Российской Федерации была установлена возможность проведения более активной политики в сфере межбюджетного регулирования. «Отрицательный» трансферт направлен на преодоление одной из важнейших проблем федеративных отношений в России — чрезмерной дифференциации финансовых возможностей субнациональных властей по реализации соответствующих бюджетных услуг гражданам Российской Федерации вне зависимости от территории их проживания. Однако на федеральном уровне подобный институт межбюджетного регулирования отсутствует.
В целом можно сделать следующие выводы.
1. Объективные социально-экономические, институциональные, управленческие и исторические особенности федеративного устройства Российской Федерации формируют чрезвычайно сложный и неоднородный предмет финансового регулирования, что требует учета значительного количества особенностей конкретных территориальных единиц и делает недостаточно эффективным применение общих, простейших решений для достижения наилучшего результата.
2. Основная дилемма развития бюджетного федерализма в России заключается в определении оптимального пути между самостоятельностью как каждого уровня публичной власти бюджетной системы Российской Федерации, так и отдельных субъектов Федерации и муниципалитетов, и необходимостью соблюдения общефедеральных норм, целей, задач и ограничений, в том числе установленных Конституцией РФ.
3. Разнообразие климатических, географических, социально-экономических, этнических, религиозных и других особенностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно выступать в качестве конкурентного преимущества России, т.е. предпосылкой повышения ее адаптивности к различным изменениям, вызовам и угрозам, как с точки зрения собственного развития, так и во внешнеэкономических проявлениях, при жестком ограничении возможностей применения данных факторов в качестве основы разобщения народов РФ и стимулирования центробежных сил.
4. Применяемые в настоящее время институты межбюджетного регулирования как основы поддержки финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления объективно нуждаются в дальнейшем совершенствовании и стабилизации, в том числе с точки зрения обеспечения их наибольшего соответствия основным
целям финансовых взаимоотношений публичных властей в рамках федеративного государства.
5. Объективной стратегической задачей политического, административного и экономического развития Российской Федерации является сокращение чрезмерно отличающихся стартовых условий для максимально эффективного использования имеющихся финансовых, социальных, экономических и иных ресурсов субнациональными органами управления при широких возможностях конкретных методов и подходов по их наиболее оптимальному применению.
ЛИТЕРАТУРА
Морозов О.В. Россия в XXI веке: демократия + модернизация. М.: РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2011.
REFERENCES
Morozov, O. V. Rossiia vXXI veke: demokratiia + modernizatsiia. Moscow: REU im. G.V. Plekhanova, 2011.
