CC BY
44
Межбюджетные отношения
приоритеты совершенствования
межбюджетных отношений в субъектах российской федерации
М Г. ПОЛОЗКОВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и отраслевой экономики
E-mail: [email protected] Российская академия государственной службы
при Президенте РФ
В статье рассматриваются бюджетная система Российской Федерации и проблема горизонтальной и вертикальной разбалансированности. Мировой опыт и российская практика позволяют говорить о необходимости дальнейшего направления институциональных преобразований по пути построения федеративного, демократического, социально и экономически эффективного государства.
Система межбюджетных отношений должна обеспечивать перераспределение финансовых доходов государства между различными его субъектами с учетом выполняемых задач и полномочий, а также связанных с этим расходов. Размер компенсационных платежей устанавливается с учетом уровня доходов на соответствующей территории, а также коэффициентов налоговых поступлений и компенсационных отчислений.
Система межбюджетных отношений зависит от федеративного государственного порядка. Можно констатировать, что каждому типу федерализма соответствует определенный тип финансовой конституции.
Таким образом, в целях формирования сбалансированной и эффективной системы межбюджетных отношений важнейшим институциональным условием можно считать создание демократического, федеративного государства с социально ориентированной рыночной экономикой.
Ключевые слова: бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, горизонтальная и вертикальная разбалансированность.
В бюджетной системе Российской Федерации остро стоит проблема горизонтальной и вертикальной разбалансированности. Централизация налоговых доходов и субсидиарность в распреде-
лении расходов приводят к проблеме дефицита региональных и местных бюджетов и вызывает необходимость перераспределения средств в целях бюджетного выравнивания. В связи с этим вопрос о формировании сбалансированной системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации особенно актуален.
Конечной целью региональной финансовой политики является устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, социально-экономическая стабильность региона, снижение государственного и муниципального долга, создание условий для развития предпринимательской деятельности и экономического роста и сочетание интересов государства, регионов, муниципалитетов, субъектов хозяйствования и всех членов общества [3, а 535].
Для обеспечения устойчивого экономического роста, долгосрочных стимулов к конкуренции между региональными (местными) властями в развитии экономической активности и привлечении инвестиций взаимодействие властей разных уровней должно отвечать пяти основным условиям:
1) наличие четкого разграничения полномочий между уровнями государственной власти;
2) субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики;
3) национальные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;
4) субнациональные власти находятся в условиях жестких бюджетных ограничений (т. е. прирост их бюджетных доходов не изымается в вышестоящие бюджеты, а ухудшение финансово-экономического положения не компенсируется притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований);
5) все перечисленные условия должны быть стабильными, они не могут служить предметом торга.
Предлагаемая автором концепция регионального бюджетного выравнивания ориентирует изменение межбюджетных потоков в направлении сближения уровней обеспеченности населения услугами бюджетной сферы для административно-территориальных образований с близкими социально-экономическими и финансовыми параметрами [2, с. 12]. Кроме того, концепция предусматривает введение в процедуры определения размеров финансовой поддержки местных бюджетов компоненты, стимулирующей местные администрации к повышению экономического и финансового потенциалов территорий.
Цели концепции реформирования системы межбюджетных отношений на региональном уровне:
• стимулирование проведения экономических и социальных реформ на региональном и муниципальном уровнях;
• укрепление финансовой базы местного самоуправления и наращивание налогового потенциала территорий;
• установление единого подхода к распределению финансовой помощи муниципальным образованиям и повышение прозрачности методики расчета трансфертов; Концепция межбюджетных отношений на
региональном уровне включает в себя следующие положения:
1) обеспечение прозрачности и последовательности правил и методик определения направлений и размеров поддержки городов и районов из регионального бюджета на основе регулярной и системной оценки социально-экономического и финансового положения городов и районов. Необходимо сконструировать и рассчитать показатели дифференциации субъектов межбюджетных отношений в регионе;
2) проведение дифференцированной бюджетно-налоговой политики с учетом различий социально-экономического положения городов и районов в целях укрепления их экономического и финансового потенциалов;
3) укрепление доходной базы местных бюджетов путем долговременного закрепления порядка распределения регулирующих налогов, а также реалистичные оценки налогового потенциала муниципальных образований на основе регулярной разработки отчетных и прогнозных финансовых балансов городов и районов;
4) предоставление финансовой помощи бюджетам муниципального уровня на основе более справедливого долевого принципа с учетом параметров бюджетной обеспеченности территорий, выделение в финансовой помощи базовой, выравнивающей, инвестиционно стимулирующей и целевой составляющих. Концептуальное понимание перечисленных видов финансовой помощи необходимо для разработки новой методики бюджетного выравнивания территорий.
Базовые дотации регионального бюджета используются для формирования бюджетов муниципальных образований в целях покрытия расчетного бюджетного дефицита, скорректированного на коэффициент финансовой обеспеченности регионального бюджета.
Выравнивающие дотации призваны компенсировать недостающую часть доходов тем муниципальным образованиям, бюджетная обеспеченность населения в которых оказалась ниже среднего по субъекту уровня. Кроме них предусматриваются целевые и стимулирующие дотации.
Таким образом, финансовая помощь из регионального бюджета включает в себя средства фонда финансовой помощи (ФФП), распределяемые на базовую финансовую помощь (БП) и выравнивающую финансовую помощь (ВП).
Фонд финансовой помощи формируется за счет средств, выделенных субъекту РФ из федерального бюджета через Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд софинансирования социальных расходов, субвенции ЖКХ и собственных средств регионального бюджета.
Размер ФФП определяется исходя из суммарного дефицита местных бюджетов SUMдф, скорректированного на коэффициент финансовой обеспеченности регионального бюджета в по формуле:
ФФП = р х SUMДФ.
Далее
в = Д рег + ФФПфед) / (Ррег +
где Д. рег — собственные доходы регионального
бюджета,
ФФПфед—средства, выделенные субъекту РФ из
федерального бюджета через Фонд финансовой
поддержки регионов, Фонд софинансирования социальных расходов, субвенции ЖКХ, Ррег — расходы регионального бюджета, рассчитанные по нормативам бюджетной обеспеченности и методом прямого счета. Определение SUM^ осуществляется по формуле:
SUMfl0 = SUM (Р-Д), где Р — расходы муниципального образования без учета целевых расходов регионального бюджета, поступающих в бюджет субъекта в форме субсидий и субвенций,
Д — собственные налоговые и неналоговые доходы муниципального образования, включая доходы по регулирующим налогам. Согласно экспертным оценкам 50 % средств ФФП целесообразно предоставлять для оказания БП, и 50 % средств ФФП распределять в качестве ВП муниципальным образованиям.
Базовая финансовая помощь распределяется пропорционально долям дефицитов бюджетов муниципальных образований в суммарном дефиците бюджетов муниципальных образований X: БП1 = 0,5 х ФФП х X Коэффициент X рассчитывается следующим образом:
X = ДФ1 / SUMfl0. Объем средств выравнивающей финансовой помощи муниципальному образованию рассчитывается по формуле:
ВП = 0,5 х ФФПх а. где а1 — доля муниципального образования в общем объеме выравнивающей финансовой помощи.
Коэффициент аt рассчитывается для муниципальных образований с уровнем бюджетной обеспеченности ниже среднего по области (БО.. < БОср) по формуле:
Ср
а . = (БО — БО.) xN. / SUM(БО — БО.) xN ,
i х ср VI' v ср г рег
где БОср — средняя величина бюджетной обеспе-
ср
ченности местных бюджетов по доходам.
БОср = (SUM (Д. + БП) + 0,5 ФФП + + ФЦР + КР + ЦП) / ^ег, где Д - собственные налоговые и неналоговые доходы муниципального образования, включая доходы по регулирующим налогам; БП i — базовая финансовая помощь муниципальному образованию;
ФФП — фонд финансовой помощи муниципальным образованиям;
ФЦР — фонд целевых расходов регионального бюджета;
КР-ассигнованияизбюджетасубъектаРФпока-питальным расходам, не вошедшим в федеральные и региональные целевые программы, ЦП— средства на финансирование региональных целевых программ и софинансирование федеральных целевых программ; N — численность постоянного населения
рег
субъекта РФ;
БО 1 — бюджетная обеспеченность по доходам муниципального образования. БО1 = (Д + БП { + ФЦР 1 + КР 1 + ЦП) / Ж, где N — численность постоянного населения муниципального образования. Данная методика позволит учесть в процессе бюджетного выравнивания не только доходы и расходы бюджета, но и денежные средства, поступившие из других источников. Это будет способствовать более точной оценке социально-экономического положения, а также влияния различных факторов на уровень и качество жизни населения данной территории. Учет этих параметров в методике финансового выравнивания в конечном итоге будет влиять на повышение эффективности межбюджетного регулирования.
Одним из важнейших информационных оснований для принятия решений о распределении регионального фонда поддержки муниципальных образований и осуществления на этой основе политики бюджетного «выравнивания» служат параметры показателей территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности, предложенные автором для более точной и принципиально новой оценки асимметрии территорий.
Территориальная бюджетная обеспеченность рассчитывается по расходам местных бюджетов; текущая бюджетная обеспеченность — с учетом (в дополнение к расходам местных бюджетов) текущих и целевых расходов из регионального бюджета, расходов по целевым программам субъекта Федерации; общая бюджетная обеспеченность — с учетом (в дополнение к перечисленным в текущей бюджетной обеспеченности расходам) капитальных расходов из регионального бюджета.
Показатель текущей бюджетной обеспеченности позволяет «уловить», в дополнение к величине расходов местного бюджета, средства, поступающие на территорию непосредственно из регионального бюджета в качестве расходов на содержание бюджетных учреждений (текущие материальные затраты и заработная плата работников) и по целевым программам субъекта Федерации. Эти расходы не отражаются в местных бюджетах, но остаются в соответствующих территориях.
Показатель общей бюджетной обеспеченности основан на учете максимального перечня расходов из регионального бюджета, в результате чего из всех примененных видов бюджетной обеспеченности именно он наиболее полно отражает фактические расходы на душу населения и позволяет точнее оценить степень дифференциации бюджетной обеспеченности по городам и районам субъекта Федерации.
В основе развития межбюджетных отношений должен лежать комплексный подход к выравниванию социально-экономического положения территорий, включающий все возможные механизмы бюджетного регулирования. При этом важно учитывать воздействие на состояние бюджета и уровень развития территорий не только финансовой помощи в виде трансфертов, но и прямых расходов федерального и регионального бюджетов, целевых программ, бюджетных инвестиций и расходов государственных внебюджетных фондов.
В связи с этим целесообразно пересмотреть подход к сущности показателей бюджетного выравнивания. Вместо привычного понимания бюджетной обеспеченности предлагается сконструировать новые показатели, учитывающие разные группы бюджетных расходов. Это позволит привязать показатель бюджетной обеспеченности к оценке уровня развития социальной инфраструктуры территории, а, следовательно, перенаправить финансовые потоки в сторону слаборазвитых территорий для выравнивания уровней их социально-экономического развития.
Методика бюджетного выравнивания должна содержать текущую, выравнивающую, стимулирующую и целевую составляющие.
Необходимо создание фонда выравнивания бюджетной обеспеченности районов и городов субъекта Федерации. Эту часть помощи из регионального бюджета должны получать только те территории, условная расчетная бюджетная обеспеченность которых (с учетом наиболее крупных поступлений по другим источникам в дополнение к региональному бюджету) оказалась ниже среднего уровня бюджетной обеспеченности. Выравнивающая часть финансовой помощи поступает в территории-реципиенты пропорционально величинам, недостающим до среднего уровня бюджетной обеспеченности. Эта мера позволит сглаживать наиболее сильные отрицательные отклонения в уровнях бюджетной обеспеченности территорий.
Стимулирование территорий к развитию экономического потенциала и собираемости налогов
может быть реализовано в форме создания фонда финансового стимулирования. На начальном этапе внедрения стимулирующих инструментов бюджетного выравнивания размер фонда может быть определен в объеме до 1 % от величины собственных налоговых доходов регионального бюджета предыдущего года. Средства фонда финансового стимулирования в форме субвенций должны направляться в бюджеты тех районов и городов субъекта Федерации, которые перевыполнили плановые задания по налоговым поступлениям в региональный бюджет по итогам предшествующего года и за первое полугодие текущего года. Средства данного фонда имеют целевой характер и направляются исключительно на развитие экономики и налогового потенциала районов и городов субъекта Федерации.
Целевая составляющая представлена Фондом целевых расходов, который формируется за счет средств Федерального фонда компенсаций на финансирование федеральных законов и средств регионального бюджета, направляемых в бюджеты другого уровня в форме субвенций.
В целом эффективность бюджетного регулирования проявляется в том, насколько действующая система межбюджетного перераспределения способствует реализации принципов бюджетного федерализма. Развитие отношений бюджетного федерализма выражается не только и не столько в показателях, характеризующих состояние бюджетной системы или бюджетную обеспеченность территорий, сколько в показателях развития экономики и социальной сферы отдельных регионов и муниципальных образований, в показателях уровня и качества жизни граждан.
Система показателей различных сторон (свойств) качества жизни имеет реальный социально-экономический смысл и может меняться по составу в зависимости от конкретных целей ее использования [1, а 6]. Например, оценка уровня благосостояния населения отражает степень удовлетворения материальных и духовных потребностей и может включать в себя следующие показатели: степень дифференциации доходов населения, уровень обеспеченности общественными благами и услугами и др. Исходя из этого показатели бюджетной обеспеченности территорий могут быть включены в систему мониторинга качества жизни и использованы для проведения политики бюджетного выравнивания, эффективной с точки зрения обеспечения максимально возможного уровня жизни населения.
Таким образом, в целях формирования сбалансированной и эффективной системы межбюджетных отношений важнейшим институциональным условием можно считать создание демократического, федеративного государства с социально ориентированной рыночной экономикой. В связи с этим необходимо продолжение демократических преобразований в экономике, политике, обществе в целом, а также укрепление принципов федерализма в государственном устройстве и бюджетной сфере.
Список литературы
1. Оценка качества жизни населения Новосибирс -кой области, муниципальных районов и городских округов / под ред. Н. В. Колдомовой, Г. П. Литвинцевой. Новосибирск: НГТУ. 2007. 39 с.
2. Полозков М. Г. Межбюджетные отношения в федеративном государстве: монография. Новосибирск: Изд-во СибАГС. 2009. 124 с.
3. Blankart Ch. Öffentliche Finanzen in der Demokratie: Eine Einführung in die Finanzwissenschaft: 7. Aufl / München:Franz Vahlen Verl. , 2008. P. 649
