CC BY
212
УДК 336.151
М.г. ПОЛОЗКОВ
к.э.н., докторант кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС, доцент
МОДЕРНИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Становление рыночных отношений в Российской Федерации положило начало децентрализации системы управления экономикой и федерализации государственного устройства. Это предполагает поиск новых средств создания сбалансированной системы межбюджетных отношений. Большое значение в решении данных проблем приобретает последовательная реализация принципов бюджетного федерализма, которые предполагают правовые отношения внутри бюджетной системы и самостоятельность бюджета любого уровня. Наиболее полная реализация принципов бюджетного федерализма является основным условием модернизации межбюджетных отношений в федеративном государстве. Единообразное понимание сущности бюджетного федерализма как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации существенно для государственного регулирования бюджетно-налоговых отношений.
В бюджетной системе Российской Федерации остро стоит проблема горизонтальной и вертикальной разбалансированности. Централизация налоговых доходов и субсидиарность в распределении расходов приводят к проблеме дефицита региональных и местных бюджетов и вызывают необходимость перераспределения средств с целью бюджетного выравнивания. В связи с этим, вопрос о формировании в федеративном государстве сбалансированной системы межбюджетных отношений актуален.
Программные документы Российского Правительства [1] содержат ряд мер, направленных на реформирование бюджетного процесса и внедрение методов управления бюджетом по результатам. В рамках данной модели бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов социально-экономической политики государства. С этой точки зрения должна быть пересмотрена и система межбюджетных отношений. Её следует вы-
страивать с учётом стимулирования региональных и местных органов власти к достижению социально-экономических результатов.
Политика бюджетного выравнивания, направленная на сглаживание вертикальных и горизонтальных финансовых дисбалансов, в конечном счёте, имеет своей целью решение социально-экономических проблем. Без подъёма экономики в депрессивных регионах невозможно их стабильное развитие и, следовательно, выравнивание территориальных диспропорций в качестве жизни населения. Категория качества жизни является важным методологическим основанием для построения эффективной системы межбюджетных отношений [2, с. 6].
На сегодняшний день разработка и внедрение новых методов управления бюджетом в субъектах Российской Федерации затруднены по разным политическим и экономическим причинам. Естественно, внедрение этих методов требует значительных затрат финансовых и трудовых ресурсов, что крайне обременительно для региональных и местных властей в связи с ограниченностью собственной доходной базы. Кроме этого, как и любое новшество, внедрение модели управления бюджетом по результатам требует политической воли от региональных и местных властей. Процесс внедрения осложняется также неразвитостью общественных отношений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Долгое время в Российской Федерации участие общественности в политической жизни, а уж тем более в бюджетном процессе, было крайне ограниченным.
В связи с этим, разработка принципиально иных методик бюджетного выравнивания как на федеральном, так и на региональном уровнях представляется полезным и необходимым условием внедрения новых методов управления бюджетом.
Методологические и методические аспекты управления общественными финансами и межбюд-
жетными отношениями в федеративном государстве разрабатывались автором в ходе реализации в 2008-2009 гг. международных научно-исследовательских проектов совместно с институтом общественных финансов Университета им. Гумбольдта, г. Берлин (грант А/07/71116 Германской службы академических обменов «Формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений в федеративном государстве с точки зрения обеспечения прав органов местного самоуправления») и институтом «Открытое общество», г. Будапешт (грант Ь01 «Совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне»).
Как показывает мировой опыт, не существует идеальной модели, приемлемой для всех стран. Сфера межбюджетных отношений представляет собой многообразие национальных систем, что обусловлено влиянием политических и исторических особенностей формирования государств. Каждая страна приходит к собственной модели бюджетного федерализма методом «проб и ошибок», что не умаляет, однако, важности изучения мирового опыта в создании системы межбюджетных отношений. Проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджета в той или иной мере встают перед всеми государствами. Они возникают в связи с многоуровневой структурой бюджетной системы, состоящей из центрального (федерального), региональных и местных бюджетов.
Мировой опыт демонстрирует достаточно эффективное действие финансового выравнивания как концептуального компонента бюджетного федерализма [3, с. 535]. Большинство стран в той или иной степени используют формульные расчёты в системе бюджетного выравнивания, пытаясь максимально объективно подойти к расчётам выравнивающих трансфертов. Существует большое разнообразие подходов к оценке налогового потенциала и потребностей региональных бюджетов. Большинство из них базируется на понимании выравнивания как создания финансового механизма предоставления определённого стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению независимо от места его фактического проживания при относительно стандартном уровне налогообложения юридических и физических лиц.
Для России применение такого подхода особенно актуально, так как в условиях реформирования экономики и недостатка финансовых ресурсов бюджетное выравнивание, осуществляемое на перераспределительной основе, является дорогим и неэффективным процессом. Оно должно осуществляться на основе первичного присвоения при создании условий в сфере производства.
Судить о том, способствуют ли межбюджетные отношения более справедливому распределению
общественных благ или ещё более усугубляют неравенство, можно на основании двух факторов: справедливости по горизонтали и справедливости по вертикали. Под горизонтальной справедливостью в теории общественных финансов понимается фискальная возможность оказывать минимальный объём услуг всему населению по определённой цене. Это означает, что жители бедных территорий не платят за них больше (в процентах от дохода), чем за те же самые услуги платят жители богатых территорий. Размер доходов на душу населения, получаемый каждой территорией, колеблется в широких пределах, поскольку налоговые базы территорий в значительной степени отличаются друг от друга. Решением этой проблемы в условиях самой высокой степени децентрализации являются выравнивающие субсидии. Горизонтальное выравнивание бюджетов чаще всего и называют межбюджетным выравниванием или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как обусловленная набором критериев система финансовой помощи региональным и местным бюджетам. Под справедливостью по вертикали подразумевается баланс между расходными и доходными полномочиями органов управления федерального, регионального и местного уровней.
В самом широком смысле, вертикальная сбалансированность бюджетной системы означает, что возможности каждого уровня власти по мобилизации доходов соответствуют его расходным потребностям. Возникает вопрос: нельзя ли раз и навсегда решить проблему вертикальной разба-лансированности, закрепив все налоги за федеральным центром и передавая нужный объём средств на региональный (местный) уровень с помощью межбюджетных трансфертов?
Практика показывает, что полная централизация налогов неэффективна, поскольку лишает субфедеральные уровни власти заинтересованности в развитии собственной налоговой базы, в обеспечении максимально полного сбора налогов. Однако анализ международной практики позволяет сказать, что даже в странах, где обеспеченность субфедеральных властей собственными доходами чрезвычайно высока (Канада, Германия, США), межбюджетные трансферты всё равно сохраняются.
Причины, в силу которых расходы эффективнее закреплять за нижними уровнями бюджетной системы, а доходы - за верхними, очевидны: это позволяет более полно учитывать потребности жителей в получении бюджетных услуг, делает власть подотчётной избирателям и т.д. При этом существует не так много доходных источников, привязанных к местам проживания граждан, а закрепление за нижними уровнями бюджетной системы неравномерно распределённых доходных источников усиливает дифференциацию терри-
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
торий с точки зрения бюджетных доходов. Разумеется, можно привести достаточно серьёзные аргументы и в пользу противоположных решений - т.е. в пользу закрепления большинства расходов за верхним уровнем, а доходов - за нижними уровнями бюджетной системы, однако первая группа аргументов обычно пересиливает. Кроме того, центральное правительство должно иметь в своём распоряжении некоторый избыток ресурсов сверх необходимого для осуществления собственных задач, который будет направляться на обеспечение горизонтального выравнивания, преодоление чрезмерной дифференциации бюджетной обеспеченности территорий.
Горизонтальное выравнивание рассматривается как способ реализации права каждого субъекта федерации обеспечивать население своей территории государственными услугами на уровне не ниже принятых стандартов, реализуемых другими субъектами федерации, при условии сравнительно одинакового налогообложения и достаточно эффективного государственного управления региональными финансами.
Исключительные свойства общественных благ позволяют считать их ещё одним обоснованием федеративной системы государственного устройства [4, с. 21]. В силу нахождения в непосредственной близости к населению, нижестоящие органы власти лучше осведомлены о том, какие услуги необходимы жителям той или иной территории, а, следовательно, в большей степени способны реагировать на спрос и решать проблемы, связанные с их предоставлением. Местные власти в большей степени зависят от настроений населения, которое они обслуживают, и поддерживают с ним более тесный контакт. Однако они с большей лёгкостью попадают под влияние местной элиты, если отсутствует так называемый «социальный капитал» (некоммерческие общественные организации, мониторинг общественного мнения), гарантирующий прозрачность бюджетной системы.
Существуют ещё две причины для децентрализованного государственного устройства. Первый аргумент, заимствованный из теории государственного права, в том, что в федеративном государстве в наиболее полной мере реализуется принцип разделения власти. Второй аргумент гласит, что наличие дополнительных уровней власти создаёт дополнительные возможности для граждан.
Исходя из этого, по мнению автора, федерализм - это форма разделения властей в государстве, когда обеспечивается максимальное привлечение граждан к управлению. Бюджетный федерализм, в свою очередь, представляет собой поиск баланса интересов органов власти всех уровней, экономических субъектов и населения в процессе формирования и исполнения бюджета.
Таким образом, в соответствии с теорией бюджетного федерализма исполнение задач коллективного значения имеет основополагающее значение и для местных органов власти. В частности, наличие определённого спектра задач, которые наиболее эффективно могут быть выполнены именно на местном уровне власти, является решающим аргументом для обоснования необходимости существования этого уровня власти как такового.
Система межбюджетных отношений должна обеспечивать перераспределение финансовых доходов государства между различными его субъектами с учётом выполняемых задач и полномочий, а также связанных с этим расходов. Распределение доходов как система предусматривает перераспределение средств между территориально-административными субъектами различного уровня, т.е. между федерацией и субъектами, а также между субъектами и муниципальными образованиями. Тем самым выполняется требование обеспечения единообразия условий жизни.
Размер компенсационных платежей устанавливается с учётом уровня доходов на соответствующей территории, а также коэффициентов налоговых поступлений и компенсационных отчислений.
Финансовое выравнивание в федеративном государстве реализует принцип поручительства друг за друга (солидарности), который действует как в отношении федерации и субъектов, так и в отношении субъектов друг с другом. Этот принцип обязывает федерацию улучшать финансовое положение одного или нескольких членов федерации, если это финансовое положение нуждается в коррекции относительно разделения налогов в пределах совокупности субъектов. Но этот принцип обязывает также и субъекты, несмотря на их собственную государственность и финансовую самостоятельность, к определённому оказанию услуг другим, финансово слабым субъектам. По этой причине финансовый федерализм предусматривает или коррекцию разделения доходов между субъектами, или коррекцию доходных источников и расходных полномочий между федерацией и субъектами. Каким образом эти основные формы в системе межбюджетных отношений федеративного государства будут скомбинированы друг с другом - очень сильно зависит от соответствующего оформления федеративного государственного порядка. Можно констатировать, что каждому типу федерализма соответствует определённый тип финансовой конституции.
Основные причины неравенства бюджетной обеспеченности территорий в рамках одного государства таковы:
• территориальное распределение налоговой базы не соответствует территориальному распределению потребителей бюджетных услуг;
• разная стоимость ресурсов, используемых для производства бюджетных услуг, в разных регионах страны (разная стоимость электроэнергии, топлива, разный уровень зарплаты и т.д.);
• разная потребность в бюджетных услугах (разная длительность отопительного сезона, разная доля основных потребителей бюджетных услуг и социальных пособий, разная протяженность дорог и т.д.).
Одним из важнейших информационных оснований для принятия решений о распределении регионального фонда поддержки муниципальных образований и осуществления на этой основе политики бюджетного выравнивания, служат параметры территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности - показателей, предложенных автором для более точной и принципиально новой оценки асимметрии территорий. Территориальная бюджетная обеспеченность рассчитывается по расходам местных бюджетов; текущая бюджетная обеспеченность - с учётом (в дополнение к расходам местных бюджетов) текущих и целевых расходов из регионального бюджета, расходов по целевым программам субъекта федерации; общая бюджетная обеспеченность - с учётом (в дополнение к перечисленным в текущей бюджетной обеспеченности расходам) капитальных расходов из регионального бюджета [5, с. 74].
Показатель текущей бюджетной обеспеченности позволяет «уловить», в дополнение к величине расходов местного бюджета, средства, поступающие на территорию непосредственно из регионального бюджета в качестве расходов на содержание бюджетных учреждений (текущие материальные затраты и заработная плата работников) и по целевым программам субъекта федерации. Эти расходы не отражаются в местных бюджетах, но остаются в соответствующих территориях.
Показатель общей бюджетной обеспеченности основан на учёте максимального перечня расходов из регионального бюджета, в результате чего из всех применённых видов бюджетной обеспеченности именно он наиболее полно отражает фак-
тические расходы на душу населения и позволяет точнее оценить степень дифференциации бюджетной обеспеченности по городам и районам субъекта федерации.
В целом, эффективность бюджетного регулирования проявляется в том, насколько действующая система межбюджетного перераспределения способствует реализации принципов бюджетного федерализма. Развитие отношений бюджетного федерализма выражается не только, и не столько в показателях, характеризующих состояние бюджетной системы или бюджетную обеспеченность территорий, сколько в показателях развития экономики и социальной сферы отдельных регионов и муниципальных образований, в показателях уровня и качества жизни граждан.
Система показателей различных сторон (свойств) качества жизни имеет реальный социально-экономический смысл и может меняться по составу в зависимости от конкретных целей её использования. Так, например, оценка уровня благосостояния населения отражает степень удовлетворения материальных и духовных потребностей и может включать в себя следующие показатели - степень дифференциации доходов населения, уровень обеспеченности общественными благами и услугами и др. Исходя из этого, показатели бюджетной обеспеченности территорий могут быть включены в систему мониторинга качества жизни и использованы для проведения политики бюджетного выравнивания, более эффективной с точки зрения обеспечения максимально возможного уровня жизни населения.
Таким образом, с целью формирования сбалансированной и эффективной системы межбюджетных отношений, важнейшим институциональным условием можно считать создание демократического, федеративного государства с социально-ориентированной рыночной экономикой. В связи с этим, необходимо продолжение демократических преобразований в экономике, политике, обществе в целом, а также укрепление принципов федерализма в государственном устройстве и бюджетной сфере.
ЛИТЕРАТУРА
1. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов : постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 : в ред. от 23 дек. 2004 г. // СЗ РФ. - 2004. - № 22. - Ст. 2180.
2. Оценка качества жизни населения Новосибирской области, муниципальных районов и городских округов : под ред. Н.В. Колдомовой, Г.П. Литвинцевой / Новосибирск : НГТУ, 2007. - 39 с.
3. Blankart Ch. Öffentliche Finanzen in der Demokratie : Eine Einführung in die Finanzwissenschaft : 7. Aufl. / München : Franz Vahlen Verl., 2008. - S. 649.
4. Zimmermann H. Kommunalfinanzen : eine Einführung in die finanzwissenschaftliche Analyse der kommunalen Finanzwirtschaft. 1. Aufl. / Baden-Baden : Nomos Verl.-Ges., 1999. - S. 325.
5. Полозков М.Г. Межбюджетные отношения в федеративном государстве : монография. - Новосибирск : Си-бАГС, 2009. - 124 с.
